CE-23001-23-33-000-2017-00400-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO

ADMINISTRATIVO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL / MEDIO DE DEFENSA IDÓNEO - Nulidad y restablecimiento del derecho / MEDIDAS CAUTELARES - Mecanismo eficaz para lograr una verdadera tutela judicial / SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO En el sub lite los accionantes consideran que sus derechos fueron vulnerados por el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería - COPNIA al ser sancionados con la suspensión de su matrícula profesional por el término de seis (6) meses, por medio de las Resoluciones No. 54 de 2016 y No. 761 de 2017, toda vez que se afecta su congrua subsistencia y la de sus hijas al no poder ejercer su oficio o profesión (…) la Sala advierte que, como lo consideró el Tribunal a quo, la acción de tutela de la referencia resulta improcedente, pues no cumple con el requisito de la subsidiariedad. Para comenzar, la Sala debe indicar que la naturaleza de los actos demandados corresponde a la de actos administrativos, y en ese sentido, son susceptibles del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que a efectos de evitar la consumación o agravación del daño, puede pedir que se decreten medidas cautelares (…) En efecto, en el caso en concreto (…) no se demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable el cual amerite ser amparado de manera urgente y que conlleve a desconocer la existencia de la

acción judicial que se ha contemplado en el ordenamiento jurídico para esta clase de controversias. Así las cosas, en atención a los argumentos expuestos por la Sala, resulta evidente que en el sub examine no procede la intervención del juez constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 103 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 23001-23-33-000-2017-00400-01(AC)

Actor: DAMARIS MARGOTH PEÑA ORDOSGOITIA Y OTRO Demandado: CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA, COPNIA Se pronuncia la Sala sobre la impugnación interpuesta por los accionantes contra la sentencia de 6 de septiembre de 2017, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Córdoba declaró improcedente la tutela.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud El 22 de agosto de 20171, los señores Damaris Margoth Peña Ordosgoitia y Remberto de Jesús Vergara Portillo, en nombre propio, presentaron acción de tutela contra el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería - COPNIA, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y móvil, al trabajo, a la familia y a la salud.

Tales derechos los consideraron vulnerados con ocasión de las Resoluciones No. 54 de 2016 y No. 761 de 2017 por medio de las cuales fueron sancionados con suspensión en el ejercicio de su profesión como ingenieros civiles por el término de seis (6) meses. 1.2. Hechos La solicitud de amparo se sustenta en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia:  Los accionantes son ingenieros civiles y adquirieron un lote en la Urbanización Vallejuelo de la Cuidad de Montería, ubicada en la calle 52a Nº. 14-76, en donde iniciaron una construcción de una vivienda unifamiliar.  Posteriormente, el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería - COPNIA a través de auto de fecha 12 de agosto de 2015, abrió investigación formal en contra de los actores por la presunta construcción sin licencia del mencionado inmueble.  El Consejo Profesional Nacional de Ingeniería a través de la Resolución N° 54 del 8 de agosto de 2016, sancionó a los solicitantes condenándolos a seis (6) meses de suspensión en el ejercicio de su profesión.  Inconformes con lo anterior, los tutelantes apelaron el anterior acto administrativo, sin embargo el COPNIA, mediante la Resolución N° 761 de 22 de junio de 2017, confirmó la sanción impuesta. 1.3. Fundamento de la solicitud A juicio de la parte actora, los actos administrativos cuestionados vulneraron sus derechos fundamentales. Al respecto, aludieron que si bien pueden acudir a la jurisdicción ordinaria para

controvertir la legalidad de los mismos, puede pasar un largo tiempo, en el que se les puede causar un perjuicio irremediable, aunado a ello explicaron que existe una violación al derecho al trabajo, pues, con ocasión de la suspensión del ejercicio de su profesión no pueden desempeñar sus labores. 1 Folios 1 a 164. De igual modo, alegaron la vulneración del derecho al mínimo vital, en tanto los actores tienen dos hijas menores de edad y una se encuentra estudiando en la universidad, quienes dependen de ellos, por lo que los mencionados actos dejan a su núcleo familiar desprovisto de recursos para su congrua subsistencia. 1.4. Pretensiones A título de amparo se solicitó tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y móvil, al trabajo, a la familia y a la salud. Como consecuencia de lo anterior, solicitaron suspender de manera temporal los efectos de la Resolución No. 54 de 2016 y la Resolución No. 761 de 2017, mientras los accionantes acuden a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, para que se realice el control de legalidad de dichos actos administrativos y se determine su nulidad o permanencia en el ordenamiento jurídico. 1.5. Trámite de la acción de tutela Mediante auto de 24 de agosto de 20172, el despacho sustanciador del Tribunal Administrativo de Córdoba admitió la demanda y ordenó notificar al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería – COPNIA, al Procurador Judicial y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Una vez realizadas las notificaciones ordenadas por el Tribunal Administrativo de Córdoba se presentó la siguiente contestación, las demás entidades guardaron

silencio. 1.6. Contestación El Consejo Profesional Nacional de Ingeniería – COPNIA se opuso a la solicitud de tutela, al respecto manifestó que la decisión de suspensión de las matriculas profesionales de los accionantes, se concretó en un acto administrativo cuyo control es competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, razón por la cual, la acción de tutela no es el instrumento idóneo para dejar sin efectos la decisión o para que se declare la nulidad de la misma, máxime, si se tiene en cuenta, que dicho medio de defensa contempla medidas previas o cautelares, a través de las cuales los actores podrán someter a juicio anticipado los argumentos del COPNIA y deprecar al juez administrativo suspender los efectos del acto que por esa vía pretendan atacar. En ese sentido, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que no se prueba un perjuicio irremediable que permita utilizar la acción como mecanismo transitorio, más aun cuando se pretenden evitar las acciones procedentes legalmente. 2 Folio 169. 1.7. Fallo de tutela de primera instancia El 6 de septiembre de 20173 el Tribunal Administrativo de Córdoba declaró improcedente la tutela interpuesta por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad de la acción. Al respecto indicó que los demandantes cuentan con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para formular sus pretensiones, no siendo posible suplir este mecanismo judicial ordinario de defensa con la acción de amparo. 1.8. Impugnación Inconforme con lo anterior, los accionantes impugnaron la sentencia de primera

instancia, reiteraron los argumentos expuestos en primera instancia y aludieron que: “(…) para nadie es un secreto la inmensa congestión judicial que existe debido al gran cúmulo de procesos frente a los escasos seis (6) despachos administrativos y los tres (3) magistrados del Tribunal para todo el Departamento de Córdoba. Realidad que aflora en la justificada tardanza en el trámite de los procesos, inclusive su admisión; congestión y tardanza que bajo ninguna circunstancia es culpa o intención de los funcionarios judiciales, sino como se anotó en precedencia, del gran cúmulo de procesos que ante esa jurisdicción se ventila. Es en esta innegable circunstancia en que radica la procedencia excepcional de la Tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Asimismo, plantearon el siguiente interrogante ¿“Será posible que una Acción Contenciosa Administrativa que busca además de la nulidad, el restablecimiento de los derechos por vía indemnizatoria, devuelva a mis hijos los semestres universitarios y posiblemente el año lectivo académico de bachillerato y básica primaria que se atrasarán debido a la inminente falta de recursos de sus padres para su educación y congrua subsistencia”.?

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia de 6 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015.

3 Folios 194 al 199. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia de 6 de septiembre de 2017, emanada del Tribunal Administrativo de Córdoba en el curso de la acción de tutela instaurada por los señores Damaris Margoth Peña Ordosgoitia y Remberto de Jesús Vergara Portillo contra el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería - COPNIA, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y móvil, al trabajo, a la familia y a la salud. 2.3. Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política consagra la tutela como un mecanismo judicial encaminado a la protección de los derechos fundamentales constitucionales cuando éstos se vulneren o amenacen por la acción o la omisión de las autoridades públicas o por particulares en algunos casos especiales, instrumento de defensa que se caracteriza por su trámite preferente, su residualidad y subsidiariedad. Lo anterior por cuanto, de conformidad con el precepto superior que la consagra y lo que se reitera en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 que la reglamenta, el ejercicio de la tutela no es absoluto. Está limitado por las causales de improcedencia, en especial la que establece que no es viable cuando existan otros mecanismos judiciales de defensa. 2.4. Caso concreto - análisis de requisitos de procedibilidad de la acción En el sub lite los accionantes consideran que sus derechos fueron vulnerados por

el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería - COPNIA al ser sancionados con la suspensión de su matrícula profesional por el término de seis (6) meses, por medio de las Resoluciones No. 54 de 2016 y No. 761 de 2017, toda vez que se afecta su congrua subsistencia y la de sus hijas al no poder ejercer su oficio o profesión, razón por la cual acuden a la acción de tutela como mecanismo transitorio, con el fin de que se suspendan los efectos de los mentados actos administrativos, mientras acuden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para debatir su legalidad y con ello evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Córdoba declaró la improcedencia de la solicitud de tutela, toda vez que consideró que los tutelantes cuentan con los mecanismos judiciales pertinentes ante la jurisdicción contenciosa administrativa, para controvertir los actos administrativos que atacan en sede constitucional. En el escrito de impugnación los solicitantes reiteraron los argumentos expuestos en el escrito de tutela, aludieron a la congestión judicial y demora que implica el curso del proceso ordinario, reiteraron que no pretenden debatir la legalidad de los actos administrativos objeto de reproche sino que se decrete su suspensión mientras acuden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Asimismo, plantearon que si el mecanismo de defensa ante el juez ordinario “(…) devuelv[e] a [sus] hijos los semestres universitarios y posiblemente el año lectivo académico

de bachillerato y básica primaria que se atrasarán debido a la inminente falta de recursos de sus padres para su educación y congrua subsistencia”. Ahora bien, de los antecedentes y de las pruebas allegadas al expediente la Sala advierte que, como lo consideró el Tribunal a quo, la acción de tutela de la referencia resulta improcedente, pues no cumple con el requisito de la subsidiariedad. Para comenzar, la Sala debe indicar que la naturaleza de los actos demandados corresponde a la de actos administrativos, y en ese sentido, son susceptibles del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que a efectos de evitar la consumación o agravación del daño, puede pedir que se decreten medidas cautelares, las cuales se encuentran reguladas en los artículos 229 a 241 del C.P.A.C.A. En relación con el tema de medidas cautelares, es importante resaltar que a partir del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a diferencia de la anterior legislación, constituyen un mecanismo eficaz para lograr una verdadera tutela judicial4. En efecto, la errada concepción de que estas medidas no son idóneas ni eficaces, estuvo sustentada en la redacción del artículo 152 del C.C.A, que establecía para la procedencia de la suspensión provisional del acto, que se verificara la existencia de una “manifiesta infracción” de la norma superior, cuya interpretación hizo que la medida resultara inoperante. En ese orden, los rezagos de esa tradición, han hecho que, con el actual Código, la eficacia de las medidas cautelares también

sea cuestionada5. Sin embargo, la Sala Plena de esta Corporación, en providencia del 17 de marzo de 20156, precisó que contrario a lo que sucedía con el anterior Código, actualmente las medidas cautelares son eficaces para lograr lo pretendido con la demanda, porque ya no se requiere que el juez encuentre acreditada la “manifiesta infracción” de la norma superior, sino que basta con que realice un “análisis inicial” de legalidad, que de ninguna manera puede confundirse con prejuzgamiento y que lo que busca es precisamente, garantizar, no obstaculizar, una tutela judicial efectiva. Al respecto, en la referida providencia se señaló: 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 17 de marzo de 2015. C. P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Corte Constitucional. Sentencia SU-355 de 2015. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo. Accionante: Gustavo Francisco Petro Urrego. Accionado: Procuraduría General de la Nación 5 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 21 de agosto de 2014. C.P.: Alberto Yepes Barreiro. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 17 de marzo de 2015.

C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. “Contrario a lo que ocurría en vigencia del Código Contencioso Administrativo, las medidas cautelares proceden antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso, y que su fin consiste en proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, a través de un

pronunciamiento que no implica prejuzgamiento. Conforme al artículo 230 ibídem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, debiendo tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Dentro de este último criterio, en el numeral 3°, se estipuló la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, garantía concordante con lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política” (Negrillas fuera de texto)7. En el mismo sentido, en esa misma providencia, respecto de la filosofía de la suspensión provisional en el actual Código, señaló: “Ahora bien, centrando el estudio en la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, amplió en pro de una tutela judicial efectiva, el ámbito de competencia que tiene el juez de lo contencioso administrativo a la hora de definir sobre la procedencia de tal medida cautelar; y ese cambio, que se refleja en el tenor literal de la norma consulta la intención del legislador y el entendimiento de la medida cautelar en el marco constitucional” (Negrillas fuera de texto)8. En ese orden de ideas, corresponderá entonces al juez de lo contencioso administrativo a la hora de decidir las medidas cautelares que le sean solicitadas dentro del trámite de un proceso ordinario, garantizar los principios que rigen a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: los derechos de las personas -sean estos de carácter fundamental o legaly la preservación del orden jurídico, como lo estipula el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011.

En sentencia de unificación9 la Corte Constitucional avaló el criterio del Consejo de Estado, al considerar que la regulación que en materia de suspensión provisional introdujo la Ley 1437 de 2011 y la comprensión que de ella ha tenido la jurisprudencia esta Corporación, permiten concluir que los accionantes cuentan con un medio judicial no solo idóneo sino también temporalmente eficaz para debatir oportunamente la posible violación de sus derechos y plantear la adopción de una medida de protección si se cumplen las condiciones para ello. Así lo concluyó la Corte Constitucional: 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 17 de marzo de 2015.

C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 8 Ibídem. 9 Corte Constitucional. Sentencia SU-355 de 2015. Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.

Accionante: Gustavo Francisco Petro Urrego. Accionado: Procuraduría General de la Nación. “En efecto, al amparo de las normas sobre suspensión provisional, el juez administrativo puede ocuparse de evaluar antes de un pronunciamiento definitivo y en un término breve, si el acto administrativo se opone, al menos en principio, a las normas señaladas por el demandante, lo que incluye naturalmente las disposiciones constitucionales que reconocen derechos fundamentales. Si bien la suspensión provisional de los efectos de un acto de la administración no supone su invalidez, sí tiene la aptitud de proteger los derechos presuntamente afectados, al proscribir que dicho acto sea ejecutado.

Además, de conformidad con la regulación vigente, la solicitud de suspensión provisional puede, en eventos de urgencia valorados por el

juez administrativo, adoptarse sin previa notificación de la otra parte”. En ese sentido, el juez ordinario está llamado a abordar el estudio de la procedencia de la suspensión provisional en un contexto en donde prime el carácter normativo de la Constitución y el principio de prevalencia de los derechos fundamentales. Es esto, justamente, lo que implica que el operador judicial no reduzca su labor a una mera actividad de exégesis, sino que efectúe un análisis profundo para el logro de una tutela judicial efectiva. En efecto, en el caso en concreto, corresponde a los actores acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad de los actos administrativos que los sancionaron, así como también acudir a las medidas cautelares, escenario en el cual pueden alegar el eventual perjuicio irremediable que manifiestan se les está causando, toda vez que más allá de su dicho, en el presente asunto no se demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable el cual amerite ser amparado de manera urgente y que conlleve a desconocer la existencia de la acción judicial que se ha contemplado en el ordenamiento jurídico para esta clase de controversias. Así las cosas, en atención a los argumentos expuestos por la Sala, resulta evidente que en el sub examine no procede la intervención del juez constitucional, razón suficiente para confirmar la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y

por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 6 de septiembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba que declaró improcedente la tutela interpuesta los señores Damaris Margoth Peña Ordosgoitia y Remberto de Jesús Vergara Portillo.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y enviar copia de la misma al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente (Ausente con excusa)

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero