CE-23001-23-33-000-2014-00414-01(ACU)-2020

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / RECHAZO DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO

/ INCUMPLIMIENTO DE REQUISITO DE CONSTITUCIÓN EN RENUENCIA DE

AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Configurado

[S]e advierte que la accionante no ha requerido ni reclamado el cumplimiento de un deber legal o administrativo específico con la finalidad de constituir en renuencia a la Agencia Nacional de Infraestructura, a la sociedad Vías de Las Américas S.A.S. y a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Montería, de manera que se incumplió con el requisito de procedibilidad establecido en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, frente al cual el artículo 12 ibídem expresa que “En caso de que no se aporte la prueba del cumplimiento del requisito de procedibilidad de que trata el inciso segundo del artículo 8º, salvo que se trate de la excepción allí contemplada el rechazo procederá de plano”. La excepción a la que alude la norma se refiere a cuando el acatamiento del requisito de procedibilidad genera el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable, el que deberá en todo caso sustentarse en la demanda, circunstancia que en el presente caso, si bien se alegó, no fue acreditada, pues el apoderado de la actora se limitó a manifestar que la señora [B.C.] sería sometida a un proceso de expropiación donde las posibilidades de defensa no serían las mismas que en un caso convencional; la afectación a la Unidad Agrícola Productiva y la pérdida del área del predio a perpetuidad, argumentos inadmisibles, máxime si se tiene en

cuenta que tanto la parte actora en el escrito de demanda, como las accionadas en sus contestaciones afirmaron que el proceso de expropiación aún no ha iniciado; por tanto se trata de supuestos sin respaldo probatorio alguno, en consecuencia, el presunto perjuicio irremediable no existe.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO (E)

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil quince (2015) Radicación número: 23001-23-33-000-2014-00414-01(ACU)

Actor: REGINA VICTORIA BUELVAS CABRALES Demandado: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta por el apoderado judicial de la parte actora contra la sentencia de 21 de abril de 2015 mediante la cual, el Tribunal Administrativo de Córdoba resolvió (i) “Denegar la acción de cumplimiento (…) respecto al incumplimiento deprecado frente a la Agencia Nacional de Infraestructura y Sociedad Vías de las Américas SAS”; (ii) “Rechazar por improcedente la presente acción respecto a lo pretendido frente a la Oficina de

Registro de Instrumentos Públicos”.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud En ejercicio de la presente acción la señora Regina Victoria Vuelvas Cabrales, por medio de apoderado judicial1, demandó de la Sociedad Avenida de las Américas S.A.S. de la ciudad de Montería, de la Agencia Nacional de Infraestructura A.N.I. y

del Registrador de Instrumentos Públicos de Montería, el cumplimiento “…de actos administrativos y leyes aunado al detrimento patrimonial causado en doble vía; con el dinero estatal y con el patrimonio privado; contra la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Montería – Córdoba a través de su Registrador o quien haga sus veces”. 1.2. Hechos La señora Regina Victoria Buelvas Cabrales, por medio de apoderado judicial, expone de manera confusa los hechos en que se funda la solicitud, razón por la que se tendrán como relevantes los siguientes: 1.2.1. La actora suscribió con la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, Vías de Las Américas S.A.S. el contrato de cesión No. 008 de 2010 para la construcción de la doble calzada de la carretera “San Pelayo” – “Santa Lucía” vereda “Los Cedros” del municipio de Montería. 1.2.2. Las accionadas mediante comunicación del 10 de diciembre de 2012 informaron a la actora que “…la realización de las obras (carretera) no generaría afectaciones al predio de su propiedad” y se le aclaró que “…no existe y mucho menos se tramitará ante la Agencia Nacional de Infraestructura, Resolución de Declaratoria de utilidad Pública, para el tramo vial Puerto Rey – Montería, en el entendido que no se requiere dicha resolución, toda vez que esta Concesión en su proceso constructivo de tipo rehabilitación no realizara afectación predial a ningún predio de los colindantes sobre la vía”. 1.2.3. El 6 de agosto de 2013, la parte accionada presentó oferta formal de compra2 a la señora Buelvas Cabrales, por valor de $79.057.541 por un área de

34.037.38 Mt2, oferta que fue registrada en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Montería, en el folio de matrícula inmobiliaria No. 140-40228 bajo la Anotación No. 3 del 19 de septiembre de 20133. 1.2.4. La actora dentro de los 30 días siguientes a la notificación, objetó la oferta por errores en el dictamen pericial en cuanto al valor ofrecido, razón por la que la objeción fue trasladada a ASOLONJAS que no las tuvo en cuenta. 1.2.5. Ha transcurrido más de dos años de la inscripción de la oferta, sin que se haya iniciado el proceso de expropiación, y las entidades demandadas, ya dieron comienzo a la ejecución de las obras de carretera. 1.3. Pretensiones Del escrito de la demanda se precisan las siguientes: “…PRIMERO.- DECLARAR el incumplimiento de las entidades: Vías de las Américas y la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI y la Oficina de Registro 1 La señora Regina Victoria Buelvas Cabrales, otorgó poder al doctor Daniel Roncallo Meneses, para que iniciara y llevara hasta su culminación acción de cumplimiento, visible a folio 14 del expediente. 2 Folio 18 del expediente 3 Folio 34 del expediente de Instrumentos Públicos de Montería; entidades demandadas, sobre el contenido de la Ley 338 de 1997 en su Capítulo VII y arts (sic) 61 inciso 6; arts (sic) 58 al 62; donde ASOLONJAS aplica al caso de marras los arts (sic) 10 y 11 pero se equivocaron porque se trata de un (predio rural y no urbano según misiva de fecha

25 de octubre /2013); arts (sic) 21, 25 inciso 3; ordinal E del art: 58; art. 61; La Ley 1564 de 2012 art. 626 Ordinal 6: …comprenderá el DAÑO EMERGENTE y el LUCRO CESANTE; el Decreto 1420 de 1998 conc. (sic) con la Ley 388 de 1997 que habla …30 días para dirimir el trámite de ENAJENACIÓN VOLUNTARIA e inicio de la EXPROPIACIÓN… (en el caso debatido ha transcurrido más de un año); la Ley …, que ordena la franja de seguridad en la construcción de la carretera (en este caso han desconocido esta ordenación); los artículos 13 de la Ley 9 de 1989, 61 de la Ley 388 de 1998 y 122 de a Ley 1450 de 2011 y e INCUMPLIMIENTO por parte de la OFICINA DE INSTRUMENTOS PÙBLICOS de Montería – Córdoba. SEGUNDO.- ORDENAR a la sociedad AVENIDA DE LAS AMÉRICAS S.A. a la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA; y a la OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÙBLICOS de Montería procedan a la aplicación de las normas violadas y en su defecto aplicar las siguientes normativas así: Las dos primeras de aplicación a la Ley 1228 del 2008 en su art. 2 inciso 3 (Adquisición de las franjas de seguridad) y la Ley 1682 del 2013 arts. (sic) 23 (Daño Emergente y Lucro Cesante); y A la OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÙBLICOS de Montería –

Córdoba, dé aplicación al art. 93 y s.s. del C.A.(sic). …”. 1.4. Trámite de la demanda Por auto del 17 de octubre de 2014, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería remitió el expediente por competencia al Tribunal Administrativo de Córdoba (fls. 61 y 62). Mediante providencia del 30 de octubre de 2014, el Tribunal Administrativo de Córdoba inadmitió la demanda para que (i) el apoderado judicial de la actora hiciera presentación personal del poder; (ii) allegara prueba de renuencia a la Agencia Nacional de Infraestructura; (iii) precisara cuáles son los hechos que generan el incumplimiento por parte de dicha entidad e indicara la normativa incumplida; para lo que le concedió dos días. Por auto del 12 de noviembre de 2014 el Tribunal aplicó la excepción contenida en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, “…respecto del requisito de la renuencia frente a la Agencia Nacional de Infraestructura, teniendo en cuenta lo alegado por la parte actora de encontrarse ante el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable, y de que la respuesta de la Agencia Nacional de Infraestructura constituye una evasiva, toda vez que si existe una responsabilidad solidaria entre esta última y la Concesión Vías de Las Américas S.A., quienes afirman han suscrito un contrato de concesión y contratos de auditoría”, razón por la que admitió la demanda y dispuso notificar a la sociedad Vías de Las Américas S.A.S.,

