CE-23001-23-31-000-2010-00504-01(1142-11)-2012

SUSPENSION PROVISIONAL - Requisitos / PRIMA FACIE - Existencia evidente de un perjuicio / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Es necesario hacer un estudio de fondo de los antecedentes administrativos La suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es una medida cautelar inherente a las funciones de control preventivo de constitucionalidad y legalidad de los actos administrativos, prevista para velar por la integridad del ordenamiento jurídico, evitando de esta manera que las decisiones manifiestamente contrarias al orden superior y generadoras de un perjuicio para sus destinatarios, sigan produciendo efectos mientras se toma una decisión de fondo. Lo anterior, porque para poder determinar si se vulneró el derecho al debido proceso de la accionante al no haberla vinculado al proceso que dio origen a la Resolución 20513 de 2006, es necesario realizar un examen de los antecedentes administrativos que dieron lugar a su expedición y del trámite seguido por la administración, para de esta forma establecer si la entidad accionada podía advertir el interés de la demandante en las resultas del mismo, y si la vinculación de ésta era necesaria y obligatoria para la emisión definitiva del acto de reconocimiento pensional.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 152 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 29

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero del año dos mil doce (2012).

Radicación número: 23001-23-31-000-2010-00504-01(1142-11)

Actor: TRINIDAD DE LAS MERCEDES LORA PATERNINA

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL – CAJANAL E.I.C.E.

EN LIQUIDACION Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por contra el auto del 10 de febrero de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que negó solicitud de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 20513 de 30 de abril de 2006, proferida por CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación, por la cual se sustituyó a la señora Ketty Carmona de Sánchez, la pensión gracia reconocida al señor Miguel Jerónimo Sánchez Sánchez (q. e. p. d).

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., la señora Trinidad de las Mercedes Lora Paternina, por intermedio de apoderado, acudió ante el Tribunal Administrativo de Córdoba para

demandar lo siguiente:

1. Que se declare la nulidad, previa suspensión provisional de los efectos, de la Resolución 20513 de 30 de abril de 2006, proferida por CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación, por la cual se sustituyó a la señora Ketty Carmona de Sánchez, en su calidad de cónyuge supérstite de Miguel Jerónimo Sánchez Sánchez, la pensión gracia reconocida a éste último.

2. Que a título de restablecimiento del derecho, se condene a la accionada a

reconocerle y pagarle, en su calidad de compañera permanente de Miguel Jerónimo Sánchez Sánchez (q. e. p. d.), y a partir del 4 de noviembre de 2005 la totalidad de la pensión gracia que éste venía percibiendo.

3. Que las sumas reconocidas sean debidamente indexadas, que se paguen los perjuicios morales ocasionados con la expedición del acto y que se cumpla el fallo en los términos del artículo 176 del C. C. A.

II. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La accionante, para sustentar la solicitud de suspensión provisional, señaló que con la expedición de la Resolución 20513 de 30 de abril de 2006, se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, y se está causando un perjuicio a su calidad de vida.

Consideró que se desconoció su derecho fundamental al debido proceso al no ser vinculada al procedimiento administrativo que culminó con la expedición del acto acusado, a pesar de que en su calidad de compañera permanente del fallecido la decisión la afecta directamente. Arguyó que el acto administrativo acusado la somete a un trato discriminatorio, ya que, de una parte, la señora Ketty Carmona de Sánchez está recibiendo el monto total de la pensión reconocida a Miguel Jerónimo Sánchez Sánchez, y de otra, la decisión administrativa la somete a una situación económica precaria.

III. LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Córdoba negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 20513 de 30 de abril de 2006, proferida por CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación, por la cual se sustituyó a la señora Ketty

Carmona de Sánchez, la pensión gracia reconocida al señor Miguel Jerónimo Sánchez Sánchez (q. e. p. d). El Tribunal tomó la anterior determinación, ya que en su parecer no se advierte una violación manifiesta de la normatividad de carácter superior, pues del texto del acto acusado no puede predicarse que se desconoció el derecho al debido proceso de la accionante, tampoco se acreditó siquiera sumariamente el posible perjuicio que puede causar la ejecución de la Resolución 20513 de 2006 (fls. 7981).

IV. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso el recurso de apelación contra la anterior providencia, por las razones que a continuación se exponen: Manifestó que de acuerdo con el acervo probatorio aportado con la demanda, la señora Ketty Carmona de Sánchez, cónyuge de Miguel Jerónimo Sánchez Sánchez (q. e. p. d.), obtuvo el reconocimiento pensional vulnerando su derecho al debido proceso, toda vez que a sabiendas de su condición de compañera permanente del causante desde hace 25 años, solicitó la pensión de sobrevivientes omitiendo esta información a la administración.

Reiteró que con el reconocimiento ilegal de la pensión a la señora arriba mencionada, se está poniendo en riesgo su subsistencia, dado que no tiene como sustentar sus necesidades básicas, como son su alimentación, vivienda y salud. Señaló que su situación económica también se ve afectada, por cuanto la Alcaldía Municipal de Montería suspendió el trámite de sustitución de dos pensiones de jubilación reconocidas a Miguel Jerónimo Sánchez Sánchez (q. e. p. d.), hasta

tanto se dirima por una instancia judicial el conflicto entre la señora Carmona de Sánchez y ella. Insistió que mientras la señora Ketty Carmona de Sánchez recibe el monto total de la pensión gracia reconocida a Miguel Jerónimo Sánchez Sánchez, a ella no le ha sido cancelada suma de dinero alguna por concepto de sustituciones pensionales.

V. CONSIDERACIONES Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.

A su vez, el artículo 152 del C.C.A. dispone: “Procedencia de la suspensión: El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.” Del análisis de la norma transcrita, se tiene que esta medida opera de la aplicación de dos metodologías, que deben determinar la violación del ordenamiento jurídico en forma ostensible, por una confrontación directa del acto impugnado con normas

de rango superior, o mediante el análisis de documentos públicos aducidos con la solicitud que permitan establecer dicha contravención. Igualmente, esta Corporación ha sostenido que el hecho de exigirse una violación ostensible para que la suspensión provisional sea procedente, no excluye el deber de interpretación y motivación de la decisión por parte del Juez de lo Contencioso Administrativo.1 1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Auto de 27 de mayo de 2009. Exp. 36476. M. P. Ruth Stella Correa Palacio En otras palabras, para determinar esa violación, se realiza un ejercicio interpretativo o argumentativo, a través de un análisis del contenido del acto acusado y de las normas aplicables al caso para poder hacer el referido cotejo. Lo que en ningún momento significa que se emita un juicio de valor definitivo. 2 Aunado a lo anterior, el artículo 152 del C. C. A. exige a la parte demandante demostrar siquiera sumariamente la existencia de un perjuicio que se genera por la ejecución de los actos acusados. Así las cosas, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, es una medida cautelar inherente a las funciones de control preventivo de constitucionalidad y legalidad de los actos administrativos, prevista para velar por la integridad del ordenamiento jurídico, evitando de esta manera que las decisiones manifiestamente contrarias al orden superior y generadoras de un perjuicio para sus destinatarios, sigan produciendo efectos mientras se toma una decisión de fondo. Hechas las anteriores precisiones, se procede a resolver la apelación contra el

auto que negó la solicitud de suspensión provisional del acto acusado de conformidad con los cargos presentados por la parte actora. El Tribunal Administrativo del Córdoba basó su decisión en que no se observa una manifiesta infracción de las disposiciones invocadas ni se acredita la existencia del perjuicio generado por la ejecución del acto acusado. La accionante insistió en que con la expedición del acto acusado se vulneró su derecho al debido proceso al no haber sido llamada al trámite administrativo en su calidad compañera permanente del causante, y adicionalmente señala que el referido acto la somete a una situación económica difícil. Luego de revisar el contenido de la resolución acusada y de cotejarla con de las normas superiores invocadas como vulneradas, la Sala no advierte la infracción que se enuncia en la demanda. 2 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 22 de marzo de 2011. Exp. 38924. M. P. Jaime Orlando Santofimio. Lo anterior, porque para poder determinar si se vulneró el derecho al debido proceso de la accionante al no haberla vinculado al proceso que dio origen a la Resolución 20513 de 2006, es necesario realizar un examen de los antecedentes administrativos que dieron lugar a su expedición y del trámite seguido por la administración, para de esta forma establecer si la entidad accionada podía advertir el interés de la demandante en las resultas del mismo, y si la vinculación de ésta era necesaria y obligatoria para la emisión definitiva del acto de reconocimiento pensional. Además, con el fin de establecer si hubo una violación del derecho a la igualdad

con la expedición del acto impugnado, se requiere indagar si la accionante tiene derecho a hacerse beneficiaria en todo o parte de la pensión que le fue reconocida a Miguel Jerónimo Sánchez Sánchez (q. e. p. d.), en su calidad de presunta compañera permanente de éste, o si por el contrario es la cónyuge a la que le asiste el derecho a percibir la totalidad de la prestación pensional. Así las cosas, resulta imperativo hacer un estudio que no se reduce al cotejo preliminar entre el acto acusado y las normas invocadas, pues se requiere de un examen sistemático de la normatividad aplicable a la materia objeto de debate y de los medios de convicción que se recauden una vez agotada la etapa probatoria, análisis que es propio de la sentencia con la cual se resuelve en forma definitiva la controversia y no de la providencia que decide sobre la solicitud de suspensión provisional. Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala considera que los argumentos esgrimidos por la accionante no resultan suficientes para enervar la presunción de legalidad que cobija a la decisión administrativa impugnada. De otra parte, frente a la existencia del perjuicio, para la parte demandante el acto acusado debe ser suspendido para evitar que se siga consumando el perjuicio que presuntamente se le ha causado, al dejar de devengar la suma que mensualmente le correspondería como beneficiaria de la pensión de sobrevivientes. Frente a lo anterior, se advierte que la supuesta existencia del perjuicio se queda en la afirmación del accionante, que no aportó medio de convicción alguno que permitiera establecer cual es su real situación económica.

No obstante esto último, para la Sala es claro que aún asumiendo que el aludido perjuicio se halle demostrado, es requisito legal necesario para decretar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, al tenor del artículo 152 del C. C. A., que igualmente se advierta la violación de las disposiciones legales invocadas, lo cual, como se ha explicado, no se da en el caso de autos, razón por la cual carece de objeto la eventual demostración sumaria del perjuicio que causa el acto administrativo enjuiciado. Por las anteriores consideraciones, resulta imperativo confirmar el auto apelado, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “B”, RESUELVE CONFÍRMASE el numeral 6º del auto del 10 de febrero de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que negó solicitud de suspensión provisional de los efectos de la Resolución 20513 de 30 de abril de 2006, proferida por CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