CE-23001-23-33-000-2014-00276-01(AC)A-2014

DESACATO - Grado jurisdiccional de consulta / DESACATO - Diferencias respecto del incumplimiento del fallo De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, proferido el fallo que concede la tutela, corresponde a la autoridad responsable del agravio cumplirlo sin demora, so pena de incurrir en desacato sancionable. Por su parte, el artículo 52 ibídem, establece que la sanción por el incumplimiento será impuesta por el mismo juez de la causa, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. Según los lineamientos de la Corte Constitucional, el juez que decide la consulta debe, en primer lugar, comprobar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial, para adoptar las medidas necesarias que aseguren el acatamiento de lo decidido y; en segundo lugar, analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta, por ajustarse a la Constitución y a la ley y, la adecuada, para asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia, que es el fin último de éste trámite incidental. Para verificar lo anterior, se requieren dos elementos, a saber: el objetivo, que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona o entidad responsable; y el subjetivo, que en razón a la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable fue negligente respecto de su obligación.

Para la declaración de desacato, debe precisarse cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, a efectos de verificar si el destinatario de la orden la realizó de forma oportuna y completa.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 - ARTICULO 27 / DECRETO 2591ARTICULO 52

NOTA DE RELATORIA: Sobre las características del incidente de desacato, ver: sentencia T-606 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, de la Corte

Constitucional. CUMPLIMIENTO EXTEMPORANEO DE LA ORDEN IMPARTIDA MEDIANTE FALLO DE TUTELA - Si ocurre durante el trámite del grado jurisdiccional de consulta, no hay lugar a la revocatoria de la sanción / SANCION - Propósito / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Confirmación de la sanción por incumplimiento de la orden impartida en sentencia de tutela Si en el trámite incidental de consulta se advierte que, existió el incumplimiento de la orden de amparo, la apertura del incidente no logró persuadir al demandado para que acatara el fallo y, además, la sanción impuesta fue proporcionada y adecuada, no hay lugar a revocar esta última, así el renuente acate la orden durante la consulta; porque, se insiste, el propósito de la consulta es verificar la actuación del juez de desacato respecto del derecho fundamental del debido proceso del incidentado, pero sin perder de vista que la sanción tiene el propósito de persuadir y lograr el cumplimiento, del cual depende la efectiva protección de los derechos fundamentales del tutelante. En ese orden de ideas, en el caso bajo

examen, la Sala pudo establecer, con base en el acervo probatorio, que la entidad no cumplió a cabalidad el fallo de tutela durante el trámite del incidente de desacato. Además, la sanción de multa de tres (03) salarios mínimos resulta proporcionada y adecuada, tanto, que logró que la entidad cumpliera el fallo durante el trámite de la consulta. Siendo procedente, concluir que no procede revocar la sanción, toda vez que estuvo bien impuesta por el Tribunal y, como consecuencia de ello, se confirmará el proveído consultado.

NOTA DE RELATORIA: Al respecto, ver providencia del Consejo de Estado,

Sección Primera, exp. 25000-2315-000-2012-00346-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., seis (06) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 23001-23-33-000-2014-00276-01(AC)A Actor: ANGEL MARIA MUÑOZ CARVAJAL Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - EJERCITO NACIONALDIRECCION DE SANIDAD Y OTRO Decide la Sala el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de 12 de septiembre de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante el cual se sancionó al Comandante del Batallón Energético y Vial No. 5 del Bagre (Antioquia), Teniente Coronel Omar Ochoa Toloza, con multa de tres (3) salarios

mínimos legales mensuales vigentes, por haber incurrido en desacato del fallo de 06 de agosto de 2014. I-. ANTECEDENTES El señor ANGEL MARÍA MUÑOZ CARVAJAL instauró ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, acción de tutela contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Dirección de Sanidad del Batallón Energético y Vial No. 5 del Bagre (Antioquia), con miras a obtener la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social y a la salud en conexión con la vida, y, se ordenara como consecuencia la prestación de la correspondiente atención médica y quirúrgica que requiere con urgencia, cubriéndole todos los gastos que implique su traslado a las citas médicas y respetándole las incapacidades médicas que otorguen los médicos. Mediante sentencia proferida el 06 de agosto de 2014, el Tribunal Administrativo de Córdoba, concedió el amparo de los derechos deprecado y ordenó a la entidad demandada que en el término de 48 horas siguientes a la notificación de dicho fallo, se dispusiera los pertinente para proporcionar una valoración médica completa y adecuada que determine si el tutelante se encuentra padeciendo alguna lesión en sus miembros superiores y, de conformidad con los resultados, si hay lugar a ello, se debía suministrar la atención médica, hospitalaria, farmacéutica y demás, necesarias para lograr su recuperación. El 20 de agosto de 2014, el actor formuló incidente de desacato contra la entidad demandada, por el presunto incumplimiento del fallo de tutela de 06 de agosto de

2014 proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba. A través de proveído de 22 de octubre de 2014, se dio apertura al incidente de desacato ordenándose requerir al Comandante del Batallón Energético y Vial No. 5 del Bagre (Antioquia) para que dentro de los tres (3) días siguientes rindiera un informe sobre los hechos debatidos en el incidente. II-. LA PROVIDENCIA CONSULTADA Mediante providencia de 12 de septiembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Córdoba resolvió: “PRIMERO: SANCIÓNESE, (sic) multa de tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes, al momento de su cancelación, al Comandante del Batallón Energético y Vial No. 5 del Bagre (Antioquia) Sr Teniente Coronel Omar Ochoa Toloza, o quien haga sus veces o lo represente, por el incumplimiento del fallo de tutela adiado 6 de agosto de 2014, proferido por esta Corporación, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. (…)” La anterior decisión, tuvo como sustento los siguientes argumentos: El Tribunal expresó que, en razón a que la entidad accionada no había realizado las actividades que le habían sido ordenadas en el fallo de 6 de agosto de 2014 y tampoco se había hecho presente al incidente de desacato, ni por el requerimiento realizado en el auto de admisión ni en el de 2 de septiembre de 2014, no se encontraba acreditado el cumplimiento por lo que se declara el desacato.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA La sanción por desacato.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 19911, proferido el fallo que concede la tutela, corresponde a la autoridad responsable del agravio cumplirlo sin demora, so pena de incurrir en desacato sancionable. Por su parte, el artículo 52 ibídem, establece que la sanción por el incumplimiento será impuesta por el mismo juez de la causa, mediante trámite incidental y “será consultada al superior jerárquico, quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. Según los lineamientos de la Corte Constitucional, el juez que decide la consulta debe, en primer lugar, comprobar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial, para adoptar las medidas necesarias que aseguren el acatamiento de lo decidido y; en segundo lugar, analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta, por ajustarse a la Constitución y a la ley y, la adecuada, para asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia, que es el fin último de éste trámite incidental.2 1 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 2 En la Sentencia T-086 de 2003, con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte precisó: “Las materias sobre las cuales es competente un juez en consulta se definen por el motivo de la misma, en razón al interés que se busca proteger. Se advierte fácilmente el fin que se deduce de la figura misma: garantizar la corrección de la sanción Para verificar lo anterior, se requieren dos elementos, a saber: el objetivo, que

hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona o entidad responsable; y el subjetivo, que en razón a la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable fue negligente respecto de su obligación3. Para la declaración de desacato, debe precisarse cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, a efectos de verificar si el destinatario de la orden la realizó de forma oportuna y completa. SENTENCIA OBJETO DE CUMPLIMIENTO De conformidad con la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, el 06 de agosto de 2014, el COMANDANTE DEL BATALLÓN ENERGÉTICO Y VIAL DEL BAGRE (ANTIOQUIA), en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de dicho fallo, se dispusiera lo pertinente para proporcionar una valoración médica completa y adecuada que determine si el tutelante se encuentra padeciendo alguna lesión en sus miembros superiores y que, de conformidad con los resultados, si había lugar, se debía suministrar la atención médica, hospitalaria, farmacéutica y demás, necesarias para la recuperación del señor Ángel María Muñoz Carvajal. impuesta por el juez de tutela en un incidente de desacato. El juez encargado de resolver la consulta debe verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni la ley y, que, en las circunstancias específicas del caso, se haya presentado un incumplimiento que merezca ser sancionado como desacato.”

3 Sentencia T-606 de 2011. Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto. “(…) la jurisprudencia constitucional ha entendido que el desacato es un instrumento del que dispone el juez constitucional para lograr la protección de derechos fundamentales cuya violación ha sido evidenciada a partir de una sentencia de tutela. Su principal propósito se centra entonces en conseguir que el obligado obedezca la orden allí impuesta y no en la imposición de una sanción en sí misma.” CONTESTACIÓN DEL INCIDENTE DE DESACATO La Entidad guardó silencio y no intervino en el incidente promovido por el actor. Del caso concreto De lo precedentemente expuesto, la Sala encuentra que la decisión adversa para la entidad, con la que concluyó el trámite incidental que es objeto de consulta, tuvo origen en el presunto incumplimiento por parte del COMANDANTE DEL BATALLÓN ENERGÉTICO Y VIAL No. 5 DEL BAGRE (ANTIOQUIA), a lo ordenado en la sentencia de 06 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba. Sobre el particular, se advierte que, durante el trámite del incidente, la accionada no rindió informe sobre las actuaciones efectuadas por ella tendientes a lograr el cumplimiento de lo ordenado, esto es, realizar una valoración médica al señor ANGEL MARÍA MUÑOZ CARVAJAL para determinar si padecía alguna lesión en sus miembros superiores, y, dependiendo de los resultados, se suministrara la atención médica, hospitalaria y farmacéutica que fue necesaria para la recuperación del actor. No se allegó ningún documento que acreditara el cumplimiento de lo ordenado en

razón a que, como se ha advertido, la accionada guardó silencio durante el trámite del incidente de desacato. Lo anterior, tuvo como consecuencia que, el 12 de septiembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Córdoba declarara en desacato por el incumplimiento del fallo de 06 de agosto de 2014, al Comandante del Batallón Energético y Vial No. 5 del Bagre (Antioquia), Teniente Coronel Omar Ochoa Toloza, y lo sancionara con multa equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Durante el grado de jurisdicción de consulta, se allegó escrito de 14 de octubre de 2014, suscrito por el Teniente Coronel OMAR OCHOA TOLOZA, en el que se afirma que, “el día 30 de septiembre de 2014, se evacuó vía aérea (Apoyo helicoportado) al Soldado Regular ANGEL MARÍA MUÑOZ CARVAJAL, del área de operaciones e inmediatamente se remitió para el Dispensario Médico del Batallón de Infantería No. 31 “RIFLES”, en donde se le ha brindado la asistencia médica oportuna a lo solicitado.” En ese orden de ideas, y de acuerdo a lo expuesto, se encuentra que efectivamente el fallo de tutela no se había cumplido por parte del Comandante del Batallón Energético y Vial No. 5 del Bagre (Antioquia), Teniente Coronel Omar Ochoa Toloza, y que, ni siquiera, cuando se tramitó el incidente de desacato se apremió a su cumplimiento, toda vez que da cuenta del acatamiento hasta el 30 de septiembre

de 2014. Resulta claro entonces, que únicamente cuando se impuso la sanción se logró la finalidad para la cual ésta se encuentra concebida, esto es, persuadir al demandado a acatar la orden judicial desatendida4. Sobre el particular, la jurisprudencia de la Corte Constitucional relativa al propósito de la sanción por desacato, determina que: “En este sentido, la Jurisprudencia Constitucional ha sostenido que la sanción por el desacato a las órdenes dadas por el juez de tutela, tiene por objeto lograr la eficacia del amparo decretado dentro del trámite de la acción, orientado a proteger los derechos fundamentales invocados por el actor.”5 (negrilla fuera de texto original). 4 En este sentido, la Jurisprudencia Constitucional ha sostenido que la sanción por el desacato a las órdenes dadas por el juez de tutela, tiene por objeto lograr la eficacia del amparo decretado dentro del trámite de la acción, orientado a proteger los derechos fundamentales invocados por el actor. Ver, entre otras, las sentencias T-553 de 2002 y T-583 de 2009 de la Corte Constitucional. 5 Ver, entre otras, las sentencias T-553 de 2002 y T-583 de 2009 de la Corte Constitucional. Por lo expuesto, no resulta viable acceder a las pretensiones de la entidad accionada, en el sentido de revocar la decisión en razón al cumplimiento del fallo durante el trámite de la consulta, toda vez que ello, desdibujaría el propósito del incidente de desacato y de la multa, no porque la razón de ser de éste sea la

imposición de una sanción, pues la jurisprudencia con suficiencia ha establecido que el fin último del incidente de desacato no es la sanción sino lograr el cumplimiento del fallo; sino porque, precisamente, al rehusarse la entidad a acatar la orden judicial y persistir en la vulneración de los derechos fundamentales del actor, el juez constitucional está en el deber de imponer la sanción para persuadir a la demandada a cumplir, en ejercicio del poder disciplinario del juez constitucional. Eso así, debido a que, está haciendo carrera el accionar, entre quienes están obligados a cumplir con fallos de tutela, de retrasar al máximo el acatamiento de las órdenes impartidas por la autoridad judicial, primero, marginándose de participar en el trámite del desacato, y, segundo, una vez impuesta la sanción por el incumplimiento, hacerse parte en la consulta demostrando una observancia tardía de la sentencia, y como consecuencia ello, exigir del juez de consulta, la obligación de levantar la sanción, arguyendo que el fin del desacato no es la sanción. Respecto de esta situación, no obstante, efectivamente el propósito último del desacato no es la sanción, no se puede olvidar que la razón de ser de éste es lograr la efectividad material de la justicia y la protección de los derechos fundamentales de quien es el actor de la tutela, pues se repite, de nada vale que se amparen los derechos si las órdenes encaminadas para garantizar su disfrute son incumplidas o desconocidas. Es por ello que, en sentencia T-553 de 2002 la Corte Constitucional estableció que: “(…) en caso de desconocimiento de una orden proferida por el juez

constitucional, el ordenamiento jurídico tiene prevista una vía procesal específica para obtener que los fallos se cumplan y, para que en caso de no ser obedecidas, se impongan sanciones que pueden ser pecuniarias o privativas de la libertad, de conformidad con lo preceptuado por los artículos 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991. Así las cosas, el desacato, como lo ha sostenido esta Corporación, es “(…) un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo, la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir, que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento (…)” (negrilla fuera de texto original) Es por lo expuesto que, al persistir con la vulneración de los derechos fundamentales del tutelante, se dispuso el desacato como mecanismo idóneo y expedito para protegerlos, dándole las herramientas al juez para obligar al accionado a cumplir lo dispuesto en el fallo de tutela, permitiendo imponerle sanciones para lograrlo. Obviamente, una vez impuesta la sanción, también se proporciona el mecanismo que garantice la protección del derecho fundamental del debido proceso de la parte incidentada, proporcionándole el grado de consulta. En efecto, la Corte Constitucional sentencia T-533 de 1992, sostuvo que la finalidad del grado jurisdiccional de consulta en las acciones constitucionales, es: “proteger los derechos del incidentado, toda vez que éste se encuentra en una situación de indefensión. Lo anterior, por cuanto se trata de un sujeto a

