CE-23001-23-31-000-2003-1475-01(ACU)-2003

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia. Exámenes preparatorios como requisito para obtener título de abogado / TITULO DE ABOGADO - Requisitos para su obtención. Marco legal y jurisprudencial / TITULO DE ABOGADORequisitos para su obtención. Marco legal y jurisprudencial / AUTONOMÍA UNIVERSITARIA - Derecho a establecer requisitos para otorgar títulos / EXÁMENES PREPARATORIOS - Requisito para obtener título de abogado Es forzoso deducir entonces, que la Universidad Popular del Cesar no ha sido renuente en el cumplimiento de un mandato legal, puesto que del artículo 2° de la Ley 552 de 1999 no se deduce su obligación de otorgar el título de Abogado al accionante, disposición que por lo demás no está llamada a señalar los requisitos que deben cumplir quienes hayan adelantado sus estudios en la Facultad de Derecho de esa Universidad. Por el contrario, son jurídicamente válidos los argumentos de la demandada en cuanto invoca el Acuerdos 035 de 1997 que modificó y adicionó el Acuerdo 0022 del 10 de noviembre de 1997, por medio del cual se creó el programa de Derecho en la Universidad Popular del Cesar, cuyo artículo 7° estableció que el régimen de ingreso, promoción y grado de los estudiantes de la Facultad de Derecho será el establecido en el Reglamento Estudiantil de Pregrado, adoptado mediante Acuerdo 009 del 21 de febrero de 1994; disposiciones estatutarias, se hallan ajustadas a derecho y son de obligatoria observancia. Aunado a lo anterior, el propio demandante manifiesta

que está habiendo optado por el requisito de la monografía, le falta la sustentación de la misma, por lo que no existe certeza del lleno de este requisito exigido por la ley y los reglamentos internos de la institución universitaria. Es claro entonces que la acción de cumplimiento incoada por el señor Jorge Luis Restrepo Pimienta no está llamada a prosperar, pues la obligación de la Universidad Popular del Cesar de otorgarle el título de Abogado no surge del artículo 20 de la Ley 552 de 1999 y por el contrario, la acreditación del requisito de monografía, junto con la aprobación de los exámenes preparatorios son requisitos obligatorio para ello. En consecuencia se confirmará la sentencia apelada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: MARÍA NOEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil tres (2003) Radicación número: 23001-23-31-000-2003-1475-01(ACU)

Actor: JORGE LUIS RESTREPO PIMIENTA Demandado: UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el señor Jorge Luis Retrepo Pimiento, en su calidad de demandante, contra la sentencia del 18 de julio de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de la cual le fueron negadas sus pretensiones.

ANTECEDENTES 1.- DEMANDA El ciudadano Jorge Luis Restrepo Pimienta, obrando en nombre propio, en ejercicio de la acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la

Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, dirigió su acción contra la Universidad Popular del Cesar, ante el Tribunal Administrativo del Cesar, formulando las siguientes Peticiones. "Se me aplique, la ley vigente 552/99 al momento de otorgarme el título de Abogado, es decir se haga efectivo el contenido de la ley antes mencionada; ya que el acuerdo extemporáneo 004 del 13 de febrero de 2003, el cual establece los requisitos de grado que exige esta institución, revive legislaciones ya derogadas por la Ley 552 de 1999, como lo son el Decreto 1221 de 1994 y la ley 446 de 1998 parte quinta título primero, capítulo uno, referente al servicio legal popular y específicamente deja sin piso jurídico los preparatorios. Entonces, de conformidad con la ley 552 de 1999, los estudiantes que terminaran las materias del pénsum académico después del 30 de diciembre de 1999 (fecha de promulgación de la norma), para optar el título profesional de abogado.”

2. Hechos Las anteriores peticiones las sustenta en los fundamentos fácticos que se resumen a continuación: - Afirmó que el día 25 de febrero de 2002 formularon derecho de petición ante el Rector de la institución solicitándole se informara cual era el acuerdo por medio del cual se adoptaron los requisitos para obtener el título de abogado, lo cual se hizo entregando copia del acuerdo número 004 del 13 de febrero de 2003. - Manifestó que durante los meses de febrero y marzo de 2003 los egresados de la entidad demandada realizaron los trámites para obtener el título de abogados,

de conformidad con la ley 552 de 1999, lo cual ha sido certificado por la oficina de registro y control de la Universidad Popular del Cesar, además, que esta terminando la monografía jurídica que próximamente sustentará. - Expresó que el 26 de abril de 2003 elevaron derecho de petición con el objeto de obtener la renuencia de la demandada, en los términos del artículo 8 de la ley 393 de 1997, si obtener respuesta alguna.

