CE-23001-23-31-000-2010-00376-01(AP)-2011

ACCION POPULAR - Finalidad. Procede si se amenazan o vulneran derechos colectivos / DERECHOS COLECTIVOS DE LA ACCION POPULAR - Concepto La finalidad de la acción popular supone la protección de los derechos colectivos que estén amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares; entonces, su procedencia requiere que, de los hechos alegados en la demanda, pueda, al menos, deducirse una amenaza a los derechos colectivos, entendidos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas que, en potencia, pueden ser, incluso, todos los que integran una comunidad.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el concepto de derechos colectivos, Consejo de

Estado, Sección Tercera, Rad. AP-001 de 2000. ACCION POPULAR - Recursos / ACCION POPULAR - Improcedencia del llamamiento en garantía / LLAMAMIENTO EN GARANTIA - Improcedencia en acción popular / NEGATIVA DEL LLAMAMIENTO EN GARANTIAImprocedencia del recurso de apelación. Procedencia del recurso de reposición Con fundamento en los artículos 36 y 37 de la Ley 472 de 1998, puede concluirse que, por regla general, contra las decisiones que adopte el juez al interior del trámite de las acciones populares, las partes cuentan, únicamente, con el recurso de reposición cuya interposición supone el cumplimiento de los requisitos que establece el Código de Procedimiento Civil; de igual forma se infiere que contra la sentencia dictada en primera instancia resulta procedente exclusivamente el recurso de apelación. Con lo atinente al llamamiento en garantía al interior de la

acción popular, la jurisprudencia se ha manifestado en los siguientes términos: (…) como no puede pretenderse mediante esta acción la reparación de los perjuicios sufridos por los accionantes, tampoco hay lugar a la aplicación de las figuras procesales propias de las acciones ordinarias reparatorias, como el llamamiento en garantía.Ahora bien, en el evento de que la entidad apelante sea condenada a restablecer los derechos colectivos que se consideran vulnerados, o a ejecutar alguna obra con el fin de prevenirlos y además tenga derecho a repetir contra otra entidad pública o privada las sumas que se viere obligada a pagar, en razón de la ley o de un contrato celebrado con las mismas, podrá iniciar las acciones ordinarias correspondientes, pero no podrá ejercer a través de este proceso el llamamiento en garantía, pues como ya se señaló, éste no tiene carácter indemnizatorio”. Para el caso sub exámine, se observa que la entidad demandada interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la providencia que negó el llamamiento en garantía propuesto, frente a lo cual, el Tribunal a quo inadmitió el recurso de reposición y concedió la apelación respecto de la mencionada providencia. No obstante, tal y como se consideró anteriormente, según lo establecido en el artículo 36 de la Ley 472 de 1998, las decisiones que se profieren al interior del trámite de las acciones populares, tales como las que resuelven respecto de un llamamiento en garantía, son susceptibles, únicamente, del recurso de reposición, razón por la cual no resulta procedente el recurso de apelación y, por consiguiente, esta Corporación no es competente para

conocer de dicho recurso en segunda instancia, lo cual impone rechazar por improcedente el recurso de apelación interpuesto por la Dirección Nacional de Estupefacientes contra el auto de 15 de febrero de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 36 / LEY 472 DE 1998ARTICULO 37

NOTA DE RELATORIA: Sobre el llamamiento en garantía en acción popular: Consejo de Estado, Sección Tercera, providencia de 1 de noviembre de 2001,

Rad. AP-031, MP. Ricardo Hoyos Duque.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil once (2011) Radicación número: 23001-23-31-000-2010-00376-01(AP)

Actor: WILLIAM QUINTERO VILLARREAL Demandado: DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES Y OTROS Corresponde al Despacho establecer la procedencia del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada - Dirección Nacional de Estupefacientescontra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 15 de febrero de 2011.

I. ANTECECENTES: 1.1. En escrito presentado el 27 de septiembre de 2010, por intermedio de apoderado judicial, el señor William Quintero Villarreal presentó demanda en ejercicio de la acción popular, contra la Dirección Nacional de Estupefacientes y el

Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, con el fin de que se declarara lo siguiente: “Primera: Que se declare sin efectos jurídicos de ninguna naturaleza, por atentar contra el ordenamiento jurídico colombiano, especialmente los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público, las escrituras públicas 492 y 493 de la Notaría Unica de Tierra Alta de fecha 13 de julio de 2005 mediante las cuales aclararon el estado y cabida de los predios rurales denominados “El Volador” y “Macaniyal” Segunda: Que en consecuencia de lo anterior, se ordene a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados de Monteria, anular la anotación número 33 del folio de matrícula 140 - 10528 y la número 13 del folio de matrícula 140 - 6949.

Tercera: Que se reconozca al actor popular el incentivo de que trata el artículo 40 de la ley 472 de 1998.

Cuarta: Intégrese el comité para la verificación de la sentencia así: La Procuraduría General de la Nación, El Defensor del Pueblo, El Actor Popular y las accionadas.

Quinta: Que la sentencia proferida en el presente proceso tenga efectos de cosa juzgada de conformidad con los derechos colectivos amenazados e indicados en el acápite denominado “Derechos Colectivos Amenazados o Vulnerados” de este libelo con respecto a las partes y el público en general.

Sexta: Que se comunique de esta demanda a la Procuraduría General de la Nación para que se haga parte en el proceso, según lo preceptuado en el numeral

7 del artículo 277 de nuestra Constitución Política (fls 1 a 10 c. 1.). 1.2. La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Córdoba a través de providencia de 27 de octubre de 2010, decisión que se notificó en debida forma (fls. 66 a 70 c. 1). Con el escrito de contestación de la demanda, la Dirección Nacional de Estupefacientes –DNE-, solicitó llamar en garantía a la señora Beatriz Clemencia Benett de la Rosa, quien había sido la depositaria provisional de los bienes en la época en que ocurrieron los hechos (flls. 95 a 108 c 1) 1.3. En auto de 15 de febrero de 2011, el a quo negó el llamamiento formulado por la entidad demandada, por considerar que no se había acreditado que la aludida funcionaria hubiese actuado con dolo o culpa grave, lo cual supone el incumplimiento de uno de los requisitos procesales para que dicho llamamiento prosperara (fls 137 a 141 c ppal). 1.4. Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la entidad demandada formuló recurso de reposición y en subsidio el de apelación (fls. 132 a 134 c ppal). 1.5. Mediante proveído de fecha 29 de marzo de 2011, el Tribunal Administrativo de Córdoba rechazó el recurso de reposición y concedió el recurso de apelación interpuesto, de acuerdo con las siguientes consideraciones: “Al no estar incluido en los artículos 36 y 37 de la Ley 472 de 1998, el auto que niega el llamamiento en garantía, se constituye un vacío que debe llenarse

con los artículos 56 y 57 del C. de P. C., los cuales conceptúan que el auto que acepta o niega el llamamiento en garantía es apelable.

4. Asimismo se señala que el artículo 44 de la ley 472 de 1998, expresa que en lo no regulado por esta ley se aplicará las disposiciones del C. C. A., el cual en su artículo 181 manifiesta de igual forma que el auto que resuelva sobre la intervención de terceros será apelable, y que el recurso de apelación deberá interponerse directamente y no en subsidio del recurso de reposición.

5. En este orden de ideas, en el sub - lite se observa que el demandado interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en contra del auto que negó el llamamiento en garantía, a lo que debe expresarse según lo antes dicho, que el recurso procedente es el recurso de apelación, el cual debe interponerse directamente y no en subsidio del recurso de reposición” (fl 155 a 157 c ppal).

II. CONSIDERACIONES: Las acciones populares, consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reguladas por la Ley 472 expedida en el año de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, incluso si éstos actúan en desarrollo de funciones administrativas.

Ahora bien, en la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2, 4 y 9 de la citada Ley 472, son características de las acciones populares, las siguientes:

a) Están dirigidas a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva; b) Proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses. c) Su objetivo es el de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de estas acciones son aquellos definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia. e) La titularidad para su ejercicio corresponde a su naturaleza popular; por lo tanto, pueden ser ejercidas por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998. Como se advierte, su finalidad supone la protección de los derechos colectivos que estén amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares1; entonces, su procedencia requiere que, de los hechos alegados en la demanda, pueda, al menos, deducirse una amenaza a los derechos colectivos, entendidos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas que, en potencia, pueden ser, incluso, todos los que integran una comunidad2. Ahora bien, la Ley 472 de 1998, en el capítulo correspondiente a los recursos procedentes, consagró lo siguiente:

“Artículo 36 - Recurso de reposición. Contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil. Artículo 37 - Recurso de Apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada 1El artículo 9 de la Ley 472 de 1998 prevé: “Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos colectivos”. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, exp. AP-001 de 2000. en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los 20 días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la secretaría del tribunal competente” Con fundamento en lo anterior, puede concluirse que, por regla general, contra las decisiones que adopte el juez al interior del trámite de las acciones populares, las partes cuentan, únicamente, con el recurso de reposición cuya interposición supone el cumplimiento de los requisitos que establece el Código de Procedimiento Civil; de igual forma se infiere que contra la sentencia dictada en primera instancia resulta procedente exclusivamente el recurso de apelación. Con lo atinente al llamamiento en garantía al interior de la acción popular, la jurisprudencia se ha manifestado en los siguientes términos: “La Corte Constitucional ha destacado que dicha acción tiene una finalidad preventiva y restitutoria pero no reparatoria, lo cual la diferencia entre otras características de la acción de grupo:

“...las acciones populares aunque se enderecen a la protección y amparo de estos concretos intereses y derechos colectivos, no pueden establecerse ni ejercerse para perseguir la reparación subjetiva o plural de los eventuales daños que pueda causar la acción o la omisión de la autoridad pública o del particular sobre ellos; para estos últimos fines el constituyente erigió el instituto de las acciones de grupo o de clase y conservó las acciones ordinarias o especializadas y consagró como complemento residual la Acción de Tutela. Dentro de este ámbito, a lo sumo, podría establecerse en la ley, como consecuencia de su ejercicio y del reconocimiento de su procedencia, una recompensa o premio a quien en nombre y con miras en el interés colectivo la promueva. Por su finalidad pública se repite, las Acciones Populares no tienen un contenido subjetivo o individual, ni pecuniario y no pueden erigirse sobre la preexistencia de un daño que se quiera reparar, ni están condicionadas por ningún requisito sustancial de legitimación del actor distinto de su condición de parte del pueblo3”. 3 Sentencia T-508 de 1992. “...las acciones populares aunque se encaminen a la protección y amparo judicial de los intereses y derechos colectivos, no pueden ejercerse como ya se indicó, con el objeto de perseguir la reparación subjetiva o plural de los eventuales daños que pueda causar la acción o la omisión de la autoridad pública o del particular sobre ellos. Para estos últimos fines, el constituyente de 1991 creó las acciones de grupo o de clase, a la vez que conservó las acciones ordinarias o especializadas y consagró como complemento residual, la Acción de Tutela. Esas acciones, para

su procedencia, exigen siempre que el daño afecte derechos subjetivos de origen constitucional o legal de un número plural de personas que por sus condiciones y por su dimensión deben ser atendidos con prontitud, inmediatez, efectividad y sin mayores requisitos procesales dilatorios4”. En consecuencia, como no puede pretenderse mediante esta acción la reparación de los perjuicios sufridos por los accionantes, tampoco hay lugar a la aplicación de las figuras procesales propias de las acciones ordinarias reparatorias, como el llamamiento en garantía. Ahora bien, en el evento de que la entidad apelante sea condenada a restablecer los derechos colectivos que se consideran vulnerados, o a ejecutar alguna obra con el fin de prevenirlos y además tenga derecho a repetir contra otra entidad pública o privada las sumas que se viere obligada a pagar, en razón de la ley o de un contrato celebrado con las mismas, podrá iniciar las acciones ordinarias correspondientes, pero no podrá ejercer a través de este proceso el llamamiento en garantía, pues como ya se señaló, éste no tiene carácter indemnizatorio”5

2. El caso concreto.

Para el caso sub exámine, se observa que la entidad demandada interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra la providencia que negó el llamamiento en garantía propuesto, frente a lo cual, el Tribunal a quo inadmitió el recurso de reposición y concedió la apelación respecto de la mencionada providencia. No obstante, tal y como se consideró anteriormente, según lo establecido en el artículo 36 de la Ley 472 de 1998, las decisiones que se profieren al interior del

4 Sentencia T-215 de 1999. 5 Consejo de Estado. Sección Tercera. exp. AP-031 de 1° de noviembre de 2001. M.P. Ricardo Hoyos Duque trámite de las acciones populares, tales como las que resuelven respecto de un llamamiento en garantía, son susceptibles, únicamente, del recurso de reposición, razón por la cual no resulta procedente el recurso de apelación y, por consiguiente, esta Corporación no es competente para conocer de dicho recurso en segunda instancia, lo cual impone rechazar por improcedente el recurso de apelación interpuesto por la Dirección Nacional de Estupefacientes contra el auto de 15 de febrero de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba. Por lo expuesto, se RESUELVE: PRIMERO. RECHAZAR por improcedente el recurso de apelación interpuesto por parte demandada –Dirección Nacional de Estupefacientes– contra el auto de 15 de febrero de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba. SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

MAURICIO FAJARDO GOMEZ