quien se le ha impuesto una sanción de multa o privación de la libertad por el incumpliendo de la orden de tutela. En este contexto, se encuentra que la consulta al proceder sin necesidad de solicitud de las partes comprometidas en el trámite, debe ser considerada como un mecanismo automático que conduce al juez de nivel superior a establecer la legalidad de la decisión adoptada por el inferior, generalmente con base en motivos de interés público o con el objeto de proteger a una de las partes dentro del mencionado procedimiento. De tal manera que, su estudio debe limitarse a la primera providencia, por tanto la consulta del incidente no puede extenderse al análisis de la legalidad de la sentencia de tutela en la cual se dio la orden que se alega como incumplida.” Así las cosas, en la consulta lo único que se persigue es verificar si la sanción impuesta por el juez del desacato resulta proporcionada y adecuada, pues se insiste, lo que se busca es proteger el debido proceso del accionado incumplido, sin olvidar que está en la obligación de acatar, así sea de manera tardía, la orden del juez de tutela. Es por ello que, la Sala es del criterio de que al juez de la consulta, en lo relacionado con la sanción, le compete, únicamente, revisar si la sanción decretada por el juez del desacato estuvo bien o mal impuesta, para lo que debe determinar si hubo o no incumplimiento y si la entidad renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial. Por tanto, si en el trámite incidental de consulta se advierte que, existió el incumplimiento de la orden de amparo, la apertura del incidente no logró persuadir al

demandado para que acatara el fallo y, además, la sanción impuesta fue proporcionada y adecuada, no hay lugar a revocar esta última, así el renuente acate la orden durante la consulta; porque, se insiste, el propósito de la consulta es verificar la actuación del juez de desacato respecto del derecho fundamental del debido proceso del incidentado, pero sin perder de vista que la sanción tiene el propósito de persuadir y lograr el cumplimiento, del cual depende la efectiva protección de los derechos fundamentales del tutelante. Sobre este asunto, la Sala prohíja en esta oportunidad la tesis6 según la cual, dependiendo de las circunstancia del cumplimiento tardío por parte del incidentado, resulta viable o no acceder a la revocatoria de la sanción impuesta por el a quo, así: “i.) Que durante el trámite del desacato el funcionario renuente cumpla la orden impartida, no obstante lo cual el juez haya declarado el incumplimiento e impuesto una multa. En este caso el juez en el grado jurisdiccional de consulta deberá dejar en firme la declaración de incumplimiento y sin efectos la multa toda vez que se logró la finalidad del incidente de desacato, es decir, el cumplimiento de la orden impartida en la providencia judicial. 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia once (11) de julio de dos mil trece (2013). Radicación número: 25000 2315 000 2012 00364 01. Actores: YHORMAN ROJAS MARTA Y OTRA. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. ii.) Que una vez ejecutoriado el auto que declara el desacato e impone una

multa, el funcionario renuente antes de que sea resuelto el grado jurisdiccional de consulta, cumple extemporáneamente la orden impartida en la providencia judicial, caso en el cual el Juez en sede de consulta, deberá confirmar tanto la declaratoria de desacato como la multa consecuencial. iii.) Que en el grado jurisdiccional de consulta se constate que el funcionario renuente no ha cumplido la orden impartida, caso en el cual se confirmará el desacato y la sanción. Lo anterior, sin perjuicio de que el juez del desacato disponga aplicar las sanciones de que trata el artículo 53 del Decreto 2591 de 1991.” (subraya y negrilla fuera de texto original) En ese orden de ideas, en el caso bajo examen, la Sala pudo establecer, con base en el acervo probatorio, que la entidad no cumplió a cabalidad el fallo de tutela durante el trámite del incidente de desacato. Además, la sanción de multa de tres (03) salarios mínimos resulta proporcionada y adecuada, tanto, que logró que la entidad cumpliera el fallo durante el trámite de la consulta. En ese orden de ideas, en el sub lite se encuentra reflejada la segunda de las hipótesis planteadas, siendo procedente, concluir que no procede revocar la sanción, toda vez que estuvo bien impuesta por el Tribunal y, como consecuencia de ello, se confirmará el proveído consultado. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

RESUELVE: PRIMERO: CONFÍRMASE la providencia de 12 de septiembre de 2014, proferida

por el Tribunal Administrativo de Córdoba.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión de la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA

Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZALEZ

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO