CE-23001-23-33-000-2016-00529-01(AC)-2017

VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN - Por respuesta incompleta /

CARACTERÍSTICAS DE LA RESPUESTA DEL DERECHO DE PETICIÓN

[L]a Sala hará una comparación entre la solicitud realizada por la [actora] y la respuesta proferida por la Agencia Nacional de Tierras, para determinar si se encuentra o no vulnerado el derecho fundamental de petición (…) concluye que hubo respuesta parcial a lo solicitado, pues, en efecto, se le informó a la demandante que los documentos solicitados se encuentran bajo custodia del Incoder y que realizó un trámite interno para solicitar esos documentos a esa entidad. (…) Sin embargo, la ANT incurrió en un error al no señalar el término en el que la [actora] obtendría la copia de los documentos solicitados. Vale la pena recordar que el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 señaló que cuando no es posible resolver la petición en los plazos estipulados para el derecho de petición, la autoridad deberá informar de inmediato al interesado los motivos de la demora y un posible plazo para emitir la respuesta. (…) Por lo que la Sala concluye que la ANT incurrió en una vulneración al derecho fundamental de petición, pues, pese a que dio respuesta parcial a lo pretendido por la actora, no informó el plazo en que estarían listos los documentos solicitados, es decir, la fecha en que vería satisfecho su derecho de petición. (…) Así las cosas, la ANT deberá informar a la peticionaria la fecha exacta en que obtendrá la copia de los documentos solicitados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (E)

Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 23001-23-33-000-2016-00529-01(AC)

Actor: FIDELINA DEL CARMEN ALMANZA HERRERA Demandado: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS La Sala decide la impugnación interpuesta por la Agencia Nacional de Tierras

(ANT) contra la sentencia del 25 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que decidió: PRIMERO: TÚTELESE el derecho fundamental de petición invocado por la Señora Fidelina del Carmen Almanza Herrera y como consecuencia ordénese a la Agencia Nacional de Tierras a remitir la petición de fecha quince (15) de julio de 2016 al INCODER en liquidación para que dentro del término determinado por la ley, le dé respuesta de fondo al asunto.

SEGUNDO: DESVINCÚLESE al Ministerio de Agricultura por carecer de legitimación para responder por el Derecho incoado, según lo expuesto en 2 la parte motiva1.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La señora Fidelina del Carmen Almanza Herrera solicitó la protección del derecho fundamental de petición, que estimó vulnerado por la Agencia Nacional de Tierras.

En consecuencia, pidió « (…)se ordene a AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS, resolver de manera inmediata y en todo su contenido, la petición que le he elevado»2. Hechos y argumentos de la tutela Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos:

Que, el 15 de julio de 2016, la señora Almanza Herrera solicitó a la ANT que expidiera copia de los siguientes documentos3: formato de calificación, nota de ejecutoria, tres copias auténticas de la Resolución No. 01262 del 11 de octubre de 1996 y certificado para registrar. Que, a la fecha, de presentación de la tutela la ANT no ha contestado la petición del 15 de julio de 2016 y, por ende, se vulneró el derecho fundamental de petición.

3. Intervenciones 3.1. Procuraduría 33 Judicial II Administrativa El procurador 33 Judicial II Administrativo de Montería manifestó que el derecho fundamental de petición de Fidelina del Carmen Almanza Herrera fue vulnerado por la ANT, porque no contestó la petición realizada el 15 de julio de 2016. 3.2. Agencia Nacional de Tierras (autoridad demandada) La jefe de la Oficina Jurídica de la ANT manifestó que no se vulneró el derecho fundamental de petición, porque la entidad tuvo conocimiento de la petición de la actora con la radicación de la acción de tutela y, en ese momento, la remitió a la 1 Folio 45 del expediente de tutela. 2 Folio 1 del expediente de tutela. 3 En el expediente no obra más información acerca de los documentos. 3 dependencia competente para que dé traslado de la solicitud al Incoder en liquidación, que es el competente para contestar la petición. 3.3. Ministerio de Agricultura El coordinador de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitó que se desvinculara a la entidad de la acción de tutela, porque la señora Almanza Herrera no presentó ningún derecho de petición en el

ministerio.

4. La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Córdoba, por sentencia del 25 de noviembre de 2016, amparó el derecho fundamental de petición de la actora, porque, a su juicio, el derecho de petición de la señora Fidelina del Carmen Almanza Herrera no fue contestado.

Que, en efecto, la ANT, si estimaba que no era competente para contestar la petición de la actora, debió remitirla al competente. Que, de hecho, la ANT manifestó en la contestación que remitió la petición al Incoder, pero no probó esa afirmación.

5. Impugnación La jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la ANT impugnó4. Para el efecto, explicó que la entidad conoció de la petición de la actora por la tutela, no antes, y que, por eso, mediante oficio No. 20162115877 del 16 de noviembre de 2016 informó a la peticionaria que “mediante solicitud interna, se ofició a la dependencia misional competente a fin de que solicite los documentos por ustedes requeridos al INCODER en liquidación, teniendo en cuenta que son quienes actualmente tienen en custodia los mismos”5.

En consecuencia, manifestó que el Tribunal interpretó de forma errónea la contestación a la tutela, pues no tuvo en cuenta que la ANT no conoció del derecho de petición sino hasta la notificación de la tutela, y que la ANT no remitió 4 Folios 51 a 52 del expediente de tutela. 5 Folio 56 del expediente de tutela. 4 el derecho de petición al Incoder, sino que le solicitó una información.

II. CONSIDERACIONES Para resolver la impugnación, la Sala adoptará la siguiente metodología: 1) de la

acción de tutela, 2) del derecho fundamental de petición y 3) del caso en concreto. 1) De la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 2) Del derecho fundamental de petición El derecho fundamental de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política y regulado por la ley 1755 de 2015, permite a toda persona presentar peticiones respetuosas a las autoridades, bien sea por interés general o particular, y a obtener una resolución pronta, completa y de fondo sobre las mismas. La Corte Constitucional ha establecido que el núcleo esencial del derecho de petición abarca: i) la posibilidad de formular una petición, ii) obtener pronta resolución, iii) obtener una respuesta de fondo y iv) recibir como peticionario la

notificación de la decisión6. 6 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C951 de 2014 en reiteración de jurisprudencia constitucional. Ver entre otros: T-814 de 2005, T-147 de 2006, T-610 de 2008, T-760 de 2009 y C818 de 2011. 5 El desconocimiento de cualquiera de esos elementos trae como consecuencia la vulneración del derecho de petición. La respuesta de fondo a un derecho de petición es un deber de la administración, o del privado que recibe un derecho de petición, y un derecho de los ciudadanos que, para verse satisfecho, requiere de una contestación clara, precisa, congruente y consecuente7. Ha precisado la Corte Constitucional sobre esos requisitos: (i) clara, esto es, inteligible y contentiva de argumentos de fácil comprensión; (ii) precisa, de manera que atienda directamente lo pedido sin reparar en información impertinente y sin incurrir en fórmulas evasivas o elusivas; (iii) congruente, de suerte que abarque la materia objeto de la petición y sea conforme con lo solicitado; y (iv) consecuente con el trámite que se ha surtido, de manera que, si la respuesta se produce con motivo de un derecho de petición elevado dentro de un procedimiento del que conoce la autoridad de la cual el interesado requiere la información, no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada o ex novo, sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente8

Ahora, la Corte Constitucional también ha sostenido, desde las primeras sentencias —línea jurisprudencial que mantiene incólume—, que el derecho de petición difiere sustancialmente del derecho a lo pedido9. En efecto, el ejercicio del derecho de petición no debe confundirse con la materia objeto de la solicitud, pues, de lo contrario, se generaría la expectativa de obtener una respuesta favorable a lo solicitado, lo que, evidentemente, se sustrae del núcleo esencial del derecho fundamental de petición. Sobre el particular, ha dicho la Corte Constitucional10: (…) El derecho de petición no implica una prerrogativa en cuya virtud la administración se vea precisada a definir favorablemente las pretensiones del solicitante, razón por la cual no se debe entender conculcado este derecho cuando la autoridad responde oportunamente al peticionario, aunque la respuesta sea negativa. La resolución, producida y comunicada dentro de los términos que la ley señala, 7 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C951 de 2014 en reiteración de jurisprudencia constitucional. Ver entre otros : T-460 de 2006 y T-1160 de 2005; T-295 y T-147 de 2006; 8 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C951 de 2014. 9 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C951 de 2014 en reiteración de jurisprudencia ver también Sentencia T-242 de 1993. 10 Ibídem. 6 representa la satisfacción del derecho de petición, de tal manera que si la autoridad ha dejado transcurrir los términos contemplados en la ley sin dar respuesta al peticionario, es forzoso concluir que vulneró el derecho

pues la respuesta tardía, al igual que la falta de respuesta, quebranta, en perjuicio del administrado, el mandato constitucional. (…) De acuerdo con lo atrás expuesto, no se debe confundir el derecho de petición que se ejerce y agota en la solicitud y la respuesta, y cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener pronta resolucióncon el contenido de lo que se pide , es decir con la materia de la petición . La falta de respuesta o la resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. 3) El caso en concreto La Sala se ocupará de resolver el siguiente problema jurídico: ¿El Tribunal Administrativo de Atlántico acertó al estimar que la ANT vulneró el derecho fundamental de petición de la señora Fidelina del Carmen Almanza Herrera al no remitirle el derecho de petición al Incoder? Para resolver el problema jurídico planteado la Sala hará una comparación entre la solicitud realizada por la señora Fidelina del Carmen Almanza Herrera y la respuesta proferida por la Agencia Nacional de Tierras, para determinar si se encuentra o no vulnerado el derecho fundamental de petición. Veamos: Solicitud Respuesta “Por medio del presente, muy La Agencia Nacional de Tierras, respetuosamente solicitamos a usted se mediante, oficio del 16 de noviembre de ordene a quien corresponda expedirnos 2016 informó: “(…) que mediante la siguiente comunicación: -formato de solicitud interna, se ofició a la calificación, -nota ejecutoria,-tres copias dependencia misional competente a fin

autenticadas de la resolución No 01262 de que solicite los documentos por de fecha 11 de octubre de 1996 y el ustedes requeridos al INCODER en certificado para registrar”. liquidación, teniendo en cuenta que son quienes actualmente tienen en custodia los mismos. De otra parte se hace 7 necesario precisar que el formato de calificación, por ustedes solicitado, es el documento soporte de radicación ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente, dicho documento está dispuesto en la página web de la Superintendencia de Notariado y Registro, el mismo deberá ser diligenciado por quien solicita el registro, en este caso por ustedes”. Luego de comparar lo solicitado por la señora Fidelina del Carmen Almanza Herrera, con el oficio suscrito por la jefe de la Oficina Jurídica de la ANT, la Sala concluye que hubo respuesta parcial a lo solicitado, pues, en efecto, se le informó a la demandante que los documentos solicitados se encuentran bajo custodia del Incoder y que realizó un trámite interno para solicitar esos documentos a esa entidad. Sin embargo, la ANT incurrió en un error al no señalar el término en el que la señora Fidelina del Carmen Almanza Herrera obtendría la copia de los documentos solicitados. Vale la pena recordar que el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 señaló que cuando no es posible resolver la petición en los plazos estipulados para el derecho de petición, la autoridad deberá informar de inmediato al interesado los motivos de la demora y un posible plazo para emitir la respuesta. Por lo que la Sala concluye que la ANT incurrió en una vulneración al derecho

fundamental de petición, pues, pese a que dio respuesta parcial a lo pretendido por la actora, no informó el plazo en que estarían listos los documentos solicitados, es decir, la fecha en que vería satisfecho su derecho de petición. Así las cosas, la ANT deberá informar a la peticionaria la fecha exacta en que obtendrá la copia de los documentos solicitados. En relación a la manifestación de la ANT respecto de que tuvo conocimiento del derecho de petición con la radicación de tutela, la Sala encuentra que no es cierto, 8 pues en el expediente obra prueba del derecho de petición con firma de recibido el 15 de julio de 201611. Queda entonces resuelto el problema jurídico: el Tribunal Administrativo de Atlántico acertó al estimar que la ANT vulneró el derecho fundamental de petición de la señora Fidelina del Carmen Almanza Herrera, sin embargo, no debió ordenar que remita la petición al Incoder, sino ordenar que informe a la actora el término en que contestará y que, posteriormente, resuelva de fondo la petición. En consecuencia, la Sala confirmará el amparo del derecho de petición, pero modificará la sentencia de primera instancia por las razones anotadas. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. Confirmar el amparo del derecho de petición de Fidelina del Carmen Almanza Herrera, pero modificar la sentencia en el sentido de ordenar a la ANT que informe a la actora el término en el que contestará el derecho de petición y que, posteriormente, resuelva de fondo la petición.

2. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ 11 Folio 5 del expediente de tutela.