CE-23001-23-33-000-2016-00253-01(AC)-2017

VENCIMIENTO DE SUBSIDIO DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL - Por causas no imputables al actor / MORA EN LA ENTREGA DEL INMUEBLE - el proyecto Urbanización Villa Melisa no presentó avances de obra que viabilizaran la movilización del SFV / DERECHO A LA VIVIENDA DIGNAVulneración atribuible al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio por omisión en declarar la prórroga del subsidio familiar de vivienda El [actor] presentó acción de tutela en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Fondo Nacional de Vivienda FONVIVIENDA, porque no continuó prorrogándose el subsidio familiar de vivienda que le fue asignado mediante Resolución No. 0950 de 22 de noviembre de 2011, por valor de $11.783.200., para la adquisición de una vivienda en el proyecto Urbanización Villa Melisa, por lo que éste perdió su vigencia el 30 de junio de 2015. Tanto el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, como Fonvivienda manifiestan que el accionante está registrado como apto con subsidio vencido, ya que luego de renovarse en varias oportunidades, no se adelantó el trámite encaminado al giro del mismo. De manera particular, el Ministerio indica, en el escrito de impugnación, que se tomó la decisión de no incluirlo dentro de los subsidios que fueron prorrogados mediante la Resolución N 521 del 30 de junio de 2015, porque el proyecto Urbanización Villa Melisa no presentó avances de obra que viabilizaran la movilización del SFV, es decir, en razón a que el proyecto presenta atrasos considerables no fue posible

por parte de la entidad materializar dicho subsidio. Por lo anterior, agrega el impugnante, se decidió ordenar la restitución del subsidio familiar de vivienda a la entidad otorgante y entregar los dineros al Tesoro Nacional (…). Los anteriores argumentos no son de recibo para la sala por las siguientes razones (…) corresponde al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio disponer la prórroga de los subsidios familiares de vivienda que son a cargo del presupuesto Nacional, como el que fue otorgado al [actor], entidad que no podía disponer la pérdida de vigencia del subsidio familiar, toda vez que el actor había autorizado en el contrato de promesa de compraventa el giro anticipado del valor del subsidio al oferente (…). El [actor] adelantó las gestiones necesarias para aplicar el subsidio familiar de vivienda, autorizando para ello el giro anticipado (…). En efecto, el citado Ministerio, que es la autoridad encargada de expedir el acto administrativo de prórroga del subsidio, aceptó que no lo hizo porque el proyecto presentaba demora en su ejecución, situación fáctica totalmente ajena a la actuación del [actor], quien adelantó todas las gestiones necesarias para que el mencionado subsidio de vivienda fuera cobrado por la entidad oferente y vendedora del inmueble (…). En este orden, la sala concluye que si hubo vulneración del derecho a la vivienda del [actor] toda vez que, sin justificación alguna, atribuible a su conducta, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio omitió declarar la prórroga del subsidio familiar de vivienda que le había sido otorgado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLITICA - ARTÍCULO 13 / LEY 3 DE 1991

/ LEY 1469 DE 2011/ DECRETO 2591 DE 1991ARTÍCULO 32 / DECRETO 555

DE 2003 7 DECRETO 1077 DE 2015 - ARTÍCULO 2.1.1.1.1.5.1.2 / DECRETO 1077 DE 2015 - ARTÍCULO 2.1.1.1.1.4.2.3 / DECRETO 1077 DE 20152.1.1.1.4.2.3 / RESOLUCIÓN No. 950 DE 2011

NOTA DE RELATORÍA: En relación al subsidio familiar y materialización del derecho a la vivienda ver: Corte Constitucional, sentencia C-359 de 2013.M.P.

Jorge Iván Palacio Palacio, sentencia T-284 de 2012. M.P. María Victoria Calle, sentencia C507 de 2008. M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia C-299 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, sentencia C-244 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez, sentencia T-1094 de 2012. Nilson Pinilla Pinilla, sentencia T-831 de

2004. Jaime Araujo Rentería¸ sentencia T-791 de 2004. M.P. Jaime Araujo

Rentería.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES

Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 23001-23-33-000-2016-00253-01(AC)

Actor: CESAR BURGOS ANAYA

Demandado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO – FONDO NACIONAL DE VIVIENDA Y OTROS Corresponde a la Sala decidir la impugnación presentada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que amparó el derecho fundamental a la vivienda digna

del señor Cesar Burgos Anaya. I.- LA SOLICITUD DE TUTELA I.1. El señor Cesar Augusto Burgos Anaya, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad y a la vivienda digna, así como también del principio de la confianza legítima, cuya vulneración le atribuye a la Nación – Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio y al Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda, por cuanto le fue reconocido un subsidio de vivienda con un plazo de seis (6) meses de aplicación, para la adquisición de una vivienda nueva y tiempo después se le declaró vencido pese a cumplir con todos los trámites requeridos para ello. II.- LOS HECHOS De conformidad con lo expuesto por el actor en la demanda de amparo, los hechos planteados se pueden resumir así: El señor Cesar Augusto Burgos Anaya manifiesta que es padre cabeza de familia y actualmente habita en una vivienda arrendada. Sostiene que le fue adjudicado un subsidio de vivienda urbana por medio de la Resolución Nº 0950 del 22 de noviembre de 2011, por valor de $11.783.200, para ser aplicados en el proyecto Urbanización Villa Melisa, situada en el municipio de

Montería – Córdoba, modalidad de adquisición de vivienda nueva, durante los próximos seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicación de la resolución de asignación, siempre y cuando lo permitieran las normas de ejecución presupuestal. Indica que durante cuatro años se ha acercado a la Gobernación de Córdoba para averiguar por la ejecución del proyecto y allí le informaron que el Ministerio desembolsaría el subsidio luego de que el constructor le entregue la vivienda. Señala que el 22 de noviembre de 2015 la Gobernación de Córdoba le informó que consultado el estado del subsidio se constató que registra como “apto con subsidio vencido” desde el 30 de junio de 2015, porque en la Resolución Nº 0521 del 30 de junio de 2015 el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio no incluyó la prórroga de la Resolución Nº 0950 del 22 de noviembre de 2011. Indica que no todos los subsidios otorgados en ésta última resolución aparecen como vencidos, por lo cual estima vulnerado su derecho a la igualdad respecto de aquellos beneficiarios de la misma resolución que conservan vigentes sus subsidios. Agrega que los beneficiarios no tienen la culpa de las situaciones administrativas que han impedido aplicar los subsidios y la ejecución de la obra, por lo cual eso no puede afectar el derecho a materializar el derecho a acceder a una vivienda digna. Resalta que durante todo este tiempo ha estado impedido para postularse en otros proyectos de vivienda de interés social. Manifiesta que la decisión de negarle el subsidio de vivienda lesiona la confianza

legítima, es decir, la expectativa cierta que tenía, pues al acercarse a la Oficina de Vivienda de la Gobernación de Córdoba, nunca le expresaron que había inconvenientes con el subsidio, por el contrario, le señalaron que debía estar pendiente sobre la asignación de manzana y lote que le correspondería. Agrega que la carta de asignación del subsidio de vivienda tiene vigencia de seis (6) meses y se venía prorrogando por tres (3) meses, lo que generaba una expectativa cierta que obtendrían una vivienda, posibilidad que fue desconocida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio cuando decidió dar por vencido el subsidio sin exponer las razones para ello. Añade que la autoridad accionada vulnera su derecho a la igualdad por cuanto no existe una razón fáctica ni jurídica que permita concluir que él se encuentra en una condición distinta a la de las personas a quienes no se les declaró vencido o expirado el subsidio de vivienda. Considera injusto que para algunos continúe vigente el subsidio familiar de vivienda y para otros no, sin que el Ministerio ofrezca una justificación para que dispusiera el vencimiento del subsidio. Igualmente estima afectado el derecho a la vivienda digna por cuanto al declarar vencido el subsidio para el proyecto Villa Melisa no podrá obtener una vivienda dado que es una persona de escasos recursos económicos y padre cabeza de familia.

III. LAS PRETENSIONES El actor solicitó la tutela de sus derechos fundamentales a la igualdad y a la vivienda digna y del principio de confianza legítima y que, en consecuencia, “se ordene al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y/o Fonvivienda o a quien

corresponda, que se me prorrogue y/o renove (sic) el subsidio de vivienda de interés social a mi otorgado a través de la Resolución 950 del 22 de noviembre de 2011. Lo cual implica que se me incluya de nuevo en la lista de beneficiarios del subsidio familiar para el proyecto Urbanización Villa Melisa, para así poder acceder a mi vivienda”.

IV. TRÁMITE DE LA ACCÍÓN El Tribunal Administrativo de Córdoba admitió la tutela promovida por el señor Cesar Augusto Burgos Anaya en contra del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, y del Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, y ordenó vincular como accionado al Departamento de Córdoba. Así mismo, ordenó notificar a las mencionadas autoridades y las requirió para que presentaran informe sobre los hechos de la demanda.

V. LA INTERVENCIÓN DE LAS ENTIDADES ACCIONADAS

V.1. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. La representante judicial del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio se opuso a la prosperidad de la tutela por cuanto al no haberse hecho efectivo, el subsidio del accionante perdió vigencia administrativa y presupuestal por lo cual es imposible revivirlo y ampliar su vigencia, pues lo dinero fueron devueltos al Tesoro Nacional. Indica que falta legitimación por pasiva por cuanto el llamado a otorgar el subsidio de vivienda es el Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, pues el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio es el encargado de formular políticas en materia habitacional pero no de ejecutarlas, ni ejerce funciones de inspección, vigilancia y

control sobre la materia. V.2. El Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda. Informó que a través de la Convocatoria: Bolsa Concurso de Esfuerzo Territorial Nacional – Resolución 598 de 2011, el grupo familiar del accionante fue beneficiado con la asignación de un subsidio familiar de vivienda, por la suma de $11.783.200, en la modalidad de adquisición de vivienda nueva, para la aplicación en el proyecto Urbanización Villa Melisa. La postulación la hizo la Caja de Compensación Familiar Comfacor - Montería y el subsidio venció el 30 de junio de 2015. Subrayó que el valor del subsidio fue consignado en el Banco Agrario el 13 de febrero de 2012, pero su desembolso no se hizo efectivo ante el incumplimiento de los constructores, de la Gobernación de Córdoba y de los demás participantes en el proyecto, hecho que no puede atribuírsele a Fonvivienda. Resaltó que siempre garantizó los recursos para la materialización del proyecto Villa Melisa, pero no se terminó por el incumplimiento de las demás entidades. Por lo anterior, señala que el accionante debe postularse en un proyecto de vivienda gratuita de conformidad con la normatividad actual vigente. Aclaró que al actor se le asignó una calificación de “apto con subsidio vencido” porque el dinero del subsidio fue restituido al Tesoro Nacional, al haberse renovado varias veces, sin que dentro del término de vigencia el hogar beneficiario tramitara su cobro y movilización, de acuerdo a las instrucciones indicadas al respaldo de la carta de asignación entregada en el año 2011.

Expuso que para el proyecto se asignaron 1.869 subsidios familiares de vivienda correspondientes a la población vulnerable y 229 subsidios destinados a la población desplazada, para un total de 2.098 subsidios previstos para igual número de soluciones habitacionales, de las cuales 884 constituyen las etapas I, II, III, IV y V, y la etapa ejecutada contra escritura, que fueron certificadas por parte del FONADE como entidad supervisora. Puso de presente que, del total de 2098 viviendas, a cuatro años de haberse asignado los subsidios solo se han legalizado 884 correspondientes al 42% de la totalidad del proyecto, situación que motivó a declarar el vencimiento de 787 subsidios asignados a través de la Bolsa de Esfuerzo Departamental, mediante Resolución 950 de 2011, considerando que no se había iniciado la construcción de ninguna de las 787 viviendas. Para Fonvivienda, pese al tiempo transcurrido, la Gobernación de Córdoba como oferente del proyecto no ha cumplido con sus funciones, situación que ha impedido la legalización de la totalidad de los subsidios en tanto no se ha iniciado la construcción de todas las viviendas del proyecto y tampoco se han cumplido los compromisos pactados frente a las viviendas que están en ejecución. Enfatizó en que a la fecha no existe ninguna posibilidad ni administrativa ni presupuestal, para que la parte accionante tenga acceso al subsidio familiar de vivienda del cual fue beneficiario, por cuanto los recursos no se encuentran a disposición de Fonvivienda porque fueron devueltos al Tesoro Nacional. Indicó que tal situación no inhabilita al hogar del accionante para postularse en las

futuras convocatorias para la asignación de subsidios familiares de vivienda que realice Fonvivienda. Indicó que en cumplimiento de lo dispuesto por la Corte Constitucional en relación con la protección a los desplazados, particularmente en los autos de seguimiento proferidos en los años 2009, 2010 y 2011, se establecieron nuevas condiciones y el procedimiento para la asignación de los recursos destinados a la adquisición de vivienda. Se determinó la no apertura de convocatoria por el sistema tradicional sino con sujeción a un nuevo procedimiento establecido en la Ley 1537 de 2012. Destacó que actualmente para la asignación del subsidio se encuentra en ejecución el programa de cien mil viviendas gratis, en el cual el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS selecciona a los hogares potencialmente beneficiarios para cada proyecto de vivienda, y posteriormente Fonvivienda da apertura a las convocatorias para la postulación de los hogares escogidos. Ello significa que la convocatoria es para cada proyecto de vivienda y para los hogares seleccionados por el DPS. Aparte de eso se subsidia el valor total de la vivienda. Finalmente solicitó denegar las pretensiones de la demanda ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales del actor. V.3. La Gobernación de Córdoba. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento de Córdoba señaló que conforme al artículo 51 del Decreto 2190 de 2009, la entidad encargada de renovar y/o prorrogar los subsidios de vivienda de interés social es el Ministerio de

Vivienda, Ciudad y Territorio, y con base en la citada disposición ese ministerio, durante tres anualidades, ha emitido prórrogas sucesivas de la Resolución 950 de 20111, la última de ellas mediante Resolución Nº 0521 de 30 de junio de 2015, en la cual decidió vencer 778 subsidios. Agrega que así lo han entendido el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y la Corte Suprema de Justicia, que en eventos similares le ha ordenado que en un plazo de diez días prorrogue el subsidio otorgado mediante la Resolución Nº 950 de 2011. 1 Por la cual se asignan 1985 subsidios familiares de vivienda urbana correspondientes al concurso de Esfuerzo Territorial Nacional.

VI. EL FALLO IMPUGNADO.

Mediante sentencia proferida el 22 de julio de 2016 el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta Decisión, amparó el derecho fundamental a la vivienda digna del señor Cesar Burgos Anaya y le ordenó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, que de manera coordinada y dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación del fallo, inicie las actuaciones administrativas necesarias para adoptar las previsiones necesarias para garantizar la prórroga o reactivación del subsidio que le había asignado al accionante mediante al Resolución Nº 950 de 22 de noviembre de 2011. Igualmente ordenó al Departamento de Córdoba que, surtido el trámite anterior, adelante las gestiones pertinentes para asignar la vivienda al actor, con respeto por

la orden de adjudicación que tenía desde la primera postulación para adquirir una vivienda en el proyecto “Urbanización Villa Melisa”. El a quo, fundamentó su decisión en que el señor Cesar Burgos Anaya, el 19 de diciembre de 2011, suscribió un contrato de promesa de compraventa con la Unión Temporal Villa Melisa, en el cual, con base en el artículo 59 del Decreto 2190 de 2009, autorizó el giro del monto del subsidio familiar de vivienda de manera directa a dicha Unión Temporal, la que, en tal virtud, tenía la obligación de tramitar el giro anticipado de los recursos ante el Fondo Nacional de Vivienda, los cuales serían aplicados al pago del inmueble, como se estableció en el parágrafo de la cláusula novena del citado contrato. Señala que el subsidio familiar de vivienda se venció por causa no atribuible al accionante ya que él había autorizado el giro de los recursos a la Unión Temporal, quien debía realizar los trámites correspondientes, además, no se ha culminado la ejecución del proyecto de viviendas, lo cual llevó a que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio no incluyera el subsidio del señor Burgos Anaya, dentro de aquellos que se prorrogaron en la Resolución 0521 del 30 de junio de 2015. Añade que la entidad oferente del proyecto nunca le informó al accionante sobre los inconvenientes frente a su ejecución, con el fin de evitar el vencimiento del subsidio, lo cual condujo a la violación del derecho a la vivienda digna del señor Cesar Burgos Anaya. Por último indica que no prospera la excepción de falta de legitimación por pasiva

propuesta por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio por cuanto “esta es la entidad competente para realizar la prórroga de los subsidios familiares de Vivienda de Interés Social, según se indica en el parágrafo 2 del artículo 51 del Decreto 2190 de2009”

VII.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, impugnó el fallo de tutela porque considera que el a quo no tuvo en cuenta los argumentos planteados en la contestación de la demanda en relación con la falta de competencia de esa entidad para resolver sobre la pretensión del actor porque no hace parte de su marco funcional. Indica que la oferente del proyecto Villa Melissa es la Unión Temporal Villa Melisa, conformada por la Gobernación de Córdoba y Concretar S.A. Señala que el vencimiento de los subsidios otorgados en la Resolución 0950 de 2011 ocurrió porque “no se había iniciado la ejecución de ninguna de las 787 viviendas pese a haber transcurrido 4 años desde la asignación de los subsidios y ante el bajo rendimiento de obra, de acuerdo a los reportes de visita efectuadas por FONADE, quien bajo los criterios de tipo técnico informó a FONVIVIENDA el incumplimiento de compromisos, por lo tanto a partir del 1 de julio de 2015 los subsidios vencieron, razón por la que no fueron incluidos en la Resolución de ampliación N° 0521 del 30 de junio de 2015”. Señala que ante el retraso en las obras de la Urbanización Villa Melisa no se ampliaron los subsidios familiares de vivienda, y como el subsidio otorgado al

actor hace parte de vigencias anteriores, fue restituido a la Dirección del Tesoro Nacional y no hay posibilidad de retorno de los recursos. Esta medida la adoptó con fundamento en el artículo 42, numeral 2, de la Resolución 019 de 2011. Agrega que “su estado actual no inhabilita al hogar para participar en las postulaciones que se abran con ocasión a convocatorias (sic) en materia de vivienda, para lo cual debe acercarse a cualquier Caja de Compensación Familiar del país donde le brindaran fechas de las nuevas convocatorias, de conformidad con el procedimiento establecido en el Contrato de Encargo de Gestión suscrito

entre FONVIVIENDA Y CAVIS – UT”.

Por último sostiene que los hechos se relacionan con el supuesto incumplimiento del “municipio de Córdoba” por actuaciones en las que ese ministerio no tiene injerencia, y además, las pretensiones se basan en la responsabilidad civil contractual y extracontractual derivada del contrato de compraventa del inmueble, frente a lo cual tampoco hay responsabilidad solidaria entre la constructora y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA.

VIII.1. Competencia. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, el 22 de julio de 2016, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. VIII.2. Cuestión Previa. Ante la terminación de la gestión como Consejero del doctor Guillermo Vargas

Ayala, el 31 de enero de 2017, la Sala Plena del Consejo de Estado encargó de las funciones del referido despacho al doctor Carlos Enrique Moreno Rubio, quien a partir de esa fecha integra la Sala que decide la presente acción de tutela. VIII.3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, el Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda y la Gobernación de Córdoba, vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad y a la vivienda digna, así como también del principio de la confianza legítima, del señor Cesar Burgos Anaya porque no se prorrogó el subsidio de vivienda familiar que la había sido otorgado mediante Resolución N° 0950 del 22 de noviembre de 2011, y cuya vigencia fue extendida en reiteradas ocasiones, por las demoras en la ejecución del proyecto por parte del oferente del mismo. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: i) los derechos a la igualdad y a la vivienda digna; ii) el subsidio familiar de vivienda; y iii) el caso concreto. VIII.4. Los derechos fundamentales a la Igualdad y a la vivienda digna. El artículo 13 de la Constitución Política establece el derecho a la igualdad en los siguientes términos: “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”. Establece dicha disposición el principio de igualdad material, conforme al cual el Estado está obligado a adoptar medidas en favor de los grupos marginados o que se encuentren en situación de debilidad manifiesta, entre otras razones, por su condición económica. Uno de los mecanismos a través de los cuales se realiza la igualdad material es la implementación de mecanismos que permitan o faciliten a las personas de grupos vulnerables el acceso efectivo a una vivienda en condiciones dignas, medidas dentro de las cuales se encuentra el subsidio familiar. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-359 de 2013 señaló: “6.4. La garantía efectiva del derecho fundamental a la vivienda digna en su faceta prestacional exige un desarrollo legal –decisión políticay una apropiación presupuestal. Requiere que el Estado desarrolle e implemente una política pública y que disponga los recursos necesarios para su materialización, lo cual supone su cumplimiento de forma progresiva2. Esta faceta puede tornarse de inmediata observancia cuando se han creado las condiciones para que la persona exija del Estado el acatamiento de la 2 Cfr. sentencias T-284A de 2012 y T-907 de 2010. obligación que tiene, por ejemplo en virtud de una ley, de ejecutar una prestación determinada. En este supuesto, el derecho a la vivienda digna

permite su exigibilidad pronta por mecanismos constitucionales como la acción de tutela3. (…) Reconociendo que el logro de la faceta prestacional de un derecho fundamental requiere de cuantiosos recursos públicos, las obligaciones que recaen sobre el Estado implican que ha de comprometerse, en la medida de los recursos disponibles, a obtener progresivamente la materialización plena del derecho, lo cual implica la adopción de medidas legislativas, administrativas y financieras, con la mayor oportunidad posible4. 6.5. En este contexto, esta Corporación ha indicado que el derecho a la vivienda digna impone al Estado la carga de organizar, según sus posibilidades fiscales y de gestión, sistemas y procedimientos específicos que permitan atender oportuna y satisfactoriamente las necesidades de vivienda de la población. Conlleva el deber de proveer las condiciones adecuadas para dotarlas de un lugar digno para vivir con sus familias, al abrigo de las inclemencias ambientales y en la consecución de su proyecto de vida. Ha de regularse por el legislador y promoverse por el ejecutivo, al demandar un claro desarrollo legal previo. Involucra provisionar espacios mínimos, calidad de construcción, acceso a servicios públicos, áreas de recreación, vías de acceso y ambientes adecuados para la convivencia de las personas, al tiempo que la administración debe generar sistemas de financiación que permitan su adquisición acorde con el ingreso de la población, propendiendo por una oferta idónea y con énfasis en los grupos de mayor vulnerabilidad en los cuales aparezca un déficit de este servicio, correspondiendo cumplir una serie de requisitos para ser beneficiarios de un subsidio5. Las circunstancias de debilidad manifiesta en las que se encuentran los

sujetos considerados de especial protección constitucional, acogen particular importancia en materia de implementación de una política social de vivienda. (…) 6.6. Precisamente, para desarrollar la política social y prioritaria de vivienda de los menos favorecidos6, el Estado ha diseñado el mecanismo del 3 Cfr. sentencia T-675 de 2011. Además señaló: “Así se consolida un derecho a favor de un sujeto específico, […] como consecuencia del desarrollo legislativo o reglamentario de las cláusulas constitucionales, gracias en parte a que se ha superado el nivel de indeterminación del derecho a la vivienda digna. Esto se logra, entonces, a causa de la configuración específica de determinadas prestaciones en beneficio de las personas, por ejemplo mediante la creación e implementación de planes y programas que promueven la adquisición de vivienda propia; o mediante el otorgamiento de subsidios y apoyos de carácter técnico o financiero; o mediante la demarcación de un conjunto de prestaciones concretas a cargo de las entidades que tienen como función desarrollar la política pública en materia de vivienda.” 4 En la sentencia C-507 de 2008 la Corte señaló que la Constitución admite que la satisfacción plena de los derechos sociales exige una inversión considerable de recursos públicos con los cuales el Estado no cuenta de manera inmediata. Por ello, la satisfacción de los derechos sociales está sometida a una cierta gradualidad progresiva. Uno de los componentes del derecho a una vivienda digna es el de la protección ante los desalojos forzosos, Observación General número 7 del Comité de DESC (1997). Cfr. sentencias T986A de 2012 y T-284A de 2012.

5 Cfr. sentencias C-299 de 2011, C-244 de 2011, T-363 de 2004, C-936 de 2003 y T-499 de 1995. 6 Por regla general el subsidio de vivienda se entrega a quienes se encuentren en situación de pobreza absoluta y se registran en los estratos uno y dos, atendiendo a criterios de focalización y con la financiación de la Nación y las entidades territoriales. subsidio familiar7, como instrumento idóneo para su realización pronta y efectiva. Ha dicho esta Corporación que “las normas que regulan el subsidio establecen requisitos y condiciones especiales dirigidas a permitir la adquisición de una vivienda digna por personas de escasos recursos económicos, en desarrollo de los postulados previstos en el citado artículo 51 superior y como garantía de acceso de las personas postulantes, en condiciones de igualdad. El subsidio familiar de vivienda es un aporte estatal que se entrega por una sola vez al beneficiario, el cual puede estar representado en especie o en dinero y es asignado sin cargo de restitución, con prioridad a la población más vulnerable del país, que se halla en imposibilidad de acceder a una vivienda.”8”. Para la ejecución de esta política el Gobierno Nacional creó el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, mediante Decreto 555 de 2003. VIII.5. El subsidio familiar de vivienda. La Ley 3 de 1991 define el subsidio familiar de vivienda como un “aporte estatal en dinero o en especie, que podrá aplicarse en lotes con servicio para programas de desarrollo de autoconstrucción, entre otros, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitar el acceso a una solución de vivienda de

interés social o de interés prioritario de las señaladas en el artículo 5° de la presente ley, sin cargo de restitución, siempre que beneficiario cumpla con las condiciones de ley.”9 Podrán ser beneficiarios del subsidio familiar de vivienda los hogares que se postulen para recibirlo, por carecer de recursos suficientes para obtener