CE - 230012333000201300176021SENTENCIA20220518113328

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter

Bogotá, D. C., siete (7) de abril de dos mil veintidós (2022)

Medio de control : Nulidad Expediente : 23001-23-33-000-2013-00176-02 (2035-2019)

Demandante : Nación – Ministerio de Educación Nacional

Interviniente Coadyuvantes : : Departamento de Córdoba Rogelio César Chávez Agámez y otros1

Tema : Nulidad de la Ordenanza 8 de 30 de octubre de 1986 expedida por la asamblea de Córdoba (prima de antigüedad)

Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por los señores Ada Astrid Álvarez Acosta y Édgar Manuel Macea Gómez2 contra la sentencia de 6 de febrero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I. ANTECEDENTES

1.1 El medio de control (ff. 1 a 10). La Nación – Ministerio de Educación Nacional, por intermedio de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad, conforme al artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para que se acojan las pretensione s que en el apartado siguiente se precisan.

artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para que se acojan las pretensione s que en el apartado siguiente se precisan.

1 Mediante auto de 3 de abril de 2014, el a quo admitió su intervención «[…] como terceros coadyuvantes de la parte demandada […]» (ff. 118 a 120 vuelto) : Nevis del Carmen Usta Padilla, Ada Astrid Álvarez Acosta, Alexis Arturo Zapata, Rosario Gertrudis Oyola Daniels, Ludy Pérez Sotomayor, Manuel José Tordecilla Garcés, Óscar Marino García Rodríguez, Rafael Ramón Bohórquez González, Cristina de Jesús Álvarez Bedoya, Mónica Patricia Petro Montes, Oswaldo Alfredo Martínez Vásquez, Francisco Alberto Jiménez Novoa, María Stella Flórez Jiménez, Rubiela del Carmen Lafon Pacheco, Vilma Kerguelén de Martínez, Ada Luz Hoyos Zapa, Ana Gabriela Valdés Pérez, Elba Cecilia Barrios Hoyos, Rosal ba Mendoza Santos, Emilce del Rosario Ruiz Ruiz, Clara Elena Olmos Lugo, Mery Ester Reyes Anicharico, Gustavo Arturo Céspedes Ramírez, Ángela María Muñoz Campillo, Ana Raquel Oviedo Macea, Delimiro Simón Durango León, Rafael José Bula Guevara, Alfredo Miguel Chagui Cogollo, Amparo Jiménez Llorente, Manuel Esteban Genes Polo, Iris Judith Guerra Barón, Iván Guillermo Ramírez Aparicio, Carlos de Jesús Genes Martínez Aparicio, Carlos Cristóbal Causil Cuadrado, Cecilia Ballesteros Gutiérrez, María del Carmen Ba nda Banda, Teófilo de Jesús Sabalza

Guerra Barón, Iván Guillermo Ramírez Aparicio, Carlos de Jesús Genes Martínez Aparicio, Carlos Cristóbal Causil Cuadrado, Cecilia Ballesteros Gutiérrez, María del Carmen Ba nda Banda, Teófilo de Jesús Sabalza Negrete, Olfa María Soledad Geovo de Pretel, Édison Darío Pachecos Sierra, Betty Judith Nieves Herazo, Juan Carlos Benedetti Manzur, Nora Adriana Marulanda Rengifo, Mery Astrid Kerguelén Ricardo, Cruz del Carmen Bedoya Á lvarez, Silvia Luz Calderón Garay, Efrén Manuel Benedetty Torralvo, Genaro José Paternina Medrano, Griselda Beatriz Padilla Rodríguez, José María Polo Torres, Letty del Carmen Fernández Campo, Martha Cecilia Sánchez Lugo, María de Jesús Doria Martínez, Mer y Luz Pirela de Rangel, Sandy Hortencia García Franco, Sila Margarita Gómez Gómez, Ruby del Carmen Hernández Doria, Rafael Remberto Rossi Tordecilla, Úrsulla María García Macea, Visitación Guerra Berrocal y Victoria Eugenia Rodríguez Solano. 2 Quien compareció al proceso en «[…] condición de representante del personal administrativo -docente que hacen parte de la planta de cargos del sector educativo del Departamento de Córdoba […]» (sic; f. 217).2

Expediente: 23001-23-33-000-2013-00176-02 (2035-2019) Medio de control de nulidad Accionante: Nación – Ministerio de Educación Nacional 1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad de la Ordenanza 8 de 30 de octubre de 1986 de la asamblea de Córdoba, «Por la cual se crea una prima de antigüedad a los Empleados del Departamento y se dictan otras disposiciones».

1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad de la Ordenanza 8 de 30 de octubre de 1986 de la asamblea de Córdoba, «Por la cual se crea una prima de antigüedad a los Empleados del Departamento y se dictan otras disposiciones».

1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que, una vez la asamblea de Córdoba expidió la aludida Ordenanza, el personal docente y administrativo del sector educativo reclamó el pago de la prima de antigüedad, al paso que ese ente territorial «[…] ha venido gestionando los recursos […], con lo cual estarían excediendo los límites impuestos por la Ley y contrariando los pronunciamientos [de] la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, siendo evidente que dicho acto administ rativo se enc uentra viciado de nulidad toda vez que fue expedido por organismo incompetente […]» (sic).

1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto censurado los artículos 150 (letra e del numeral 19) de la Constitución Política, 12 de la Ley 4ª de 1992 y 38 (inciso 3) de la Ley 715 de 2001.

Dice que en el sub lite se incurre en infracción de las normas superiores en que la asamblea de Córdoba debía fundarse, que por demás es incompetente, dado que (i) ninguna autoridad puede comprometer dineros del erario «[…] sin el respaldo de precisa norma legal y mucho menos desconociendo preceptos constitucionales […]», y (ii) los regímenes salarial y prestacional de los servidores estatales solo puede n ser fijado s por el legislador o el Gobierno

respaldo de precisa norma legal y mucho menos desconociendo preceptos constitucionales […]», y (ii) los regímenes salarial y prestacional de los servidores estatales solo puede n ser fijado s por el legislador o el Gobierno nacional (siempre que se le hayan conferido expresas facultades para ello) a través de leyes.

1.5 Medida cautelar. La accionante, en el escrito de demanda, solicitó suspender provisionalmente el acto administrativo enjuiciado, medida cautelar decretada con proveído de 22 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo de Córdoba (ff. 19 a 22 c . medida cautelar); confirmado con auto de 26 de octubre de 2017 por esta sala de decisión, al estimar que, «[…] en principio, contraría las normas constitucionales y legales que gobiernan la creación de factores salariales de los servidores departamentales» (ff. 142 a 145 vuelto c. suspensión provisional).

1.6 Contestaciones de la demanda.

1.6.1 Departamento de Córdoba (gobernación) [ff. 70 a 72 y 78 a 81 ]. Por conducto de apoderada, acepta que la Ordenanza cuestionada desconoce el3

Expediente: 23001-23-33-000-2013-00176-02 (2035-2019) Medio de control de nulidad Accionante: Nación – Ministerio de Educación Nacional ordenamiento jurídico; se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros no le constan y los demás no constituyen situaciones fácticas.

Aduce que, aunque la asamblea de Córdoba no estaba habilitada para otorgar la

algunos son ciertos, otros no le constan y los demás no constituyen situaciones fácticas.

Aduce que, aunque la asamblea de Córdoba no estaba habilitada para otorgar la citada prima de antigüedad, con lo que vulneró el principio de legalidad, «[…] la administración no podía de manera arbitraria asumir decisiones o disposiciones […] a pesar que eran contrarios al ordenamiento […], [toda vez que] no se había declarado la nulidad [del respectivo] acto, por lo tanto seguía vivo en el mundo jurídico» (sic).

1.6.2 Departamento de Córdoba (asamblea) [ff. 75 a 77]. Arguye que «[…] la expedición de la Ordenanza Nº 08 del 30 de Octubre de 1986, es contraria a las disposiciones constitucionales y legales» (sic).

1.6.3 Señores Efrén Manuel Benedetty Torralvo, Genaro José Paternina Medrano, Griselda Beatriz Padilla Rodríguez, José María Polo Torres, Letty del Carmen Fernández Campo, Martha Cecilia Sánchez Lugo, María de Jesús Doria Martínez, Mery Luz Pirela de Rangel, Sandy Hortencia García Franco, Sil a Margarita Gómez Gómez, Ruby del Carmen Hernández Doria, Rafael Remberto Rossi Tordecilla, Úrsulla María García Macea, Visitación Guerra Berrocal y Victoria Eugenia Rodríguez Solano (ff. 94 a 98). Por medio de apoderado, aseveran que no es dable suspender el pago del referido emolumento, comoquiera que «[…] goza del carácter de salario, y por consiguiente son situaciones consolidadas […] - derecho adquirido […]», amén de que «[…] se enfrentarían a una fuerte

suspender el pago del referido emolumento, comoquiera que «[…] goza del carácter de salario, y por consiguiente son situaciones consolidadas […] - derecho adquirido […]», amén de que «[…] se enfrentarían a una fuerte disminución de los ingresos salariales y se estaría ante un problema de carácter laboral, familiar, dado que no podrían asumir y mantener el nivel de vida».

1.7 La providencia apelada (ff. 204 a 209 vuelto). El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia de 6 de febrero de 2019, accedió a las súplicas de la demanda, al considerar que (i) para la fecha en que fue expedido el acto acusado (30 de octubre de 1986) estaba vigente la reforma introducida por el Acto legislativo 1 de 1968 a la Constitución Nacional de 1886, en el sentido de que la función de fijar los regímenes salarial y prestacional de los servidores públicos reside en el Congreso de la República; y (ii) no es dable pregonar la existencia de derechos adquiridos, por cuanto la prima de antigüedad creada por la asamblea de Córdoba desconoce el ordenamiento jurídico.

Agrega que los empleados públicos del mencionado ente territorial que «[…]4

Expediente: 23001-23-33-000-2013-00176-02 (2035-2019) Medio de control de nulidad Accionante: Nación – Ministerio de Educación Nacional hubiesen percibido la prima de antigüedad desde 1987 y hasta la fecha en que se profirió el auto que suspendió los efectos del acto demandado, no deberán realizar la devolución de tales emolumentos en virtud de que los mismos fueron

hubiesen percibido la prima de antigüedad desde 1987 y hasta la fecha en que se profirió el auto que suspendió los efectos del acto demandado, no deberán realizar la devolución de tales emolumentos en virtud de que los mismos fueron percibidos de buena fe».

1.8 Los recursos de apelación:

1.8.1 Señora Ada Astrid Álvarez Acosta (ff. 213 a 216). Inconforme con el anterior fallo, interpuso recurso de apelación, al estimar que (i) sí estamos en presencia de derechos adquiridos, pues la Ordenanza 8 de 1986 fue expedida en vigor de la Constitución Nacional de 1886, al paso que la Ley 4ª que invoca el a quo fue emitida en 1992; (ii) la prima de antigüedad comporta carácter salarial, en la medida en que «[…] se adiciona a la asignación básica mensual y por ende hace parte de la remuneración que como contraprestación por el servicio prestado reciban los f uncionarios del departamento de Córdoba »; y (iii) la Carta Política de 1991 no derogó «[…] en bloque […] la legislación ordinaria anterior […]», sino que «[…] respeto la vigencia de aquellas normas que no representaban un problema de evidente constitucionalidad material, […] que simplemente hacia necesario un cambio en el reparto de competencias, […] siguiendo la regla de que la competencia determina por las normas vigentes al momento de expedición del acto y no por las que se lleguen a expedir en el futuro» (sic).

1.8.2 Señor Édgar Manuel Macea Gómez (ff. 217 y 218). Sostiene que en el asunto sub examine resulta imperativo proteger los derechos adquiridos de los

en el futuro» (sic).

1.8.2 Señor Édgar Manuel Macea Gómez (ff. 217 y 218). Sostiene que en el asunto sub examine resulta imperativo proteger los derechos adquiridos de los servidores adscritos al sector educación del departamento de Córdoba que, en virtud de la Ordenanza acusada, llevan veinticinco (25) años beneficiados con el pago de la prima de antigüedad; además, cualquier decisión debe tener efectos ex nunc, «[…] respecto de aquellos empleados vinculados con posterioridad a la presentación de la demanda […]».

II. TRÁMITE PROCESAL

Los recursos de apelación interpuesto s fueron concedidos con auto de 18 de marzo de 2019 (f. 243) y admitidos por esta Corporación a través de proveído de 6 de noviembre siguiente (f. 249), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA.

2.1 Alegatos de conclusión. Admitidas las alzadas, se continuó con el trámite5

Expediente: 23001-23-33-000-2013-00176-02 (2035-2019) Medio de control de nulidad Accionante: Nación – Ministerio de Educación Nacional regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 2 de diciembre de 2021 (f. 262), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara , oportunidad aprovechada por el departamento de Córdoba3.

Por otra parte, aunque el abogado Osman Hipólito Roa Sarmiento allegó escrito

aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara , oportunidad aprovechada por el departamento de Córdoba3.

Por otra parte, aunque el abogado Osman Hipólito Roa Sarmiento allegó escrito de alegaciones finales , en su condición de apoderado de los señores Rogelio César Chávez Agámez y Nevis del Carmen Usta Padilla 4, lo cierto es que el poder que le fue otorgado por ellos fue revocado el 21 de octubre de 2015 (ff. 146 a 148), sin que tampoco sea dable tenerlo como coadyuvante, dado que el plazo para hacerse parte en tal calidad, esto es, entre «[…] la admisión de la demanda y […] la audiencia inicial […]» ya feneció (artículo 223 del CPACA5), motivo por el cual dicho memorial no será tenido en cuenta.

2.1.1 Departamento de Córdoba. Pide confirmar el fallo de primera instancia, para lo cual r eitera que la asamblea local «[…] se apartó el principio de legalidad, en el sentido que las autoridades al expedir actos administrativos deben ajustar su conducta a las normas públicas de organización, respeta ndo la jerarquía establecida entre las distintas normas» (sic).

III. CONSIDERACIONES

3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia.

3.2 Problema jurídico. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si las asambleas eran competentes, antes de la entrada en vigor de la Carta Política de 1991, para crear , con cargo al erario, prestaciones salariales (entre

3.2 Problema jurídico. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si las asambleas eran competentes, antes de la entrada en vigor de la Carta Política de 1991, para crear , con cargo al erario, prestaciones salariales (entre ellas, la denominada prima de antigüedad) a favor de los empleados públicos del departamento; o si , por el contrario, dicha atribución, por ser ejercida con antelación a esa anualidad, debe ser respetada por comportar un derecho adquirido.

3 Los alegatos de conclusión allegados reposan en expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 4 Índice 19 del expediente digital contenido en la herramienta SAMAI. 5 «COADYUVANCIA EN LOS PROCESOS DE SIMPLE NULIDAD. En los procesos que se tramiten c on ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado ».6

Expediente: 23001-23-33-000-2013-00176-02 (2035-2019) Medio de control de nulidad

Accionante: Nación – Ministerio de Educación Nacional 3.3 Caso concreto.

3.3.1 Acto administrativo objeto de pretensión de nulidad. Mediante Ordenanza 8 de 30 de octubre de 1986 (ff. 15 y 16), la asamblea de Córdoba «[…] cre[ó] una Prima de Antig[ü]edad a los Empleados del Departamento y se dictan otras disposiciones», así:

ART[Í]CULO PR IMERO: Créase una Prima de Antig[ü]edad para los

«[…] cre[ó] una Prima de Antig[ü]edad a los Empleados del Departamento y se dictan otras disposiciones», así:

ART[Í]CULO PR IMERO: Créase una Prima de Antig[ü]edad para los Empleados del Departamento de Córdoba.

ART[Í]CULO SEGUNDO: La Prima de Antig[ü]edad que se crea […] será pagadera en la siguiente forma:

a.- El diez (10%) anual sobre el último salario devengado de los trabajadores ubicados entre los tres (3) […] y los cinco (5) años de servicios. b.- El quince (15%) anual sobre el último salario devengado de los trabajadores ubicados entre los cinco (5) […] y los diez (10) años de servicio. c.- El veinte (20%) anual sobre el último salario devengado de los trabajadores ubicados entre los diez (10) años y un (1) día a quince (15) años de servicios. d.- El veinte y cinco (25%) por ciento anual sobre el último salario devengado de los trabajadores ubicados entre los quince (15) años y un (1) día de servicios en adelante.

ART[Í]CULO TERCERO: La Prima de Antig[ü]edad […] será pagadera con el sueldo del mes correspondiente en que el empleado obtiene el derecho a devengar dicha prima.

ART[Í]CULO CUARTO: El Gobierno Departamental incluirá anualmente una partida en el Presupuesto del Departamento para dar cumplimiento a esta Ordenanza.

ART[Í]CULO QUINTO: Esta Ordenanza rige a partir del primero (1o) de Enero de Mil Novescientos Ochenta y siete (1987) [sic para toda la cita].

cumplimiento a esta Ordenanza.

ART[Í]CULO QUINTO: Esta Ordenanza rige a partir del primero (1o) de Enero de Mil Novescientos Ochenta y siete (1987) [sic para toda la cita].

3.3.2 Naturaleza jurídica de la prima de antigüedad concedida a los empleados públicos del departamento de Córdoba. En primer lugar, resulta necesario precisar la naturaleza del citado emolumento (factor salarial o ra prestacional) para, seguidamente, estab lecer si, como lo alega la parte demandante, fue creado por la asamblea de Córdoba sin tener competencia para ello.7

Expediente: 23001-23-33-000-2013-00176-02 (2035-2019) Medio de control de nulidad Accionante: Nación – Ministerio de Educación Nacional De conformidad con el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 , «Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, d el valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio , constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios », sin perjuicio de la denominación que se le dé (esto es, prima6, bonificación, incentivo, etc.).

Por su parte, l as prestaciones sociales fueron creadas por el legislador para cubrir o «[…] amparar las contingencias a que suele verse sometida la persona que labora al servicio de un empleador», las cuales pueden estar representadas en dinero, servicios u otros beneficios7.

De acuerdo con lo anotado, las prestaciones sociales y salaria les devienen de

que labora al servicio de un empleador», las cuales pueden estar representadas en dinero, servicios u otros beneficios7.

De acuerdo con lo anotado, las prestaciones sociales y salaria les devienen de los servicios subordinados que se prestan al empleador, es decir, de la relación laboral; sin embargo, cuentan con características que las diferencian, verbigracia, las primeras no retribuyen propiamente la actividad del trabajador (como sí las segundas), sino que cubren los riesgos, infortunios o necesidades a los que este puede verse enfrentado.

En tal sentido, la sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado , en concepto 1393 de 18 de julio de 2002 (C. P. Flavio Augusto Rodríguez Arce), sostuvo:

3. Factores salariales de los servidores públicos del orden nacional y distrital.

El artículo 3° de la ley 4ª de 1992 establece que “el sistema salarial de los servidores públicos estará integrado por los siguientes elementos: la estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que se deban desarrollar y la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos.” Y el artículo 2.j) ibídem dispone que para la fijación del régimen salarial - y prestacional también - se tendrá en cuenta “el nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño.”

6 Según el Diccionario de la Lengua Española, actualización 2021, de la Real Academia Española (https://dle.rae.es/primo#UBQk8bX), entre las acepciones de la palabra « prima» se encuentra la de «Cantidad

6 Según el Diccionario de la Lengua Española, actualización 2021, de la Real Academia Española (https://dle.rae.es/primo#UBQk8bX), entre las acepciones de la palabra « prima» se encuentra la de «Cantidad extra de dinero que se da a alguien a modo de recompensa, estímulo, agradecimiento, etc », definición que, de manera desprevenida descartaría, en casos como el presente, la connotación de factor salarial de la prima de antigüedad. 7 Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, sentencia del 13 de febrero de 2014, radicación: 6600123-31-000-2011-00117-01 (798-2013).8

Expediente: 23001-23-33-000-2013-00176-02 (2035-2019) Medio de control de nulidad Accionante: Nación – Ministerio de Educación Nacional Para la Sala, ante todo, es necesario precisar los conceptos de salario, sueldo, factor salarial, asignación básica, emolumentos y escalas de remuneración.

El salario8 “... aparece (...) como la remuneración social más inmediata o directa que el trabajador recibe por la transmisión que hace de su fuerza de trabajo para ponerla a disposición del empleador…” 9. En efecto, según el artículo 127 del Código Sustantivo de Trabajo (subrogado por el artículo 14 de la ley 50 de 1990) “constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas

o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.” En similar sentido el artículo 42 del decreto 1042 de 1978 establece que “además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio , constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.”10

El sueldo11, tal y como lo precisó esta Sala en Consulta 705 de 1995, es una noción restringida que coincide con la asignación bási ca fijada por la ley para los diversos cargos de la administración pública, mientras que el salario es una noción amplia que comprende todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios. La asignación básica correspondiente a cada empleo, según el artículo 13 del decreto 1042 de 1978, está determinada por sus funciones y responsabilidades, así como por los requisitos de conocimientos y experiencia requeridos para su ejercicio, según la denominación y el grado establecidos en la nomenclatura y la escala del respectivo nivel.

Según el artículo 42 ibídem son factores de salario, y por ende deben entenderse como una retribución o contraprestación directa por los servicios que presta el trabajador: la asignación básica, el valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, los incrementos por antigüedad, los gastos de representación,

servicios que presta el trabajador: la asignación básica, el valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, los incrementos por antigüedad, los gastos de representación,

8 “(Del lat. Salarium, de sal, sal.)m. Estipendio, remuneración de un trabajo o servicio.// 2. En especial, cantidad de dinero con que se retribuye a los trabajadores manuales.” (Diccionario de la Lengua Española, vigésima edición, 1984). 9 Sentencia del 12 de febrero de 1993, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Magistrado Ponente Dr. Hugo Suescún Pujols. 10 Esta Sala en Consulta del 6 de diciembre de 1967 dijo: “Tanto en el sector público como en el privado, debe considerarse como sueldo o salario para los efectos legales, toda retribución cuya naturaleza sea, por su habitualidad, propósito y circunstancias, la de remunerar los servicios personales del trabajador en beneficio directo y principal de éste, aunque otra sea su denominación y el pago se descomponga en diferentes partidas.” En consultas 705 de 1995 y 785 de 1996, también se estudió el tema. 11 “(Del lat. Solidus.) m. ...3. Remuneración asignada a un individuo por el desempeño de un cargo o servicio profesional.” Remuneración: “Acción y efecto de remunerar.// 2. Lo que se da o sirve para remunerar.” Remunerar “Recompensar, premiar, galardonar.” (diccionario citado). La ley 83 de 1831, dispuso en su artículo

24 que “Los sueldos y salarios deberán ser pagados por períodos iguales y vencidos, en moneda legal.9

Expediente: 23001-23-33-000-2013-00176-02 (2035-2019) Medio de control de nulidad Accionante: Nación – Ministerio de Educación Nacional la prima técnica, el auxilio de transporte, el auxilio de alimentación, la prima de servicio, la bonificación por servicios prestados y los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión.

Emolumento lo define el Diccionario de la Lengua Española como “Gaje, utilidad o propina que corresponde a un cargo o empleo.”

Por último, la escala de remuneración, o tabla salarial, “...consiste en un ordenamiento numérico contentivo de los diferentes grados de remuneración que pueden existir, ubicados desde el inferior hasta el superior, para hacerles corresponder a cada uno de ellos determ inadas consecuencias económicas, las que se reconocen por unidad de tiempo de servicio.”12

Ahora bien, en lo atinente a la prima de antigüedad, la aludida sala, en concepto 1518 de 11 de septiembre de 2003 (C. P. Susana Montes de Echeverri), anotó:

Esta Corporación sobre la naturaleza jurídica de la denominada prima de antigüedad o incrementos por antigüedad, ha señalado:

• Sentencia del 25 de marzo de 1992, Sección Segunda, expediente No.

4351.

“La prima de antigüedad es factor salarial. Dicha prima es un reconocimiento salarial, que se origina en la permanencia en el servicio del empleado en el servicio y gracias a ella la remuneración mensual se

4351.

“La prima de antigüedad es factor salarial. Dicha prima es un reconocimiento salarial, que se origina en la permanencia en el servicio del empleado en el servicio y gracias a ella la remuneración mensual se aumenta de acuerdo a los porcentajes establecidos según el tiempo de permanencia.”

• Concepto del 13 de noviembre de 1992, radicación 477:

“(...) está vigente el derecho a percibir prima de antigüedad, como factor de remuneración. Este consiste en el derecho a percibir al cabo de un año de servicios, según el artículo (...) un incremento del (%) sobre la remuneración”. […]

Por último, vale la pena precisar que en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre la forma aplicable a las relaciones de trabajo13, al interprete le corresponderá la tarea de analizar, en cada caso, las características de cada uno de los reconocimientos que la ley otorgue a los empleados públicos (habitualidad, riesgo que se pretende cubrir,

12 YOUNES MORENO, Diego. Derecho Administrativo Laboral. Editorial Temis. Bogotá, 1998, p. 94 13 Décimo Encuentro de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Lemos Bustamante, Jesús María. “Algunos Temas Contro versiales de la Jurisprudencia Actual del Consejo de Estado. (...) Este principio es expresión de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas (Art. 228 C.P.) pues, por encima de las formalidades utilizadas por los contratantes para definir la clase se relaciones que los unen, deber el juez, por exigírselo la Constitución, examinar la realidad, los hechos que la configuran, y con base en ellos determinar las normas aplicables”.10

formalidades utilizadas por los contratantes para definir la clase se relaciones que los unen, deber el juez, por exigírselo la Constitución, examinar la realidad, los hechos que la configuran, y con base en ellos determinar las normas aplicables”.10

Expediente: 23001-23-33-000-2013-00176-02 (2035-2019) Medio de control de nulidad Accionante: Nación – Ministerio de Educación Nacional servicio que se retribuye), pues no toda suma que reciba el título o la denominación de incremento de antigüedad por este sólo hecho constituye salario ni es factor salarial.14

Conforme a lo anterior, se colige que la prima de antigüedad concedida a los empleados públicos del departamento de Córdoba constituye factor salarial, pues es evidente que comporta una contraprestación o retribución por el servicio prestado, sufragada al completar cierto tiempo de servicio.

3.3.3 Competencia para fijar el régimen salarial de los empleados públicos del orden territorial. En principio, la Constitución Nacional de 1886, en su texto original, sometió a reserva legal la fijación de los empleos y sus «respectivas dotaciones » ( ordinal 7º del artículo 76) ; empero, el Acto legislativo 3 de 1910 extendió dicha facultad a las asambleas, al permitirles determinar «[…] el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sueldos» (artículo 54), función que se mantuvo en el Acto legislativo 1 de 1945 (artículo 83).

Por su parte, la Ley 6ª de 1945 otorgó la potestad al Gobierno nacional para «[…] señalar […] por medio de decreto las prestaciones que hayan de pa