2. CONTESTACIÓN La Universidad, a través de apoderado, manifiesta que las pretensiones formuladas resultan improcedentes por las razones que se exponen a continuación: Señala el apoderado que existen dos escenarios diferentes desde los cuales se deben analizar los hechos de la demanda, a saber, uno el de los requisitos de idoneidad profesional que el Estado Colombiano exige como mínimo para su ejercicio, en garantía del interés general, y otro, aquel que se deriva del ejercicio de la autonomía universitaria consagrada en el artículo 69 Superior.

Para tal efecto, indica que la Universidad Popular del Cesar - Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales siempre ha aplicado la ley 552 de 1999, pues exige para otorgar el título de abogado la realización de una monografía de grado o el cumplimiento del año de judicatura, requisitos mínimos exigidos por la ley. No obstante lo anterior, en virtud de la autonomía universitaria, debe acatarse el acuerdo 009 del 21 de febrero de 1994 (Reglamento Estudiantil), cuyo artículo 55 inciso segundo, numeral segundo estableció como modalidad de grado entre

otros, los exámenes preparatorios y cuyo artículo 58 enuncia, que éstos serán objeto de reglamentación; así mismo el acuerdo 0035 del 22 de diciembre de 1997, que modifica y adiciona el acuerdo 0022 del 10 de noviembre de 19997, por medio del cual se creó el programa de Derecho en la Universidad Popular del Cesar, consagrando en su artículo 7° el régimen de ingreso, promoción y grado de los estudiantes de esa facultad; el 004 del 13 de febrero de 2003 que reglamentó esos exámenes. En síntesis, dijo que los alcances de la ley 552 de 1999, el legislador estableció los requisitos para otorgar título de idoneidad para el ejercicio de una profesión u oficio, pero que dicha atribución debía interpretarse sin menoscabo de la autonomía universitaria, pues constituye una obligación institucional cumplir estrictamente los acuerdos, reglamentos y estatutos adoptados por la universidad en desarrollo de la ley 30 de 1992.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Cesar, profirió sentencia el 18 de julio de 2003, resolviendo negar las pretensiones de la demanda, por las siguientes consideraciones: - Estimó que de conformidad con la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional los estudiantes que hayan terminado las materias reglamentarias para obtener el grado de abogado, deben cumplir no solamente con los requisitos señalados en el artículo 2° de la ley 552 de 1999, elaborando una monografía, o realizando judicatura, sino también, los requisitos exigidos por el reglamento interno de cada

universidad, en aplicación del principio de autonomía universitaria, por lo que para el caso concreto, resultaban exigibles los exámenes preparatorios, de acuerdo con el reglamento interno de la demandada. - Haciendo un recuento de los diferentes acuerdos que rigen la labor de la institución demandada, concluye que el acuerdo 004 del 13 de febrero de 2003 no es extemporáneo, pues desde el inicio de la facultad de derecho, se han exigido los exámenes preparatorios como requisito para optar el título de abogado.

4. IMPUGNACIÓN El actor impugnó la decisión anterior, y solicitó el cumplimiento de la ley 552 de 1999, en el sentido de no exigir más requisitos de grado para los estudiantes del programa de derecho, que los que taxativamente ella ordena, estos son los de elegir entre la elaboración y sustentación de la monografía jurídica o la realización de la judicatura.

En su sentir, la Universidad Popular del Cesar al expedir del acuerdo 004 de 2003, vulneró el derecho fundamental al debido proceso que debe observarse en toda actuación procesal y administrativa, pues el reglamento estudiantil vigente para la época en que inició, cursó y terminó sus estudios era el acuerdo 008 de 1994 artículo 55, el que establecía como opcionales los preparatorios.

CONSIDERACIONES

1. Competencia Corresponde a esta Corporación conocer en segunda instancia de las acciones de cumplimiento, conforme al parágrafo transitorio del artículo 3° de la Ley 393 de 1997, y al artículo 1° del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003, por medio del cual se modifica el reglamento de la Corporación, asignando el conocimiento

de las acciones de cumplimiento a esta Sección.

2. La acción interpuesta El señor Jorge Luis Restrepo Pimienta solicita que a través de esta acción se ordene a la Universidad Popular del Cesar - Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales otorgarle el título de abogada, a fin de dar estricto cumplimiento al artículo 2° de la Ley 552 de 1999, pues según su interpretación el estudiante escoge en forma disyuntiva entre la monografía y la judicatura, sin que en manera alguna se le pueda exigir como requisito sine quanon, la presentación de preparatorios, por lo que concluye que en su caso tales requisitos están satisfechos.

El texto cuyo cumplimiento se pide es el siguiente: LEY 552 DE 1999 "Artículo 2°. El estudiante que haya terminado las materias del pénsum académico (antes de la entrada en vigencia de la presente ley), elegirá entre la elaboración y sustentación de la monografía jurídica o la realización de la judicatura". Según el demandante, la Universidad ha sido renuente en el cumplimiento de la norma transcrita, porque se ha negado a otorgarle el título de Abogado, no obstante haber cumplido los requisitos que se describen en esa disposición, a saber, haber cursado las materias del pénsum académico y realizado la judicatura.

3. Requisitos para el otorgamiento de títulos universitarios.

La Sala comparte el criterio de la Corte Constitucional, en relación con la facultad que tienen las universidades de establecer los requisitos para el otorgamiento de los títulos profesionales que ofrezcan, con base en el principio constitucional de la

autonomía universitaria, por lo siguiente: 1 ° El artículo 69 de la Constitución Política establece: "Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. ....” 2° Los artículos 1 ° y 2° de la Ley 30 de 1992, "por la cual se organiza el servicio público de la educación superior" definen ésta como "un servicio público cultural, inherente a la finalidad social del Estado" consistente en "un proceso permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano de una manera integral", que “tiene por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su formación académica o profesional". 3° El artículo 28 de la citada ley establece el alcance de la autonomía universitaria consagrada en el artículo 69 de la Constitución Política, en los siguientes términos: "Artículo 28. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente Ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales,  La expresión entre paréntesis fue declarada inexequible por Sentencia C-1053 de 2001. otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función

institucional". Y en armonía con la anterior disposición, el artículo 24 ibídem establece lo siguiente en relación con los títulos universitarios: "Artículo 24. El título, es el reconocimiento expreso de carácter académico, otorgado a una persona natural, a la culminación de un programa, por haber adquirido un saber determinado en una Institución de Educación Superior. Tal reconocimiento se hará constar en un diploma. El otorgamiento de títulos en la Educación Superior es de competencia exclusiva de las instituciones de ese nivel de conformidad con la presente Ley". (Resaltado fuera de texto). 1 La Corte Constitucional sintetizó el concepto de autonomía universitaria en "la libertad de acción de los centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar previstas en la ley".2 4° El fomento, la inspección y vigilancia de la educación superior, asignada por la Constitución al Presidente de la República, comprende lo siguiente, según el artículo 31 de la ley antes mencionada: "Artículo 31. De conformidad con los artículos 67 y 189, numerales 21,22 y 26 de la Constitución Política de Colombia y de acuerdo con la presente Ley, el fomento, la inspección y vigilancia de la enseñanza que corresponde al Presidente de la República, estarán orientados a: a) Proteger las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra. b) Vigilar que se cumpla e impere plena e integralmente la garantía constitucional de la autonomía universitaria. c) Garantizar el derecho de los particulares a fundar establecimientos de

Educación Superior conforme a la ley. d) Adoptar medidas para fortalecer la investigación en las instituciones de Educación Superior y ofrecer las condiciones especiales para su desarrollo. e) Facilitar a las personas aptas el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, al arte y a los demás bienes de la cultura, así como los mecanismos financieros que lo hagan viable. 1 Distinto es el comportamiento del legislador en relación con los títulos otorgados por las instituciones Técnicas Profesionales, de que trata el artículo 25 de la misma Ley, que según el parágrafo 2° del mismo artículo, deben ser reglamentados por el Gobierno Nacional, previo concepto favorable del Consejo Nacional para la Educación Superior (CESU). 2 Sentencia T-492 del 12 de agosto de 1992. f) Crear incentivos para las personas e instituciones que desarrollen y fomenten la técnica, la ciencia, la tecnología, las humanidades, la filosofía y las artes. g) Fomentar la producción del conocimiento y el acceso del país al dominio de la ciencia, la tecnología y la cultura. h) Propender por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los programas académicos de las instituciones de Educación Superior. i) Fomentar el desarrollo del pensamiento científico y pedagógico en Directivos y docentes de las instituciones de Educación Superior". De manera que, conforme a lo expuesto, resulta claro que a partir de la Constitución Política de 1991, y con fundamento en el principio de la autonomía universitaria consagrado en su artículo 69 y desarrollado en la Ley 30 de 1992, corresponde a las universidades establecer en sus estatutos los requisitos para

optar a los títulos de educación superior que ofrezcan, sin perjuicio de lo que establezcan la ley o el Gobierno Nacional en materia de regulación y ejecución de las gestiones necesarias para el fomento, inspección y vigilancia de la educación, en el ejercicio de las funciones públicas encaminadas al cumplimiento de los fines esenciales del Estado de garantizar ese derecho.

4. De los requisitos para optar al título de Abogado Los artículos 149 y siguientes (Título Primero de la Parte Quinta) de la Ley 446 de 1998, establecían y reglamentaban el servicio legal popular como un servicio social de carácter obligatorio para optar al título profesional de Abogado. Su texto, en lo pertinente, era el siguiente: "Artículo 149. Servicio legal popular. El servicio legal popular es un servicio social de carácter obligatorio para optar al título profesional de Abogado, en los términos y durante el tiempo señalado en la presente ley.

Este servicio deberá cumplirse de manera concurrente con la terminación y aprobación de las materias del pénsum académico, la presentación y aprobación de los exámenes preparatorios y la elaboración y sustentación de la monografía de acuerdo con la ley. Los requisitos legales en ningún caso serán susceptibles de omisión, homologación, ni sustitución. ...." Conforme a la norma transcrita, la obligación de prestar el servicio legal popular se establecía como un requisito para obtener el título de abogado, adicional y concurrente con los ya existentes, que la misma disposición se encargaba de enumerar así: 1) La terminación y aprobación de las materias del pénsum académico,

1. La presentación y aprobación de los exámenes preparatorios, y 3) La elaboración y sustentación de la monografía de acuerdo con la ley.

Dichas normas fueron derogadas por la Ley 552 de 1999, cuyo texto completo es el siguiente: "LEY 552 DE 1999 (diciembre 30) por la cual se deroga el Título I de la Parte Quinta de la Ley 446 de 1998.

El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1°. Derógase el Título Primero de la Parte Quinta de la Ley 446 de 1998, relativa al Servicio Legal Popular.

Artículo 2°. El estudiante que haya terminado las materias del pénsum académico (antes de la entrada en vigencia de la presente ley), elegirá entre la elaboración y sustentación de la monografía jurídica o la realización de la judicatura. Artículo 3°. La presente ley rige a partir de su promulgación". El artículo 2° de la referida ley, en cuyo contenido literal se fundamenta esta acción de cumplimiento, fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1053 de 2001, salvo la expresión entre paréntesis que fue declarada inexequible. Sin embargo, es bien sabido que la sentencia precisa que las universidades están facultadas para establecer requisitos adicionales a los previstos en la ley para el otorgamiento de títulos profesionales. Sobre el particular dijo la Corte:3 3. 1. El legislador puede imponer requisitos para el ejercicio profesional a los egresados de la carrera de derecho, siempre que los mismos estén encaminados a proteger el interés general involucrado en dicho ejercicio.

3.1.1. El artículo 26 constitucional reconoció la libertad de escoger profesión y oficio, como una expresión del derecho al trabajo. Naturalmente, como lo requieren todos los derechos de proyección social, tal libertad quedó sujeta a la 3 Sentencia C-1053 de 2001. regulación del legislador, en cuanto éste puede exigir para autorizar el ejercicio de profesiones u oficios "títulos de idoneidad", y a la inspección de las autoridades quienes pueden vigilar de dicho ejercicio -artículos 25 y 26 C.P. Así mismo la Constitución Política garantiza las libertades de enseñanza, aprendizaje investigación y cátedra, las que al igual que la libertad de escoger profesión y oficio son expresiones del derecho a la autodeterminación, razón por la que han sido entendidas por la jurisprudencia constitucional, en su dimensión personal, como "(..) la actualización de sus potencialidades y en el desarrollo de sus capacidades donde el individuo realiza el perfeccionamiento al que es llamado por su condición humana, tanto en el beneficio de la comunidad como en el suyo propio.”4 -artículos 25,26 y 27 C.P. Además el artículo 69 constitucional reconoció a las universidades autonomía, la que ha sido entendida por esta Corporación como "(..) capacidad de autoregulación filosófica y de autodeterminación administrativa5 y por ello al amparo del texto constitucional cada institución universitaria ha de contar con sus propias reglas internas (estatutos), y regirse conforme a ellas; designar sus autoridades académicas y administrativas; crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir, y organizar sus labores formativas, académicas,

docentes, científicas y culturales; otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional.6”7 En consecuencia, la atribución legislativa de exigir títulos de idoneidad debe acompasarse con el desarrollo de las libertades antes mencionadas, con el fin de asegurar que, sin el menoscabo del interés general, involucrado en su ejercicio, se protejan las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra y la autonomía universitaria, con el fin de que las universidades puedan diseñar, implantar y finiquitar los planes y programas académicos propuestos y los educandos desarrollar sus intereses profesionales y académicos sin interferencias innecesarias por parte del Estado -artículos 25,26 y 27 C.P.". Se deduce de todo lo anterior que si bien es evidente que los exámenes preparatorios no fueron enunciados en el artículo 20 de la Ley 552 de 1999, de esa omisión no se deduce que las Universidades no pueden exigirlos como requisito para otorgar el título de Abogado, con base en sus estatutos, como ocurre en este caso, pues se escapa de la facultad del legislador por cuanto riñe con el principio constitucional de la autonomía universitaria, como ya se expresó, y como lo definió la Corte Constitucional en los siguientes términos:8 “... en materia de otorgamiento de títulos académicos esta Corte ha considerado que la regla general es su libre expedición, de tal suerte que los requisitos que el

4 Sentencia C-505/2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, en igual sentido consultar C177 de 1993 y C-606 de 1999. 5 Ver Sentencia T-310 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 6 Ver entre otras las Sentencias T492 de 1992, M.P José Gregario Hemández Galindo, C-589 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz. 7 Sentencia C-008 de 2001 M.P. Alvaro Tafur Galvis. 8 Sentencia C-1053 de 2001. legislador imponga para su expedición deben responder a objetivos claros de protección del interés general, por razón del ejercicio de la actividad aprendida, atribución que además de restrictiva es indelegable".

5. Del caso concreto Es forzoso deducir entonces, conforme a lo anterior, que la Universidad Popular del Cesar no ha sido renuente en el cumplimiento de un mandato legal, puesto que del artículo 2° de la Ley 552 de 1999 no se deduce su obligación de otorgar el título de Abogado al señor Jorge Luis Restrepo Pimienta, disposición que por lo demás no está llamada a señalar los requisitos que deben cumplir quienes hayan adelantado sus estudios en la Facultad de Derecho de esa Universidad.

Por el contrario, son jurídicamente válidos los argumentos de la demandada en cuanto invoca el Acuerdos 035 de 1997 que modificó y adicionó el Acuerdo 0022 del 10 de noviembre de 1997, por medio del cual se creó el programa de Derecho en la Universidad Popular del Cesar, cuyo artículo 7° estableció que el régimen de ingreso, promoción y grado de los estudiantes de la Facultad de Derecho será el

establecido en el Reglamento Estudiantil de Pregrado, adoptado mediante Acuerdo 009 del 21 de febrero de 1994; disposiciones estatutarias, se hallan ajustadas a derecho y son de obligatoria observancia. Aunado a lo anterior, el propio demandante manifiesta que está habiendo optado por el requisito de la monografía, le falta la sustentación de la misma, por lo que no existe certeza del lleno de este requisito exigido por la ley y los reglamentos internos de la institución universitaria. Es claro entonces que la acción de cumplimiento incoada por el señor Jorge Luis Restrepo Pimienta no está llamada a prosperar, pues la obligación de la Universidad Popular del Cesar de otorgarle el título de Abogado no surge del artículo 20 de la Ley 552 de 1999 y por el contrario, la acreditación del requisito de monografía, junto con la aprobación de los exámenes preparatorios son requisitos obligatorio para ello. En consecuencia se confirmará la sentencia apelada. Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase la sentencia del 18 de julio de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar. En firme esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase. El presente fallo fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

DARÍO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General