CE-23001-23-33-000-2017-00080-02(AC)A-2018

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA / CUMPLIMIENTO DE ORDEN IMPARTIDA EN INCIDENTE DE DESACATO - Revoca sanción / SOLICITUD DE PAGO DE APORTES AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN

PENSIÓN

[E]l Instituto Colombiano de Bienestar Familiar manifestó, principalmente que, mediante comunicación (...), remitió la información de la accionante al Fondo de Solidaridad Pensional, para que ella obtuviera el reconocimiento de los parafiscales faltantes en su condición de madre comunitaria, de conformidad con la sentencia del 6 de junio de 2017, dictada por esta Corporación. Efectivamente, a folio 67 del expediente, obra copia del oficio mencionado, por medio del cual la Dirección General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar remitió al Fondo de Solidaridad Pensional los datos de la accionante: número de identificación, nombre, edad y período de vinculación al Programa de Hogares Comunitarios, con el fin de lograr el pago de los parafiscales faltantes para que la accionante obtuviera el reconocimiento de su pensión de vejez. El 9 de marzo de 2018 dicha comunicación fue radicada ante el Consorcio Colombia Mayor, que es el administrador de dicho fondo. Encontrándose en trámite la consulta de la sanción impuesta a la Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Sala evidenció que se inició el procedimiento administrativo encaminado a dar cumplimiento al fallo de tutela proferido el 6 de junio de 2017, pues esa entidad solicitó al Consorcio Colombia Mayor, que se pagara los aportes parafiscales referidos con anterioridad al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones,

con cargo al Fondo de Solidaridad.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 133NUMERAL 5 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., once (11) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 23001-23-33-000-2017-00080-02(AC)A

Actor: MARÍA DEL CARMEN RUIZ CAUSIL Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR La Sala procede a revisar en grado jurisdiccional de consulta el auto proferido el 15 de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por medio del cual se sancionó a la doctora Karen Abudinen Abuchaibe, en calidad de Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, con una multa equivalente a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes, por incurrir en desacato del fallo de tutela dictado el 6 de junio de 2017 por esta Subsección.

I. ANTECEDENTES La señora María del Carmen Ruíz Causil presentó una solicitud de tutela con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, dignidad humana, mínimo vital y al trabajo que estimó lesionados por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, al no adelantar el trámite administrativo

correspondiente para que se pagara, con destino al Sistema General de Seguridad Social en Pensión los aportes parafiscales causados y dejados de pagar desde el 16 de septiembre de 1991 hasta el 31 de enero de 2014, con el fin de que le fuera recocida la pensión de vejez a la cual, en su criterio, tiene derecho. Esta Corporación, mediante sentencia de segunda instancia proferida el 6 de junio de 2017, resolvió: “PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del 1 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por medio de la cual se declaró la improcedencia de la tutela interpuesta por María del Carmen Ruíz Causil contra el ICBF. En su lugar, se dispone AMPARAR sus derechos fundamentales a la dignidad humana, seguridad social, igualdad y mínimo vital, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR a la Directora General del ICBF que, por intermedio de quien corresponda, dentro de los veinte días siguientes a la notificación de esta providencia, adelante los trámites administrativos que correspondan con el fin que se pague al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones los aportes parafiscales que le hagan falta para obtener la pensión de vejez a la señora María del Carmen Ruiz Causil y que debieron ser pagados entre el 16 de septiembre de 1991 y el 31 de enero de 2014”.

En escrito presentado el 5 de marzo de 2018, la accionante promovió ante el Tribunal Administrativo de Córdoba incidente de desacato contra la Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, para que se ordenara el cumplimiento del

fallo de tutela referenciado, comoquiera que no ha sido notificada de las actuaciones administrativas realizadas por parte del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en aras de lograr el cumplimiento del mismo.

1. Trámite procesal El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante auto del 5 de marzo de 2018, admitió el incidente de desacato propuesto y ordenó la notificación personal a la doctora Karen Abudinen Abuchaibe, en calidad de Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, para que, en el término de dos días, rindiera un informe detallado sobre los hechos que dieron origen al presente trámite incidental y sobre las actividades desplegadas para dar cumplimiento al fallo de tutela dictado el 6 de junio de 2017 por esa Corporación1.

