CE-23001-23-31-000-2009-00049-01(1361-09)-2010

ACCION DE LESIVIDAD – Procedencia. Acción de nulidad. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho La Administración puede impugnar su propia decisión en defensa de sus propios intereses, para poner fin, mediante sentencia judicial, a una situación irregular motivada en su acto, para así hacer cesar los efectos vulneradores, en tanto éste contraviene el orden jurídico superior y, algunas veces, para hacer cesar la situación que resultaba perjudicial y lesiva patrimonialmente con el acto administrativo. Ambas acciones (artículos 84 y 85 del C.C.A.) prevén la titularidad de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho en las expresiones “toda persona”, que en sentido amplio comprenden a las personas de derecho público, como se evidencia armónicamente del contenido del artículo 149 ibídem, que faculta a las entidades públicas y a las privadas que cumplan funciones públicas para que obren como demandantes o demandadas y para que interpongan las acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo. Ha de entenderse que la esencia de la figura jurídica del restablecimiento del derecho está dada por la finalidad que persigue la acción, restablecer pecuniariamente el derecho como consecuencia jurídica de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo viciado de legalidad, que no es el caso. Entre tanto, la acción de simple nulidad persigue únicamente la declaratoria de nulidad del acto demandando, que no implica ningún tipo de restablecimiento diferente del mantenimiento de la legalidad y el orden jurídico. Dado el carácter objetivo del acto, de declararse la nulidad pretendida, y de tener un beneficio como

restablecimiento del derecho, desbordaría la naturaleza jurídica de la acción de nulidad instaurada.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 136 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRTIVO – ARTICULO 84 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 85 / CODIGO COTNENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 149

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO – Procedencia / ACCION DE NULIDAD – Procedencia Advierte la Sala que en el caso sub-judicie, el acto acusado es susceptible de ser demandado en nulidad simple, cuando quien lo hace es el DEPARTAMENTO DE CORDOBA que pretende la nulidad de su propio acto y no solicita ningún restablecimiento del derecho. Por ello el acto puede acusarse mediante esta clase de acción porque su declaratoria de nulidad no implica ningún tipo de restablecimiento diferente del mantenimiento de la legalidad y el orden jurídico.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 84 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 85

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil diez (2010).

Radicación número: 23001-23-31-000-2009-00049-01(1361-09)

Actor: DEPARTAMENTO DE CORDOBA

Demandado: DEPARTAMENTO DE CORDOBA

AUTORIDADES DEPARTAMENTALES

APELACIÓN INTERLOCUTORIO RECHAZA DEMANDAACCION DE LESIVIDAD Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto de 17 de abril de 2009 proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba por medio del cual rechazó la demanda, por indebida escogencia de la acción. El DEPARTAMENTO DE CORDOBA, por conducto de apoderado instauró la acción de que trata el artículo 84 del C.C.A., a fin de obtener la nulidad de la Resolución No. 0000691 de 27 de diciembre de 2007 expedida por el Gobernador del Departamento que reconoció a 293 Docentes al servicio de la Educación Oficial del ente territorial, el pago por concepto de diferencia salarial, retroactivo de primas de vacaciones, navidad, alimentos y auxilio de transporte, dotaciones, cesantías, intereses a la cesantías, agencias en derecho e indexación de acuerdo al valor establecido en la nómina elaborada por la Secretaría de Educación Departamental, por la suma de $5.264.382.907.oo EL AUTO APELADO El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante proveído de 17 de abril de 2009 rechazó la demanda (fls. 40 – 42). Consideró que el acto demandado es de carácter individual, particular y concreto susceptible de ser demandado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no mediante la acción de simple nulidad; ya que el acto administrativo reconoce derechos de carácter laboral a un grupo de Docentes al servicio del Departamento de Córdoba, por lo

que si se llegara a decretar la nulidad invocada automáticamente se produciría un restablecimiento del derecho a favor de la parte actora. RECURSO DE APELACIÓN.- El recurrente en procura de obtener la revocatoria del auto recurrido, manifiesta, que no le asiste razón al A-quo en su argumentación. Sostuvo que la procedencia de una u otra acción no está determinada por el contenido del acto ya sea general o particular, ni por los efectos que de estos se puedan derivar, sino por la naturaleza de la pretensión que se formule o por la clase de solicitud o petición que se haga ante el órgano jurisdiccional. Argumento que consultando el espíritu de la Ley, la acción de simple nulidad procede contra todos los actos administrativos generales y particulares, cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el orden jurídico, caso en el cual la competencia del Juez se limita a decretar la simple anulación sin adicionar ninguna otra declaración, pese a que con el retiro del acto impugnado eventualmente se restablezcan derechos o se ocasiones daños al actor o a terceros (fls. 44 y 45). Por lo expresado, solicita se revoque el auto apelado y en consecuencia, se ordene la admisión de la demanda. Para resolver, se CONSIDERA Problema Jurídico.- Se trata de establecer si en el presente caso, es procedente el rechazo de la demanda hecha por el Tribunal Administrativo de Córdoba por haberse instaurado la acción de simple nulidad y no la de nulidad y restablecimiento, por el reconocimiento y pago de prestaciones sociales a 293 Docentes al servicio de la Educación Oficial del Departamento de Córdoba. Análisis de la Sala.- La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es una expresión del Poder Público instituida como Juez de la Función Administrativa y sujeta, como todo poder ejercido dentro de un Estado de Derecho, a los principios, fines y reglas prefijados por la Constitución y por el Legislador. El Legislador distinguió las acciones promovibles (artículos 84, 85, 86, 87 y 88), los requisitos de procedibilidad, el agotamiento de la vía gubernativa (artículo 135), la caducidad de la acción (artículo 136), la formalidad de la respectiva demanda (artículos 137 a 142) y el procedimiento a seguir. Las acciones de nulidad (artículo 84 del C.C.A.), y de restablecimiento del derecho (artículo 85 ibídem) tal como las denominó el Legislador, atribuidas al conocimiento de esta Jurisdicción, tienen su propia especificidad, que desde luego se proyecta sobre la función judicial y los requerimientos formales de procedibilidad de la demanda. De la acción de lesividad.- Aún cuando en nuestra Legislación no está consagrada la acción de lesividad1 como acción autónoma y diferente a aquellas denominadas como típicas y establecidas en los artículos 84, 85, 86 y 87 del C.C.A., si existe la posibilidad de que la Administración impugne sus actos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, porque los mismos son ilegales o vulneran el orden jurídico generándoles un daño; y cuando se pretende el retiro del acto del ordenamiento por contener una decisión no ajustada a él, sin que sea el único propósito

defender la legalidad en abstracto, sino también, en concreto, sino también el restablecimiento del derecho menoscabado a la misma Administración con su expedición. Por eso la Ley establece que las entidades públicas pueden demandar su propio acto, cuando les resulte perjudicial por contrariar el ordenamiento jurídico (artículo 136 numeral 7 del Código Contencioso Administrativo) y no tengan la posibilidad de revocarlo directamente por la falta de requisitos para hacerle cesar sus efectos mediante el mecanismo de la revocatoria directa, al no obtener el consentimiento del beneficiario de la decisión particular y concreta contenida en el mismo (artículo 73 ibídem). De otro lado, la Administración puede impugnar su propia decisión en defensa de sus propios intereses, para poner fin, mediante sentencia judicial, a una 1 Así se le ha denominado en otras legislaciones. situación irregular motivada en su acto, para así hacer cesar los efectos vulneradores, en tanto éste contraviene el orden jurídico superior y, algunas veces, para hacer cesar la situación que resultaba perjudicial y lesiva patrimonialmente con el acto administrativo. Si bien es cierto, -como se dijo arriba - la Administración posee mecanismos para que al interior de ella retire sus propios actos, como acontece con la revocatoria directa (art. 69 C.C.A.); lo es también, que en ocasiones estos mecanismos no pueden emplearse porque la situación evaluada no encuadra en los supuestos que se prevén para su aplicación; de ahí la necesidad del ejercicio de la acción por parte del mismo autor del acto, mediante la acción de simple nulidad. Ambas acciones (artículos 84 y 85 del C.C.A.) prevén la titularidad de las acciones

de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho en las expresiones “toda persona”, que en sentido amplio comprenden a las personas de derecho público, como se evidencia armónicamente del contenido del artículo 149 ibídem, que faculta a las entidades públicas y a las privadas que cumplan funciones públicas para que obren como demandantes o demandadas y para que interpongan las acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo. Ha de entenderse que la esencia de la figura jurídica del restablecimiento del derecho está dada por la finalidad que persigue la acción, restablecer pecuniariamente el derecho como consecuencia jurídica de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo viciado de legalidad, que no es el caso. Entre tanto, la acción de simple nulidad persigue únicamente la declaratoria de nulidad del acto demandando, que no implica ningún tipo de restablecimiento diferente del mantenimiento de la legalidad y el orden jurídico. Dado el carácter objetivo del acto, de declararse la nulidad pretendida, y de tener un beneficio como restablecimiento del derecho, desbordaría la naturaleza jurídica de la acción de nulidad instaurada. La procedencia de una u otra acción y su elección por parte del demandante tienen relación con el debido proceso del posible demandado, de manera que, no puede entenderse que la indebida escogencia de la acción es un simple defecto formal de la demanda, ni escogerse aleatoreamente al entender del accionante; sino a la naturaleza misma de la acción. Del caso concreto. Es evidente que la única pretensión de la demanda (fl.1) es la que se declare la

nulidad de la Resolución No. 0000691 de 27 de diciembre de 2007 expedida por el Gobernador de Córdoba, que reconoció prestaciones sociales a unos Docentes (293) del Departamento de Córdoba, ya que fue expedido sin que los Docentes fueran identificados, y sin el certificado de disponibilidad presupuestal como lo exige la Ley. Advierte la Sala que en el caso sub-judicie, el acto acusado es susceptible de ser demandado en nulidad simple, cuando quien lo hace es el DEPARTAMENTO DE CORDOBA que pretende la nulidad de su propio acto y no solicita ningún restablecimiento del derecho. Por ello el acto puede acusarse mediante esta clase de acción porque su declaratoria de nulidad no implica ningún tipo de restablecimiento diferente del mantenimiento de la legalidad y el orden jurídico. En efecto, la Resolución No. 0000691 de 27 de diciembre de 2007 expedida por el Gobernador del Departamento que reconoció a 293 Docentes al servicio de la Educación Oficial del ente territorial, el pago por concepto prestaciones sociales, por la suma de $5.264.382.907.oo; es un acto de carácter general susceptible de ser atacado por medio de la acción de simple nulidad – acción de lesividad - en razón a la trascendencia e importancia de ese gran número de personas y al posible perjuicio patrimonial que puede llegar a ocasionar al Estado. De conformidad con lo anterior, habrá de revocarse la providencia del A-quo que rechazó la demanda y en su lugar proveerá sobre su admisión. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Segunda, Subsección “B”. RESUELVE REVÓCASE el auto de 17 de abril de 2009 proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba por medio del cual rechazó la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y en lugar proveerá sobre su admisibilidad. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. Cópiese, Notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ GERARDO ARENAS MONSALVE

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

/AH