al Registrador de Instrumentos Públicos de Montería y al Representante Legal de la Agencia Nacional de Infraestructura (fls. 89 y 90). 1.5. Contestación de la demanda 1.5.1. El apoderado judicial de la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda, se declarara probada la excepción de falta de legitimación por pasiva y se le desvinculara del proceso. Señaló que la actora no cumplió con el requisito de procedibilidad, toda vez que no existe documento alguno suscrito por la señora Buelvas Cabrales en el que le solicite a la entidad “…la aplicación de las normativas que aduce fueron desconocidas en el proceso de enajenación de su predio, esto es: inciso 3 del artículo 2 de la Ley 1228 de 2008 y artículo 23 de la Ley 1682 de 2013”. Advirtió que el apoderado de la actora adujo como perjuicio irremediable “…verse sometida a un proceso de expropiación con las consecuencias que de esa situación se derivaran”, argumento inaceptable, pues no basta con enunciar el supuesto perjuicio sino que éste debe acreditarse, circunstancia que no ocurrió en el sub lite. Sostuvo que la acción constitucional es improcedente, toda vez que la inconformidad de la actora con las decisiones adoptadas en el trámite de la enajenación pueden ser controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, o de reparación directa. Destacó que “…el proceso de expropiación que podría suscitarse en el evento de

que la señora Regina Buelvas no efectúe la entrega voluntaria del predio, es el escenario natural para debatir todas sus objeciones e inconformidades con las decisiones adoptadas hasta el momento por parte del concesionario Vías de Las Américas S.A.S”. Manifestó que la acción instaurada también es improcedente porque se persigue el cumplimiento de normas que establecen gastos, pues la actora pretende que se le compre una mayor extensión de terreno y que se le reconozcan y paguen sumas de dinero por concepto de daño emergente y lucro cesante, lo que implica erogaciones con cargo al tesoro que no están incluidas en el presupuesto. Resaltó que se alegó el incumplimiento del artículo 23 de la Ley 1682 de 2013, publicada en el diario oficial el 27 de noviembre de 2013, es decir que la norma fue expedida con posterioridad a la oferta formal de compra que se le hiciera a la accionante el 6 de septiembre de 2013. Propuso como excepción “la falta de legitimación en la causa por pasiva”, en cuanto la entidad que representa no es responsable de la inaplicación de norma alguna en el trámite de enajenación del bien de la señora Buelvas Cabrales, por cuanto estos trámites recaen en otra persona jurídica, de conformidad con lo pactado en el contrato de concesión No. 008 de 2010 suscrito entre la Agencia, la sociedad Vías de las Américas S.A.S., y la actora, en el que se determinó que “… la adquisición de los predios requeridos para la ejecución de las obras estará a cargo del Concesionario [se refiere a Vías de las Américas S.A.S.] quien

desarrollará dicha labor en favor de INCO [Instituto Nacional de Concesiones, establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Transporte, hoy Agencia Nacional de Infraestructura]”4. 1.5.2. El apoderado judicial de la sociedad Vías de las Américas S.A.S., solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de cumplimiento y se negaran las pretensiones. 4 Folios 189 a 208 del expediente Afirmó que el Tribunal Administrativo carece de competencia para conocer de presente asunto, en razón a que la controversia aquí planteada, es de aquellas reguladas por las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, normas que prevén una acción de cumplimiento para hacer efectivo un acto o ley relacionado con la aplicación de los instrumentos allí previstos, y que debe tramitarse ante la jurisdicción ordinaria. Sostuvo que la relación de hechos es inconexa, no hay claridad ni conocimiento de las normas que se citan, no se explica en que consiste el incumplimiento, solo se hace referencia a un criterio unilateral sobre el valor del inmueble sin fundamentación alguna, sumado a la falta de prueba de la renuencia. Resaltó que el proceso de expropiación en sede judicial se encuentra retrasado debido a las prácticas dilatorias del apoderado de la actora. Por último, precisó que “…actúa en representación de la Agencia Nacional de Infraestructura, teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 35 de la Ley 105 de 19935, las entidades de derecho público pueden delegar en concesionarios y demás particulares la adquisición de predios para el desarrollo de proyectos de infraestructura vial”6.

1.5.3. La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Montería, guardó silencio a pesar de que fue notificada en debida forma. 1.6. Fallo impugnado El Tribunal Administrativo de Córdoba en sentencia de 21 de abril de 2015, resolvió (i) “Denegar la acción de cumplimiento (…) respecto al cumplimiento deprecado frente a la Agencia Nacional de Infraestructura y sociedad Vías de las Américas S.A.S”. y (ii) “Rechazar por improcedente la presente acción respecto a lo pretendido frente a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Montería”. Consideró el Tribunal que si bien la Ley 1228 de 2008 establece unas fajas de retiro obligatorio en las carreteras que forman parte de la red vial nacional, tales fajas, estarían ubicadas precisamente en la parte restante del predio de propiedad de la actora, por lo que lo pretendido implicaría la orden de compra por parte de las accionadas, es decir, que se estaría frente al cumplimiento de una norma que implica gastos, aspecto que no es del resorte del juez constitucional que conoce de la acción de cumplimiento. Respecto al incumplimiento de la “Ley 1564 de 2012, ordinal 6”, advirtió que esta correspondía al Código General del Proceso, artículo que no contiene ordinales sino literales a, b, y c, y que no guardan relación con el tema del reconocimiento de indemnización por daño emergente y lucro cesante. En cuanto a la indemnización del daño emergente y lucro cesante, éstos fueron previstos en la Ley 383 de 1998 [que modificó la Ley 9ª de 1989 y la Ley 2ª de

1991], artículo 62 que estableció el procedimiento para la expropiación, proceso 5 La Ley 105 de 1993 “por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”, dispuso en el artículo 35 “Expropiación administrativa. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Transporte, los Departamentos a través del Gobernador y los Municipios a través de los Alcaldes, podrán decretar la expropiación administrativa con indemnización, para la adquisición de predios destinados a obras de infraestructura de transporte. Para el efecto deberán ceñirse a los requisitos señalados en las normas que regulen la materia”. 6 Folios 134 a 143 del expediente que según da cuenta el expediente, aún no se iniciado, por tanto no podría hablarse de incumplimiento. Adujo que del incumplimiento referido a los artículos 25 y 58 literal e) de la Ley 9ª de 1989, el primero fue derogado por el artículo 626 del Código General del Proceso; y el segundo no contiene literales, razón por la que no es posible un análisis de éste. Señaló que lo pretendido por la actora era debatir el avalúo comercial realizado dentro del proceso de enajenación voluntaria y no la acción de cumplimiento, por lo que concluyó que no hubo incumplimiento de norma alguna por parte de la Agencia Nacional de Infraestructura y la sociedad Vías de Las Américas S.A.S., y respecto de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Montería, la rechazó por improcedente por cuanto no se acreditó el requisito de procedibilidad7.

1.7. Impugnación El apoderado judicial de la actora, por medio de escrito de 6 de mayo de 2015, impugnó la decisión del Tribunal, y solicitó que se revocara “…parcialmente la decisión impugnada en relación a la aplicación de la Ley 1228 de 2008 en sus (sic) art. 2 inc. 3 y se ordene el cumplimiento de la misma”. Sostuvo que el Tribunal al momento de establecer el argumento probatorio de la inaplicación de la Ley 1228 de 2008, incurrió en infracción directa del artículo 116 de le Ley 388 de 1998. Afirmó que al comparar el artículo 116 de la Ley 388 de 1998 con “…el parágrafo consagrado en el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 (…) se deduce las siguientes situaciones: 1) Son normas de diferente naturaleza. Toda vez que la primera tiene su procedimiento para proteger el cumplimiento de las normas orientadas a aplicar la Ley 9ª de 1989. Y el Segundo, el cumplimiento genérico de una ley. 2) Con base en lo anterior, el artículo 116 de la Ley 388 de 1998, en ningún momento tiene dentro de su contenido sustantivo, la obligación de no hacer y la de prohibición, tal como lo establece la otra norma, de no ordenar el cumplimiento de actuaciones de la administración que ordena gastos. La razón de lo anterior, radica claramente en la naturaleza de las disposiciones de la Ley 9ª de 1989, donde se regula la aplicación del artículo 58 de la C.N. en donde se establecen los mecanismos indemnizatorios previas (sic) de prevalencia del interés general sobre

el particular. Por lo tanto, resulta ilógico que se ordene el cumplimiento de estas normas que son dentro del presupuesto un gasto y se interprete la improcedencia del incumplimiento. Esto conlleva claramente a una interpretación en contravía del ordenamiento constitucional, establecido en el artículo 58 de la C.N. y la hace totalmente ineficaz frente a los incumplimientos procesales de dicha normatividad (Enajenación voluntaria y expropiación). Por consiguiente, se ha excluido de forma evidente el artículo 112.6 de la Ley 388 de 1998, al exigirse un requisito que no se encuentra en la misma”8.

II. CONSIDERACIONES 7 Se advierte que el Tribunal en el fallo de primera instancia se refirió a la Ley 1228, artículos 2 y 3 que implicaban gastos; Ley 388 de 1998, artículo 62, para indicar que el proceso de expropiación no había iniciado por lo que no podía haber incumplimiento; Ley 9ª de 1989, artículos 25, que fue derogado y 54 literal e), que no tiene literales, para concluir que no era posible efectuar el estudio; normas que no fueron invocadas por el actor, pues éste citó los artículos 21, 25-3, 58 a 62 y 68 de la Ley 388 de 1998; 13 de la Ley 9ª; 122 de la Ley 1450 de 2011 y Decreto 1420 de 1998. Folios 257 a 265 del expediente. 8 Folios 277 y 278 del expediente 2.1. Competencia Esta Sección es competente para conocer la impugnación presentada contra la

sentencia de 21 de abril de 2015 del Tribunal Administrativo de Córdoba, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del CPACA y el Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2. Naturaleza de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones

públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” 9(Subraya fuera del texto). Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: 9 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)10. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento.

1. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o pretende el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.3. De la renuencia El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997 en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de la acción constitucional, que con la demanda el solicitante aporte la prueba de haber solicitado a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el

incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud. De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la presente acción. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”11. Sobre este tema en reciente pronunciamiento12, la Sala dispuso: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos 10 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 11Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 12 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 4700123-31-000-2011-00024-01. Consejera Ponente: Doctora Susana Buitrago. contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el

incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos13. En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1998 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. De esta forma, debe entenderse que corresponde a la accionante informar a la autoridad que la finalidad de la solicitud es constituir la renuencia como requisito para demandar en acción de cumplimiento, pues de lo contrario el

servidor público asumirá que se trata de una petición ordinaria, respecto de la cual existen otros términos para responder y se generan otros efectos. Así lo ha comprendido la jurisprudencia de la Corporación, al reiterar que la renuencia consiste en “la rebeldía al cumplimiento de su deber”, por parte de las autoridades y que no basta el ejercicio del derecho de petición en forma genérica para que pueda hablarse de renuencia, pues para ello es necesario reclamar específicamente un mandato con fuerza material de ley o acto administrativo y que la autoridad concernida se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el término de diez (10) días. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por agotado el requisito de procedibilidad cuando la petición “tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.14 Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a las accionadas, antes de instaurar la demanda. 13 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-200300724, MP.: Darío Quiñones Pinilla. 14 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp. ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. Se precisa que en la demanda no se hizo referencia a la renuencia, requisito que echo de menos el Tribunal, razón por la que la inadmitió y le concedió dos días para subsanar, ante lo cual el apoderado judicial de la actora aportó y relacionó

una serie de comunicaciones cruzadas entre la actora, la Agencia Nacional de Infraestructura y la sociedad Vías de Las Américas relativas a la oferta de compra de un predio, así como el contrato de concesión, pólizas de seguro, etc, con lo que manifestó que “…significa que la RESPONSABILIDAD de estas entidades es SOLIDARIA y con esta aportación cumplo con la RENUENCIA ya allegada”. Agregó que “…en caso de no ser suficiente el material aportado y descrito en la demanda inicial y con este memorial, solicito prescindir de esos documentos para este evento y mi cliente se acoge al PELIGRO INMINENTE DE SUFRIR UN PERJUICIO IRREMEDIABLE que describimos así: a) SER SOMETIDA A UN

PROCESO DE EXPROPIACIÓN DONDE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA NO SON LAS MISMAS QUE EN UN CASO CONVENCIONAL; b)La AF