CE-23001-23-33-000-2011-00112-01(AP)

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA / INCIDENTE DE DESACATO EN

LA ACCION POPULAR / MEDIDA CAUTELAR / EXPLOTACIÓN DE MATERIAL DE ARRASTRE - Suspensión / SANCIÓN POR DESACATO - Confirma Corresponde a la Sala determinar si resulta ajustada a derecho la multa de treinta salarios mínimos legales mensuales vigentes (30 S.M.L.M.V.) impuesta al Alcalde del Municipio de San Carlos - Córdoba, por haber incurrido en desacato de los autos proferidos (…) en cuanto decretaron como medida cautelar la suspensión de la actividades ilegal de explotación de material para la construcción en los arroyos Rabo Largo, Santa Rosa, El Recreo, Burgos, El Retorno y San Miguel. (…) Advierte la Sala que [Ó.M.G.A.], en su calidad de Alcalde del Municipio de San Carlos – Córdoba, consideró haber dado cumplimiento a la orden dada por el Tribunal Administrativo de Córdoba al haber remitido varios oficios al Comandante de Policía de ese Municipio solicitando la suspensión de la extracción de material en los arroyos del Municipio. No obstante lo anterior, resulta claro que desde el 14 de agosto de 2013 esa corporación judicial le indicó que dichas actuaciones no eran suficientes para verificar el cumplimiento de lo ordenado, pues era necesario acreditar las medidas adoptadas por parte de la Estación de Policía así como la verificación y seguimiento por parte del Municipio. En efecto, la Constitución Política establece en su artículo 315 que el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio, y en esa medida puede y debe impartir las órdenes pertinentes para garantizar el cabal cumplimiento de la orden judicial del caso. Se

advierte entonces que [Ó.M.G.A.], Alcalde de San Carlos – Córdoba, no ha acatado de manera integral las órdenes impartidas por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en virtud de lo cual la Sala confirmará el incumplimiento declarado por esa Corporación y la sanción impuesta.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLÍTICA - ARTÍCULO 88 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 41

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil quince (2015) Radicación número: 23001-23-33-000-2011-00112-01(AP)

Actor: DIANA MEJÍA PRETELT Y OTRO

Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Y OTROS Se decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído del 11 de diciembre de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante el cual se sancionó al señor Ómar Miguel Gloria Arrieta, Alcalde del Municipio de San Carlos - Córdoba, con multa de treinta (30) salarios mínimos legales mensuales vigentes con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, como consecuencia del incumplimiento de las providencias del 12 de mayo y 4 de agosto de 2011, mediante las cuales se decretó una medida cautelar en el proceso de la referencia.

1-. ANTECEDENTES

1.1. Diana Mejía Pretelt y María Fernanda Machado Milanés interpusieron

acción popular contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Minas y Energía, la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge y el Municipio de San Carlos. 1.2. La acción se interpuso en procura de la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la moralidad administrativa, al goce del espacio público, la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad pública y prevención de desastres técnicamente previsibles, los cuales se consideran vulnerados por las entidades accionadas al permitir la explotación irregular de material de arrastre en los arroyos del Municipio de San Carlos – Córdoba. 1.3. Mediante auto del 12 de mayo de 2011 el Tribunal Administrativo de Córdoba decretó la siguiente medida cautelar en el proceso de la referencia: “Decrétase la medida cautelar consistente en la suspensión de la actividad ilegal de explotación de material para la construcción en los arroyos de Rabo Largo, Santa Rosa, El Recreo, Burgos y El Retorno del Municipio de San Carlos. Comuníquese por Secretaría esta decisión al Alcalde del Municipio de San Carlos para que de inmediato proceda a cumplir la orden de suspensión mencionada, por las razones expuestas en la motivación.”1 1.4. Posteriormente, por auto del 4 de agosto de 2011, se amplió la medida en los siguientes términos: “Decrétase la medida cautelar consistente en la suspensión de la actividad de explotación de material para la construcción en el arroyo San Miguel del Municipio de San Carlos. Comuníquese por Secretaría esta decisión al Alcalde

del Municipio de San Carlos para que de inmediato proceda a cumplir la orden de suspensión mencionada, por las razones expuestas en la motivación.”2 1.5. Luis Carlos Arguello Luna y Dalgy Danid Saenz, coadyuvantes de la presente acción3, solicitaron la apertura del incidente desacato4. 1.6. El incidente fue admitido por el Tribunal mediante providencia del 26 de febrero de 2014, por medio de la cual dispuso correr traslado al Alcalde del Municipio de San Carlos.

2. LA CONTESTACIÓN DEL INCIDENTE DE DESACATO Según consta en el expediente dentro del término concedido por el Tribunal no hubo manifestación del Municipio de San Carlos. 3-. LA PROVIDENCIA CONSULTADA Mediante providencia del 11 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Córdoba resolvió: “PRIMERO: Declárese que el Alcalde del Municipio de San Carlos – Córdoba – Ómar Miguel Gloria Arrietaha incurrido en desacato de las providencias de 12 de mayo y 4 de agosto de 2011, mediante los cuales 1 Folios 160 a 166 del cuaderno de copias de la acción popular. 2 Folios 435 a 437 del cuaderno de copias de la acción popular. 3 Folio 630 del cuaderno de copias de la acción popular. 4 Folio 1. se decretó medida cautelar en la acción popular tramitada bajo radicado No.23-001-33-31-000-2011-00112.

SEGUNDO: En consecuencia, sanciónese con multa de treinta (30) salarios mínimos legales mensuales vigentes, al momento de su cancelación, al señor Alcalde del Municipio de San Carlos – Córdoba –

Ómar Miguel Gloria Arrieta-; dineros que provendrán de su propio peculio, con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conforme lo dispone el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. Para tal efecto, se le concede un término de diez (10) días contados a partir de la notificación de la presente providencia. Si el valor de la multa no es consignado en el término señalado, la misma será conmutada con arresto hasta por un (1) mes del funcionario mencionado, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

TERCERO: Envíese el expediente al H. Consejo de Estado para que se surta la consulta, conforme al inciso 2º del artículo 41 de la Ley 472 de

1998.

CUARTO: Una vez resuelta la consulta, en caso de quedar ejecutoriada esta providencia, se librarán los oficios correspondientes, con el objeto de hacer efectivo lo dispuesto en los numerales primero (1º) y segundo (2º) de la parte resolutiva de este proveído.

QUINTO: Comuníquese a las partes de la presente discusión.”5

Para adoptar las anteriores decisiones el Tribunal tuvo en cuenta que las actuaciones que había adelantado el incidentado se limitaban a remitir oficios al Comandante de la Estación de Policía de San Carlos, pero no se adoptaron medidas que tuvieran una injerencia real en evitar la extracción del material de arrastre de los arroyos aludidos.

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA

4.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 41 de la Ley 472 de

1998, esta Corporación resulta competente para conocer la consulta de la sanción por desacato impuesta al Alcalde del Municipio de San Carlos - Córdoba. 5 Folio 28. En consecuencia, por contemplarlo así la norma antes citada, corresponde a esta Corporación determinar si debe o no revocarse la aludida sanción. 4.2. El incidente de desacato en acciones populares. El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 dispone: “Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta será en el efecto devolutivo.” El desacato se concibe como un ejercicio del poder disciplinario frente a la desatención de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y trae como consecuencia la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable con el superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no. Objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el mero incumplimiento de cualquier orden impartida dentro de la acción popular, cuando

se han superado los términos concedidos para su ejecución sin proceder a atenderla; y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye de plano la declaratoria de responsabilidad por el simple incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. Debe ponerse de presente que la finalidad de un incidente de desacato no es la imposición de una sanción en sí, sino una conminación que busca el cumplimiento de la providencia judicial. En este caso la imposición de una multa dentro del incidente tiene por objeto que el obligado cumpla con lo ordenado. En este sentido considera la Sala que es pertinente distinguir tres situaciones que se pueden presentar en el grado jurisdiccional de consulta: i.) Que durante el trámite del desacato el funcionario renuente cumpla la orden impartida, no obstante lo cual el juez haya declarado el incumplimiento e impuesto una multa. En este caso el juez en el grado jurisdiccional de consulta deberá dejar en firme la declaración de incumplimiento y sin efectos la multa toda vez que se logró la finalidad del incidente de desacato, es decir, el cumplimiento de la orden impartida en la providencia judicial. ii.) Que una vez ejecutoriado el auto que declara el desacato e impone una multa, el funcionario renuente antes de que sea resuelto el grado jurisdiccional de consulta, cumple extemporáneamente la orden impartida en la providencia

judicial, caso en el cual el Juez en sede de consulta, deberá confirmar tanto la declaratoria de desacato como la multa consecuencial. iii.) Que en el grado jurisdiccional de consulta se constate que el funcionario renuente no ha cumplido la orden impartida, caso en el cual se confirmará el desacato y la sanción. 4.3. Caso concreto. Corresponde a la Sala determinar si resulta ajustada a derecho la multa de treinta salarios mínimos legales mensuales vigentes (30 S.M.L.M.V.) impuesta al Alcalde del Municipio de San Carlos - Córdoba, por haber incurrido en desacato de los autos proferidos el 12 de mayo y 4 de agosto de 2011, en cuanto decretaron como medida cautelar la suspensión de la actividades ilegal de explotación de material para la construcción en los arroyos Rabo Largo, Santa Rosa, El Recreo, Burgos, El Retorno y San Miguel. Por autos del 4 de agosto de 2011, 29 de febrero y 24 de mayo de 2012 el Tribunal dispuso requerir al Alcalde para que informara cuales eran las medidas adoptadas para dar cumplimiento a la medida cautelar6. Por su parte, el mandatario allegó Oficio del 29 de mayo de 2012 por medio del cual manifestó haber dado cumplimiento a la orden judicial, para lo cual aportó dos oficios dirigidos al Comandante de Policía de San Carlos en los cuales le solicitaba suspender la extracción de materiales de las diferentes canteras de ese Municipio7. En atención a lo anterior el Tribunal profirió auto del 14 de agosto de 2013, en el cual expuso que la remisión de oficios al comandante de policía del Municipio no

era suficiente para dar cumplimiento a la medida allí decretada, tal como se advierte de la lectura de los siguientes apartes: “Establecido lo anterior y una vez revisado el expediente, se reitera que en efecto, ya la Alcaldía Municipal de San Carlos informó mediante el citado oficio recibido en la Secretaría de este Tribunal, en fecha 31 de mayo de 2012 como consta a folio 574 a 577, que había dado cumplimiento a la medida cautelar decretada en el presente asunto, para lo cual aportó copia de dos oficios remitidos al Comandante de la Estación de Policía de dicho ente territorial, de fechas 6 de enero de 2012 y 17 de abril de 2012; sin embargo para el Despacho no resulta suficiente la gestión realizada por dicho Alcalde, pues a aquél le corresponde realizar una labor de verificación y seguimiento con el fin último de que se dé cumplimiento efectivo a la medida cautelar decretada, lo cual no se cumple con una sola remisión de un oficio a la Estación de Policía de San Carlos – Córdoba, solicitando la “suspensión y control de extracción de material de las diferentes canteras de este Municipio, tanto a empresas como a particulares”, pues nótese que en los mencionados oficios no se identificaron los distintos arroyos respecto de los cuales se decretó la medida cautelar, y menos aún obra prueba alguna que 6 Folios 440, 564 y 571 del cuaderno de copias de la acción popular. 7 Folios 574 a 577 del cuaderno de copias de la acción popular. demuestre que realmente se ha materializado tal suspensión de extracción de materiales por parte de la Estación de Policía de esa municipalidad.

(…)

DISPONE: (…) “SEGUNDO: Por Secretaría, requiérase al señor Alcalde del Municipio de San Carlos – Córdoba, para que en el término de cinco (5) días proceda a remitir con destino al proceso, informe de las gestiones realizadas tendientes a dar cumplimiento efectivo a la medida cautelar decretada en el presente asunto, consistente en la suspensión ilegal de explotación de material de construcción en los arroyos Rabo Largo, Santa Rosa, El Recreo, Burgos, el Retorno y San Miguel ubicados en el Municipio de San Carlos; gestión que debe dar cuenta de las actividades o medidas que se han tomado por parte de la Estación de Policía de San Carlos, de conformidad con los oficios remitidos al Comandante de dicha estación por parte del Alcalde de dicha municipalidad; reiterándole en esta oportunidad el deber de verificar que se esté dando cumplimiento a lo ordenado.”8 (Negrillas fuera del texto) El Alcalde de San Carlos remitió memorial el 29 de agosto de 2013, al cual adjuntó “copia de los Oficios remitidos al comandante de la Estación de Policía San Carlos señor EDUARDO EGHER ORTIZ, para dar cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba, sobre la explotación de materiales de los arroyos de: SANTAROSA, RECREO, SAN MIGUEL ARRIBA, SAN MIGUEL ABAJO Y RABOLARGO, ARROYO BURGOS, EL RETORNO de este Municipio”, en los cuales solicitaba se tomaran las medidas pertinentes para suspender la extracción de materiales que tanto particulares como empresas

continuaban extrayendo en los referidos arroyos9. Posteriormente por oficio del 22 de julio de 2014 el mandatario allegó 6 oficios de 2012 y 2013 dirigidos al Comandante en los cuales solicitaba realizar la suspensión y control de la extracción de materiales en las canteras del Municipio, pero haciendo la salvedad de que la única extracción permitida era la del Arroyo Flechas corregimiento Callemar para la cual existía permiso por parte de Ingeominas10. 8 Folios 628 a 630 del cuaderno de copias de la acción popular. 9 Folios 633 a 636 del cuaderno de copias de la acción popular. 10 Folios 840 a 845 del cuaderno de copias de la acción popular. Advierte la Sala que Ómar Miguel Gloria Arrieta, en su calidad de Alcalde del Municipio de San Carlos – Córdoba11, consideró haber dado cumplimiento a la orden dada por el Tribunal Administrativo de Córdoba al haber remitido varios oficios al Comandante de Policía de ese Municipio solicitando la suspensión de la extracción de material en los arroyos del Municipio. No obstante lo anterior, resulta claro que desde el 14 de agosto de 2013 esa corporación judicial le indicó que dichas actuaciones no eran suficientes para verificar el cumplimiento de lo ordenado, pues era necesario acreditar las medidas adoptadas por parte de la Estación de Policía así como la verificación y seguimiento por parte del Municipio. En efecto, la Constitución Política establece en su artículo 315 que el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio12, y en esa medida puede y debe

impartir las órdenes pertinentes para garantizar el cabal cumplimiento de la orden judicial del caso. Se advierte entonces que Ómar Miguel Gloria Arrieta, Alcalde de San Carlos – Córdoba, no ha acatado de manera integral las órdenes impartidas por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en virtud de lo cual la Sala confirmará el incumplimiento declarado por esa Corporación y la sanción impuesta. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: PRIMERO: CONFÍRMAR la providencia consultada por las razones expuestas en 11 De conformidad con certificación obrante a folio 707 del cuaderno de copias de la acción popular, el periodo de ömar Miguel Gloria Arrieta como Alcalde de San Carlos va desde el 1º de enero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2015. 12 “Artículo 315. Son atribuciones del alcalde: (…)

2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.” la parte motiva.

SEGUNDO: Ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada

por la Sala en la sesión de la fecha.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARÍA ELIZABETH GARCÍA

GONZÁLEZ

Presidenta

GUILLERMO VARGAS AYALA MARCO ANTONIO VELILLA

MORENO