La Sala advierte que, aunque a folio 37 del expediente, obra copia del informe enviado a través de correo electrónico por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar el 9 de marzo de 2018, en respuesta al requerimiento efectuado por el Tribunal Administrativo de Córdoba, esa Corporación omitió tenerlo en cuenta, en 1 Folio 26 del expediente. tanto en el auto que impuso la sanción consideró que la Directora de esa entidad guardó silencio.

2. Decisión sancionatoria El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante auto del 15 de marzo de 2018, sancionó a la doctora Karen Abudinen Abuchaibe, en condición de Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, con una multa equivalente a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes, por incurrir en desacato del fallo de tutela dictado por esta Corporación el 6 de junio de 20172.

El Tribunal encontró que la Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar no ha adelantado trámite alguno encaminado a lograr el pago al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones de los aportes parafiscales faltantes en favor de la señora María del Carmen Ruíz Causil, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, pues, como ella afirma, no ha sido notificada de ninguna actuación por parte de la entidad incidentada. En ese sentido, y comoquiera que la señora Karen Abudinen Abuchaibe, al guardar silencio en el trámite del desacato, no acreditó que hubiera dado cumplimiento a la orden de tutela objeto de este desacato, el A quo resolvió imponerle la sanción referida.

3. Trámite adelantado dentro de la consulta de desacato Previo a decidir la consulta de la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo de Córdoba a la doctora Karen Abudinen Abuchaibe, en su calidad de Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, mediante auto del 25 de abril de 2018, se requirió a la misma, para que informara sobre las actuaciones adelantadas con el fin de dar cumplimiento a la orden impartida en el fallo de tutela proferido por esta Corporación el 6 de junio de 20173.

Aunque la autoridad incidentada guardó silencio frente al requerimiento de esta Corporación, en aras de garantizar los derechos de defensa y contradicción, se tendrán en cuenta los informes presentados a lo largo de este trámite incidental. En dicho informe, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a través de la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica (E), solicitó que se declarara que esa entidad

cumplió el fallo de tutela objeto del desacato y, de manera subsidiaria, pidió que se decretara la nulidad de todo lo actuado. Como fundamento de la primera pretensión, señaló que la jurisprudencia constitucional ha dispuesto que le corresponde a dicho Consorcio financiar el 100% de los aportes faltantes de las madres comunitarias, durante el tiempo que estuvieron vinculadas al programa del ICBF; entre tanto, a ese Instituto le corresponde, únicamente, remitir la información de la accionante al Fondo de Solidaridad Pensional. Por consiguiente, señaló que, para dar cumplimiento al fallo de tutela mencionado, remitió la comunicación S-2018-33259-0101 del 9 de marzo de 2018 al Consorcio Colombia Mayor, el cual administra el Fondo de Solidaridad Pensional. En cuanto a la pretensión subsidiaria, sostuvo que se configuró la causal de nulidad de todo lo actuado por vulneración de los derechos fundamentales al 2 Folios 32 -34 del expediente. 3 Folio 77 del expediente. debido proceso y defensa, comoquiera que “el Tribunal de Córdoba profirió sanción sin haber agotado cada una de las instancias previstas en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, situación que impidió la posibilidad del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF, alegarlas dentro del trámite incidental de desacato, al respecto se reitera que la respuesta remitida en oportunidad (sic) a través del correo electrónico al buzón tadmin02crb@notificacionesrj.gov.co el día 9 de marzo de 2018 no fue agregada al expediente, situación que confirma la

vulneración de derechos fundamentales en el trámite incidental de desacato y la configuración de la causal de nulidad prevista en el numeral 5° del artículo 133 del Código General del Proceso”.

II. CONSIDERACIONES

1. Cuestión previa: Solicitud de nulidad de todo lo actuado Previo a resolver el caso concreto, la Sala encuentra que la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica (E) del ICBF sostuvo que se configuró la causal de nulidad consagrada en el numeral 5 del artículo 133 del C.G.P. “Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria”. Lo anterior, por cuanto, a su juicio, a la entidad que representa se le vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y defensa, pues para expedir el auto de sanción proferido el 15 de marzo de 2018 no se tuvo en cuenta el informe enviado por correo electrónico el 9 de marzo de 2018, por parte del ICBF al Tribunal

Administrativo de Córdoba. Efectivamente, una vez revisado el material probatorio que obra en el expediente, se observa que el Tribunal Administrativo de Córdoba, en auto del 5 de marzo de 2018, admitió el incidente de desacato propuesto por la señora María Ruiz Causil contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y requirió a la incidentada con el fin de que rindiera un informe sobre los hechos que dieron origen al presente incidente y, en caso de haber dado cumplimiento al fallo de tutela, remitiera la documentación que así lo acreditara. Para esos efectos, se le concedió un término de dos días4. Dicha providencia fue enviada el 7 de marzo de 2018 al correo

electrónico de notificaciones judiciales de la entidad accionada, para efectos de surtir su notificación5. La Sala advierte que el Tribunal profirió el auto del 15 de marzo de 2018, mediante el cual impuso la sanción a la doctora Karen Abudinen Abuchaibe, en su condición de Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por desacato de la tutela dictada el 6 de junio de 2017 por esta Corporación. No obstante, en dicha providencia el Tribunal consideró que la autoridad incidentada guardó silencio, pese a que el día 9 de marzo de 2018, en el término concedido, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de esa entidad había enviado el informe en el que daba cuenta de las actuaciones realizadas en aras de cumplir la orden judicial mencionada. Por lo anterior, luego de ser impuesta la sanción, el ICBF presentó un escrito ante el Tribunal, mediante el cual solicitó, de manera principal, que se declarara que esa entidad cumplió la orden judicial y, de manera subsidiaria, pidió que se decretara la nulidad de lo actuado, solicitudes que no fueron atendidas por el A quo. Frente a lo anterior, es preciso resaltar que aunque el incidente de desacato es un trámite sumario, se deben garantizar los derechos fundamentales al debido 4 Folio 26 del expediente. 5 Folio 27 del expediente. proceso, defensa y contradicción de la entidad incidentada, permitiéndole presentar los argumentos de defensa y las pruebas que estime pertinentes. En ese orden de ideas, sería del caso resolver la solicitud de nulidad presentada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, con fundamento en que el

Tribunal Administrativo de Córdoba omitió tener en cuenta su respuesta frente al requerimiento realizado por esa Corporación, dentro del trámite de este desacato; impidiéndole de esta forma, ejercer su defensa. Pero, en atención a que luego de ser impuesta la sanción, el ICBF allegó otro informe dirigido al Tribunal Administrativo de Córdoba, con el cual pretendió acreditar el cumplimiento del fallo proferido por esta Corporación y solicitar dejar sin efectos las actuaciones surtidas, en virtud del principio de economía, no se resolverá la solicitud de nulidad propuesta por la incidentada, sino que se estudiará la documentación aportada por la misma, con el fin de verificar el acatamiento de la orden de tutela.

2. Verificación de cumplimiento del fallo de tutela Respecto al cumplimiento del fallo de tutela, el Decreto 2591 de 1991 dispone: “(...) Art. 27. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora.

Si no lo hiciere dentro de las 48 horas siguientes, el Juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras 48 horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El Juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto

y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. (...)” Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 52 del Decreto precitado, en cuanto al desacato consagra: “(...) Art.52. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción (...)” Sobre el objeto del incidente de desacato, la Corte Constitucional ha indicado que “(...) el principal propósito de este trámite se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia originada a partir de la resolución de un recurso de amparo constitucional. Por tal motivo, debe precisarse que la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia (...)”6. 6 Corte Constitucional. Sentencia del 18 de marzo de 2009. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Asimismo, esa Alta Corte ha resaltado en diversas oportunidades7 que el incidente de desacato tiene una naturaleza coercitiva y, por tanto, debe cumplir los elementos que componen dicha categoría jurídica. En ese sentido, el tipo de

responsabilidad que recae sobre el encargado de cumplir la orden de tutela es de tipo subjetivo. Así lo ha manifestado la citada Corporación: “(...) Siendo el incidente de desacato un mecanismo de coerción que tienen a su disposición los jueces en desarrollo de sus facultades disciplinarias, el mismo está cobijado por los principios del derecho sancionador, y específicamente por las garantías que éste otorga al disciplinado. Así las cosas, en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela. (...)”. “(...) el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, ya que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona que debe cumplir la sentencia de tutela (...)”8. Por lo anterior, para que proceda la sanción por desacato deben darse las siguientes condiciones: (i) que exista una orden dada en fallo de tutela; (ii) que dicha providencia se haya notificado a la autoridad encargada de hacer cumplir la orden impuesta; (iii) que se encuentre vencido el plazo sin que se cumpla la orden y (iv) que haya contumacia en el incumplimiento de la decisión.

3. Análisis del caso concreto La Sala procede a verificar la legalidad de la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo de Córdoba a la doctora Karen Abudinen Abuchaibe, en calidad de Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por incurrir en desacato del fallo de tutela proferido el 6 de junio de 2017 por esa misma Corporación.

En el presente caso, la tutelante solicitó la apertura del incidente de desacato al

considerar que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar no ha dado cumplimiento a la sentencia de tutela proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, teniendo en cuenta que, según ella afirmó, no había sido notificada de actuación alguna por parte de esa entidad, que indicara que está adelantando los trámites administrativos tendientes a lograr el pago de los aportes parafiscales faltantes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, para que a la señora María del Carmen Ruiz Causil se le reconozca su pensión de vejez. El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante el auto del 15 de marzo de 2018, sancionó a la mencionada funcionaria, pues consideró que al guardar silencio dentro del trámite de desacato, no acreditó el cumplimiento del fallo de tutela ni las razones que justificaran tal omisión. En sede de consulta, previo a resolver la legalidad de la providencia mediante la cual se le impuso la sanción a la funcionaria referida, el Despacho Sustanciador le requirió, para que informara las actuaciones encaminadas al cumplimiento de la sentencia de tutela. Aunque el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar guardó silencio frente al requerimiento realizado por esta Subsección, se tendrán en cuenta los informes presentados a lo largo de este trámite incidental. 7 Ver Sentencia C-367 del 11 de junio de 2014. 8 Corte Constitucional. Sentencia de 30 de junio de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. En dichos informes, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar manifestó, principalmente que, mediante comunicación S-2018-133259-0101 del 9 de marzo

de 2018, remitió la información de la accionante al Fondo de Solidaridad Pensional, para que ella obtuviera el reconocimiento de los parafiscales faltantes en su condición de madre comunitaria, de conformidad con la sentencia del 6 de junio de 2017, dictada por esta Corporación. Efectivamente, a folio 67 del expediente, obra copia del oficio mencionado, por medio del cual la Dirección General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar remitió al Fondo de Solidaridad Pensional los datos de la accionante: número de identificación, nombre, edad y período de vinculación al Programa de Hogares Comunitarios, con el fin de lograr el pago de los parafiscales faltantes para que la accionante obtuviera el reconocimiento de su pensión de vejez. El 9 de marzo de 2018 dicha comunicación fue radicada ante el Consorcio Colombia Mayor, que es el administrador de dicho fondo. Encontrándose en trámite la consulta de la sanción impuesta a la Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Sala evidenció que se inició el procedimiento administrativo encaminado a dar cumplimiento al fallo de tutela proferido el 6 de junio de 2017, pues esa entidad solicitó al Consorcio Colombia Mayor, que se pagara los aportes parafiscales referidos con anterioridad al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, con cargo al Fondo de Solidaridad. Por lo expuesto, teniendo en cuenta que la finalidad del incidente de desacato, más que imponer una sanción, es lograr la protección efectiva de los derechos protegidos en un fallo de tutela, y que se observa que la Dirección General está

dando cumplimiento a la orden judicial referida con anterioridad, esta Corporación revocará la sanción impuesta a la doctora Karen Abudinen Abuchaibe, en calidad de Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; no sin antes exhortar a dicha funcionaria, para que, a través de la dependencia encargada, garantice impulsar dicho proceso administrativo hasta tanto se pague lo correspondiente al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor de la accionante. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. RESUELVE PRIMERO.- REVOCAR la sanción impuesta a la doctora Karen Abudinen Abuchaibe, en calidad de Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, por medio de la providencia proferida el 15 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CARMELO PERDOMO CUÉTER