CE-23001-23-33-000-2017-00435-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA INTERPRETACIÓN NORMATIVA /

PRINCIPIO DE INEMBARGABILIDAD DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD la Sala debe decidir si el Juzgado Quinto Administrativo de Montería incurrió en defecto sustantivo por falta de aplicación de las sentencias C-1154 de 2008, C-539 de 2010 y C-313 de 2014, en lo que se refiere a las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Es decir, se determinará si la negativa a la solicitud de medidas cautelares desconoce sentencias de constitucionalidad. (…) A juicio de la Sala, no se configuró el defecto sustantivo, pues es evidente que la providencia cuestionada tuvo sustento en las sentencias C-1154 de 2008, C-539 de 2010 y C-313 de 2014, que señalan que los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud pueden ser embargados solo cuando la obligación reclamada tiene sustento en una sentencia judicial que reconoce derechos laborales y siempre y cuando los recursos de libre destinación no sean suficientes para pagar. La Sala considera que la parte actora está inconforme con la interpretación que razonadamente adoptó la autoridad judicial demandada, pero eso no significa que exista vulneración de derechos fundamentales. (…) Queda resuelto el problema jurídico: la providencia cuestionada no incurrió en defecto sustantivo frente a las sentencias de constitucionalidad que regulan las excepciones al principio de inembargabilidad

de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 23001-23-33-000-2017-00435-01(AC)

Actor: FUNDACIÓN SOCIAL PARA EL DESARROLLO DE LA SALUD EN

COLOMBIA - FUNSACOL Demandado: JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DE MONTERÍA La Sala decide la impugnación interpuesta por Funsacol contra la sentencia del 6 de octubre de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que declaró improcedente la tutela.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones Por medio de apoderado judicial, Funsacol interpuso acción de tutela contra la providencia del 1° de agosto de 2017, dictada por el Juzgado Quinto Administrativo de Montería, que denegó las medidas cautelares solicitadas en el proceso ejecutivo que promovió contra la ESE Camu San Pelayo. En consecuencia, el demandante formuló las siguientes pretensiones: Primero: TUTELAR los derechos fundamentales al ACCESO A LA JUSTICIA

(vías de hecho), AL TRABAJO (remuneración y pago oportuno), DERECHOS ADQUIRIDOS, IGUALDAD, y los que usted crea vulnerados.

Segundo: ORDENAR a la ESE CAMU SAN PELAYO, al pago del crédito pendiente a favor de FUNSACOL, representada legalmente por el señor

MILTON RAFAEL NORIEGA LLERENA.

De no ser procedente lo anterior solicito, Tercero. ORDENAR al Juzgado Quinto Administrativo de Montería, DEJAR sin efecto el auto de fecha primero (01) de agosto de 2017. Cuarto. ORDENAR al Juzgado Quinto Administrativo de Montería, DECRETAR las medidas cautelares solicitadas mediante memorial de fecha cinco (5) de mayo de 2016. De acuerdo a los argumentos expuestos (excepciones al principio de inembargabilidad)1.

2. Hechos Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El 1° de septiembre de 2008, Funsacol suscribió contrato de prestación de servicios médicos generales con la ESE Camu San Pelayo. 2.2. Funsacol promovió proceso ejecutivo contra la ESE Camu San Pelayo, por la falta de pago de los servicios médicos contratados. En la demanda, solicitó que se decretara el embargo de todas las cuentas de la ESE Camu San Pelayo. 2.3. Por auto del 13 de mayo de 2016, el Juzgado Quinto Administrativo de Montería: 1 Folio 2.

(i) Denegó el embargo de las cuentas denominadas recursos de esfuerzos propios del régimen subsidiado municipal y departamental. (ii) Denegó el embargo de la cuenta abierta por la ESE Camu San Pelayo en el banco GNB Sudameris. (iii) Decretó el embargo de los bienes que eventualmente se desembarguen en el proceso ejecutivo adelantado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté, que fue promovido por la señora Meyerlin Montoya

Gómez contra la ESE Camu San Pelayo. 2.4. Funsacol interpuso recurso de reposición contra la providencia del 13 de mayo de 2016, pero fue denegado por improcedente, mediante auto del 21 de junio de 2016, dictado por el Juzgado Quinto Administrativo de Montería. 2.5. La actora interpuso acción de tutela contra la providencia del 21 de junio de 2016. 2.6. El Tribunal Administrativo de Córdoba, por sentencia del 13 de julio de 2017, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la demandante y ordenó al Juzgado Quinto Administrativo de Montería que dejara sin efecto el auto del 21 de junio de 2016 y, en su lugar, resolviera de fondo el recurso de reposición. 2.7. Mediante providencia del 1° de agosto de 2017, en cumplimiento de la orden de tutela, el Juzgado Quinto Administrativo de Montería dejó sin efecto el auto del 21 de junio de 2016 y negó el recurso de reposición, puesto que los recursos de la salud son inembargables.

3. Argumentos de la tutela La demandante dijo que la tutela es procedente, toda vez que la falta de pago ocasiona un perjuicio irremediable. Que, de hecho, el crédito reclamado en el proceso ejecutivo es del año 2008 y a la fecha la ESE Camu San Pelayo no da muestra de intención de pagar.

Alegó que el proceso ejecutivo no ha sido una vía eficaz, toda vez que han sido negadas las medidas cautelares solicitadas.

Manifestó que si bien el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 prevé que los recursos de la salud son inembargables, lo cierto es que no se trata de una regla absoluta, pues, en todo caso, no opera en casos de pagos de créditos laborales reconocidos en sentencias judiciales y de títulos estatales que contengan obligaciones claras, expresas y exigibles. Dijo que la excepción de acreencias laborales debe extenderse a las obligaciones derivadas de contratos de servicios. Explicó que «el legislador efectuó un ejercicio de balance constitucional, teniendo en cuenta, de un lado el principio de inembargabilidad, como instrumento para el cumplimiento de los fines del Estado, y de otro lado, la adopción de las medidas cautelares como garantía del cumplimiento forzado de las obligaciones a cargo del deudor, arrojando como resultado, una norma que mantiene la potestad para el operador jurídico de decretar embargos sobre recursos inembargables, siempre que se configuren los presupuestos legales para el efecto y sobre la base de sustentación de la medida, tanto en la providencia, como en la comunicación que solicita darle cumplimiento»2. Manifestó que, en resumen, en el sub lite son aplicables dos excepciones de inembargabilidad, a saber: (i) la deuda de la ESE Camu San Pelayo nació de relaciones laborales sustentadas en contratos de prestación de servicios médicos generales, y (ii) el contrato que sustenta la obligación procede de una entidad estatal y da cuenta de una obligación clara, expresa y exigible.

4. Intervenciones 4.1. Juzgado Quinto Administrativo de Montería El juzgado no intervino, pese a que se le notificó el auto admisorio de la demanda

de tutela3. 2 Folio 7. 4.2. ESE Camu San Pelayo La apoderada de la ESE Camu San Pelayo informó que no puede pagar lo debido la parte actora, toda vez que no existe sentencia judicial que así lo ordene. Indicó que es improcedente que el juez de tutela ordene el pago de lo debido a Funsacol, puesto que para ese fin está en curso el proceso ejecutivo. Adujo que la Corte Constitucional, en las sentencias C-1154 de 2008, C-539 de 2010 y C-313 de 2014, claramente señaló que los recursos de la salud son inembargables, por tener destinación constitucional específica. Dijo que no se configura la excepción de inembargabilidad, por cuanto el crédito reclamado tiene sustento en un contrato de prestación de servicios y no en una sentencia que reconozca acreencias laborales.

5. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Córdoba, por sentencia del 9 de octubre de 2017, denegó la tutela.

Consideró que la providencia cuestionada no desconoció el precedente fijado por la Corte Constitucional sobre las excepciones a la inembargabilidad de recursos de la salud. Después de citar las sentencias C-1154 de 2008, C-539 de 2010 y C313 de 2014, el tribunal demandado concluyó que el crédito reclamado no tiene sustento en una sentencia judicial que reconozca derechos laborales, sino en un contrato. Dijo que tampoco se advierte que proceda la inembargabilidad por riesgo a la vida, a la seguridad social o frente a un sujeto de especial protección constitucional.

3 Folio 32.

6. Impugnación La parte actora impugnó la sentencia del 9 de octubre de 2017. Para tal fin, reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela, referidos a la interpretación amplia de las excepciones de inembargabilidad de recursos de la salud.

CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20124, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 4 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 5 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la

tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente.

2. Planteamiento del problema jurídico Verificado el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, la Sala procede a plantear el problema jurídico.

En el sub lite, Funsacol solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la igualdad, que estimó vulnerados por el auto del 1° de agosto de 2017, dictado por el Juzgado Quinto Administrativo de Montería, que denegó las medidas cautelares solicitadas en el proceso ejecutivo que promovió contra la ESE Camu San Pelayo. Para la parte actora, el juzgado demandado debió decretar el embargo de la cuenta de recursos propios del régimen subsidiado municipal y departamental y de los recursos que reposan en la cuenta de la ESE Camu San Pelayo en el banco GNB Sudameris, esto es, pretende se decrete el embargo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. La demandante aludió a las sentencias C-1154 de 2008, C-539 de 2010 y C-313

de 2014 de la Corte Constitucional y explicó que, en el sub lite, se configuran dos excepciones al principio de inembargabilidad de recursos de la salud, a saber: (i) el crédito es de carácter laboral, por tratarse de un contrato de prestación de servicios y (ii) la obligación es clara expresa, exigible y consta en un documento suscrito por la ESE Camu San Pelayo, esto es, en el contrato del 1° de septiembre de 2008. En ese contexto, la Sala debe decidir si el Juzgado Quinto Administrativo de Montería incurrió en defecto sustantivo por falta de aplicación de las sentencias C1154 de 2008, C-539 de 2010 y C-313 de 2014, en lo que se refiere a las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Es decir, se determinará si la negativa a la solicitud de medidas cautelares desconoce sentencias de constitucionalidad.

3. Solución al problema jurídico planteado Para decidir el problema jurídico, debe hacerse un recuento de las consideraciones expuestas en la providencia del 1° de agosto de 2017, dictada por

el Juzgado Quinto Administrativo de Montería. En esa providencia, el juzgado demandado advirtió que, según el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 (Ley Estatutaria de la Salud), los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos en la constitución y en la ley. Seguidamente, la providencia cuestionada citó las sentencias C-1154 de 2008, C539 de 2010 y C-313 de 2014 de la Corte Constitucional y advirtió que la inembargabilidad de recursos de la salud admite una excepción, referida a las obligaciones contenidas en sentencias que reconozcan derechos laborales. Es decir, la inembargabilidad de recursos de salud no aplica frente a reclamos de créditos sustentados en sentencias judiciales que reconocen derechos laborales. Asimismo, el juzgado resaltó que la excepción procede siempre y cuando los ingresos corrientes de libre destinación no sean suficientes para el pago de la obligación laboral reconocida en sentencia judicial. Interesa poner de presente el siguiente aparte de la providencia objeto de tutela: […] de la lectura de los citados preceptos normativos, jurisprudenciales y doctrinales, se puede colegir que no es procedente decretar el embargo de los recursos públicos que financian la salud, debido a que los mismos son inembargables, y sólo es posible de manera excepcional respecto a la ejecución de las obligaciones contenidas en sentencias judiciales que hayan reconocido derechos laborales, siempre y cuando los ingresos corrientes de libre destinación no sean suficientes para el pago de las citadas obligaciones, y de acuerdo al estudio de cada caso en particular. Así las cosas, no es cierto como lo afirma el recurrente que el auto controvertido desatendió la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, ya que por el contrario, el mismo se encuentra acorde con los lineamientos trazados por esta corporación en las sentencias C-1154 de 2008, C-539 de 2010 y C-313 de 2014. A juicio de la Sala, no se configuró el defecto sustantivo, pues es evidente que la

providencia cuestionada tuvo sustento en las sentencias C-1154 de 2008, C-539 de 2010 y C-313 de 2014, que señalan que los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud pueden ser embargados solo cuando la obligación reclamada tiene sustento en una sentencia judicial que reconoce derechos laborales y siempre y cuando los recursos de libre destinación no sean suficientes para pagar. La Sala considera que la parte actora está inconforme con la interpretación que razonadamente adoptó la autoridad judicial demandada, pero eso no significa que exista vulneración de derechos fundamentales. Se reitera, la acción de tutela es un mecanismo residual y subsidiario y no es procedente para cuestionar las interpretaciones razonadas de los jueces ordinarios. Queda resuelto el problema jurídico: la providencia cuestionada no incurrió en defecto sustantivo frente a las sentencias de constitucionalidad que regulan las excepciones al principio de inembargabilidad de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Ausente con excusa