CE-23001-23-33-000-2016-00387-01(AC)A-2017

INAPLICACIÓN DE LA SANCIÓN POR DESACATO CUANDO SE VERIFICA EL

CUMPLIMIENTO DEL FALLO DE TUTELA

[E]l Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio solicitó que se inaplicara la sanción impuesta por desacato, toda vez que, asignó un nuevo subsidio de vivienda a [la actora] todo, con el fin de que la demandante reciba la vivienda correspondiente al subsidio asignado. Lo anterior da cuenta que el Ministerio de Vivienda, ciudad y Territorio realizó las actuaciones tendientes a cumplir con el fallo de tutela. Por lo anterior, la Sala encuentra que la inaplicación de la sanción es procedente, en vista de que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio cumplió con la orden de tutela. Con todo, cabe advertir al Ministerio de Vivienda, Ciudad y territorio que deberá tramitar la entrega del proyecto de vivienda a favor de la actora, antes de que se venza el nuevo subsidio que le fue asignado.

NOTA DE RELATORÍA: El auto expone lo relacionado con la procedencia de la solicitud de inaplicación de la sanción, al respecto consultar las sentencias T-421 de 2003, T-1113 de 2005, ambas de la Corte Constitucional, al igual que las proferidas por esta Corporación el 20 de febrero de 2014, exp. 25000-23-42-0002013-06071-01(AC), M.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 24 de septiembre de 2015, exp. 11001-03-15-000-2015-00542-01(AC), M.P. María Elizabeth García

González.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., seis (6) de abril de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 23001-23-33-000-2016-00387-01(AC)A

Actor: LUZ DARY PESTAÑA ÁVILA

Demandado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, FONDO NACIONAL DE VIVIENDA La Sala decide sobre la solicitud de inaplicación de la sanción por desacato impuesta a la ministra de vivienda, ciudad y territorio.

I. ANTECEDENTES

1. De la demanda y el fallo de tutela Luz Dary Pestaña Ávila interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y contra el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), con el fin de que se proteja el derecho fundamental a la vivienda digna, toda vez que, a la fecha de la presentación de la tutela, no le habían prorrogado o reactivado el subsidio de vivienda que le había sido asignado y que venció sin ser entregado.

El Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, mediante sentencia del 5 de septiembre de 2016, tuteló el derecho fundamental invocado por la señora Pestaña Ávila y ordenó a la ministra de vivienda, ciudad y territorio y al director de Fonvivienda que realizaran las actuaciones administrativas necesarias para prorrogar o reactivar el subsidio que le había sido asignado y le

ordenó al Departamento de Córdoba que, una vez el ministerio y Fonvivienda realizaran las actuaciones correspondientes, asignara una vivienda a la actora, conforme con el subsidio que le habían adjudicado. La anterior providencia no fue impugnada.

2. Del incidente de desacato Luz Dary Pestaña Ávila presentó incidente de desacato contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y contra Fonvivienda, porque, a su juicio, no cumplieron con la orden impartida en la sentencia de tutela del 5 de septiembre de

2016. En concreto, alegó que no le habían prorrogado o reactivado el subsidio de vivienda que le había sido asignado.

El Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, mediante providencia del 27 de octubre de 20161, declaró el incumplimiento de las órdenes de tutela y, en consecuencia, sancionó a la ministra de vivienda, ciudad y territorio y al director de Fonvivienda con multa de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes. A juicio del tribunal, los referidos funcionarios no demostraron el cumplimiento de la orden de tutela y tampoco justificaron la omisión. Con ocasión del grado de consulta, esta Sección, mediante providencia del 9 de febrero de 2017, confirmó la sanción impuesta por desacato, toda vez que la ministra de vivienda, ciudad y territorio y el director de Fonvivienda no realizaron las actuaciones necesarias para cumplir la orden de amparo: prorrogar o reactivar el subsidio de vivienda que había sido asignado. 1 Folios 35 a 39.

3. De la solicitud de revocatoria de la sanción por desacato El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por escrito del 20 de febrero de 2017, solicitó la revocatoria de la sanción por desacato, pues, según dice, mediante Resolución No. 3555 del 24 de noviembre de 2016, le asignó un nuevo subsidio de vivienda a Luz Dary Pestaña Ávila, en la misma urbanización en la que le había sido asignado el primer subsidio.

II. CONSIDERACIONES Para resolver la solicitud presentada por la apoderada del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Sala se referirá a la procedencia de la inaplicación de la sanciones por desacato. Seguidamente, adoptará la decisión que corresponda.

1. Procedencia de la solicitud de inaplicación de la sanción La Sala inicia por decir que las órdenes que profiere el juez de tutela, como medidas tendientes a proteger derechos fundamentales vulnerados o amenazados, son de estricto e inmediato cumplimiento por parte de los funcionarios públicos o por los particulares, según el caso.

Para que los mandatos sean cumplidos cabal y oportunamente, la ley contempla mecanismos que tienen por objeto asegurar el cumplimiento de la sentencia y, subsidiariamente, la sanción de los responsables del desacato: el mecanismo de incumplimiento y el desacato2 y el desacato3. 2 Artículo 27 de Decreto 2591 de 1991: Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de

las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. 3 Artículo 52 del Decreto 2592 de 1991: Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Cuando se ejerce el mecanismo de cumplimiento, el juez debe determinar si el destinatario de la orden cumplió de forma oportuna y completa. Y, si existe incumplimiento, deberá agotar todos los mecanismos necesarios para restablecer el derecho violado o eliminar las causas de la amenaza. Por su parte, el desacato, por tener un fin sancionatorio, busca definir la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios que, en principio, han

debido cumplir con las órdenes dadas en el fallo de tutela. Ahí juegan un papel importante todos los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia: los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etcétera. Ahora, la sanción por desacato es sólo una consecuencia posible del incumplimiento del fallo y, en todo caso, tiene como objetivo que se acate la orden impuesta mediante fallo de tutela, con el único propósito de salvaguardar los derechos fundamentales del interesado. En los mismos términos, la Corte Constitucional explicó que «el objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los tutelantes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas»4. Específicamente, frente a la posibilidad de evitar la sanción por desacato o que no se haga efectiva, la Corte Constitucional, en la sentencia T 421 de 2003, sostuvo: (…) la imposición de una sanción dentro del incidente puede implicar que al accionado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia. En efecto, en caso de que se inicie el incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desacatado lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia.

En caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando. (Negrillas fuera del texto). 4 Sentencia T-1113 de 2005. El Consejo de Estado, a su turno, por sentencia de tutela del 19 de mayo de 20165, explicó: En tal medida, lo propio sería que el a quo de tutela, disponga lo pertinente para evitar que se haga efectiva la sanción por desacato, aun cuando el acatamiento de las ordenes tutelares se acredite con posterioridad a la culminación del trámite incidental –incluido el grado jurisdiccional de consulta–. Así lo han concluido también otras secciones de esta Corporación6. En ese orden de cosas, considerando que sería impropio concluir que debe ser revocada la sanción por desacato, en la medida en que su declaración presupone una labor autónoma del juzgador, a la luz de los postulados constitucionales y de la nueva evidencia que demuestre el posterior cumplimiento por parte de la entidad tutelada, se impone que el conductor del trámite incidental, a estas alturas, declare la inaplicación de la sanción, aun cuando su imposición hubiese estado justificada; y de tal suerte, así lo haga saber a los encargados de su ejecución. Ello se explica también en que el desacato es un instrumento persuasivo para el cumplimiento de la orden de amparo, mas no una herramienta de carácter punitivo, por tanto, al desaparecer los supuestos que dieron lugar a ella, resulta incoherente mantener la vigencia de sus efectos en el orden jurídico7. (Resalta la

Sala) A partir de lo anterior, se concluye que, a pesar de haberse sancionado por desacato, el encargado de cumplir la orden de tutela puede evitar que la sanción se haga efectiva si demuestra que cumplió cabalmente las órdenes de tutela. En otras palabras, si se comprueba el cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela, ya sea durante el curso del incidente de desacato o incluso después de impuesta la sanción, habrá lugar a inaplicar la sanción. En ese caso, corresponderá al juez de conocimiento informar del levantamiento de la sanción a las autoridades encargadas de la ejecución de la sanción para que terminen el procedimiento. 5 Expediente 11001-03-15-000-2016-00873-00 6 Cfr. Sección Primera, C. P. María Elizabeth García González, 24 de septiembre de 2015, exp. No. 11001-03-15-000-2015-00542-01(AC); Sección Segunda, Subsección “B”, C. P. Gerardo Arenas Monsalve, 20 de febrero de 2014, exp. No. 25000-23-42-000-2013-06071-01(AC). 7 Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-421 de 2003 y T010 de 2012.

2. Caso concreto En el sub lite, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio solicitó que se inaplicara la sanción impuesta por desacato, toda vez que, asignó un nuevo subsidio de vivienda a Luz Dary Pestaña Ávila8, todo, con el fin de que la demandante reciba la vivienda correspondiente al subsidio asignado.

Lo anterior da cuenta que el Ministerio de Vivienda, ciudad y Territorio realizó las actuaciones tendientes a cumplir con el fallo de tutela. Por lo anterior, la Sala encuentra que la inaplicación de la sanción es procedente, en vista de que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio cumplió con la orden de tutela. Con todo, cabe advertir al Ministerio de Vivienda, Ciudad y territorio que deberá tramitar la entrega del proyecto de vivienda a favor de la actora, antes de que se venza el nuevo subsidio que le fue asignado. En consecuencia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado

III. RESUELVE:

1. Levantar la sanción por desacato impuesta a la ministra de vivienda, ciudad y territorio en el curso del incidente de desacato promovido en la presente acción de tutela.

2. Notificar, por el medio más expedito, a las partes del proceso de tutela.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección 8 Folios 167 a 171.

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

JESÚS MARINO OSPINA MENA9

Conjuez 9 Mediante auto del 31 de marzo de 2017 se ordenó sorteo de conjuez, porque no había el cuórum necesario para decidir el presente asunto. En el sorteo quedó elegido el doctor Jesús Marino Ospina Mena, que está debidamente posesionado.