CE - 23_110010315000202202529001SENTENCIA20220616103116-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D. C. dieciséis (16) de junio de dos mil veintidós (2022)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-02529-00

Accionante: RICAURTE CALDERON LOZADA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Tema: Acción de tutela contra providencia judicial / invalidez del artículo 17 del Acuerdo Municipal 14 del 6 de julio de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Pereira / falta de legitimación en la causa por activa Acción de tutela - sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Ricaurte Calderón Lozada contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con el Decreto 333 del 2021.

I. ANTECEDENTES El antes nombrado, actuando en nombre propio, invoca la protección de los (i) derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad y (ii) principios de irretroactividad en materia tributaria, buena fe, confianza legítima y situación jurídica

consolidada, con fundamento en los siguientes: www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

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Accionante: Ricaurte Calderón Lozada

1. Hechos El alcalde del municipio de Pereira radicó ante el Concejo Municipal el proyecto de Acuerdo 18-2021, que proponía diversos beneficios tributarios e incentivos tales como: disminución de tarifas, tarifa cero para algunos tributos, gradualidad en la imposición de sanciones y condición especial de pago en reducción de intereses moratorios y sanciones, con el propósito de reactivar la economía local.

Dicho proyecto se convirtió en el Acuerdo 14 del 6 de julio de 2021, «por medio del cual se adoptan medidas de reactivación económica en el municipio de Pereira», publicado en la Gaceta Metropolitana Extraordinaria 63 del 12 de julio de esa anualidad. La Gobernación de Risaralda solicitó la invalidez del artículo 17 del referenciado acuerdo, el 4 de agosto de 2021, por considerarlo violatorio de la Constitución y la ley, en la medida en que el Congreso es quien tiene la competencia para fijar beneficios tributarios. El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 30 de septiembre de 2021, declaró, con efectos retroactivos, la invalidez del artículo 17 del Acuerdo 14 del 2021. Decisión que «consideró que las condiciones de pago favorable, determinadas en el artículo antes referido, no se ajustaban al ordenamiento jurídico, a los fines esenciales del Estado y a la carta política».

2. Fundamentos de la acción

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Accionante: Ricaurte Calderón Lozada El accionante considera que el Tribunal Administrativo de Risaralda en su decisión de 30 de septiembre de 2021, incurrió en los siguientes

defectos: (i) Violación directa de la Constitución Política, al declarar la invalidez con efectos retroactivos, debido a que su decisión resulta contraria a lo reglado en el artículo 363 superior, en el cual expresamente se dispuso que las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad. Precisó que las altas cortes han empleado dicho precepto en sus decisiones judiciales, en aras de dar cumplimiento a los principios de buena fe y confianza legítima; de manera que resulta menester revisar en cada caso la configuración de situaciones jurídicas consolidadas, con el fin de no transgredir dichos principios. (iii) Defecto sustantivo, debido a que interpretó de forma inadecuada los artículos 287-3, 294, 313-4, 338 y 363 de la Constitución Política y el artículo 5° de la Ley 489 de 1998, al considerar que con el artículo 17 del Acuerdo 14 de 2021 se desconoció el principio de reserva legal de los tributos pues en ese acto no se crearon impuestos o gastos locales contrarios a la ley, sino que se concedieron descuentos de intereses moratorios sobre tributos previamente adoptados en el municipio de Pereira desde antes de la entrada en vigencia del Acuerdo 29 de 2015, actual Estatuto Tributario Municipal. Sostuvo que la accionada concluyó erradamente que en el artículo 294

de la Constitución Política se prohíbe al municipio conceder exenciones y tratamientos preferenciales en relación con los tributos de su propiedad, cuando esa norma consagra justamente lo contrario, pues es al legislador a quien se le prohibió conceder exenciones o beneficios respecto de los tributos territoriales, en virtud del principio de autonomía territorial. Puntualizó que, si bien es cierto que la Corte Constitucional, en la sentencia C-448 de 2020, declaró la inexequibilidad del artículo 7º del Decreto Legislativo 678 de 2020 que contenía una amnistía tributaria, la razón de esa decisión consistió en que el presidente de la República otorgó descuentos sobre la totalidad de los intereses moratorios y de un porcentaje de los tributos territoriales, con lo cual conculcó la autonomía fiscal de los entes territoriales. Aunado a ello, resaltó que en dicha providencia la corporación judicial referida mencionó la posibilidad de www.consejodeestado.gov.co 3 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

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Accionante: Ricaurte Calderón Lozada otorgar amnistías cuando existan situaciones excepcionales que requieran dichas medidas.

Por último, adujo que dentro de las disposiciones referidas en la exposición de motivos del Acuerdo 14 de 2021 no se encuentra el Decreto Legislativo 678 de 2020, razón suficiente para considerar que el Tribunal accionado no podía ordenar el efecto retroactivo de la invalidez

declarada, al supeditarlo a la sentencia de inexequibilidad C-448 de 2020.

3. Pretensiones El accionante solicita de forma principal: PRIMERA: Que declare que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda vulneró mis derechos fundamentales al “debido proceso”, “igualdad” y al “acceso a la justicia”, en el proceso de revisión de validez del Acuerdo No.14 de 2021, al proferir la sentencia de única instancia del 30 de septiembre de 2021.

SEGUNDA: Que deje sin efectos las partes motivas correspondientes y la parte resolutiva de dicha providencia judicial, en donde se declaró inválido el artículo 17 del Acuerdo 014 de 2021 y se le dio efectos RETROACTIVOS a dicho pronunciamiento.

TERCERA: Que, como consecuencia de la prosperidad de las pretensiones anteriores, ordene al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda declarar válido el Acuerdo 14 de 2021, en todos sus apartes incluido el artículo 17 de dicho acto administrativo, por encontrarse de acuerdo con el ordenamiento jurídico.

Y de forma subsidiaria: PRIMERA: Que deje sin efectos la parte resolutiva de la sentencia que le da efectos retroactivos al fallo, toda vez que esta interpretación va en contravía del ordenamiento jurídico y socaba los principios de confianza legítima, situaciones jurídicas consolidadas y buena fe de los administrados.

SEGUNDA: Que se declare que el artículo 17 del Acuerdo 014 de 2021 aplicará para los contribuyentes en los tributos mencionados, para la vigencia del año gravable 2020.

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Accionante: Ricaurte Calderón Lozada

4. Intervenciones Mediante auto del 11 de mayo de 2022 se (i) admitió la acción de tutela de la referencia, (ii) ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Risaralda, como accionado y al municipio de Pereira, a la Gobernación de Risaralda y a los demás intervinientes dentro del proceso de validez de acuerdo municipal radicado número 66001-23-33-000-2021-0024000, como terceros interesados y (iii) negó la medida provisional pedida por el señor Ricaurte Calderón Lozada. 4.1. El Departamento de Risaralda, por conducto de apoderada1, señaló que la acción de tutela es improcedente, pues si se analizan los hechos y las pretensiones es claro que lo que pretende el accionante es «activar un pronunciamiento de segunda instancia».

En todo caso, aseveró que «la retroactividad ordenada por el Tribunal está acompasada con la misma validez, ya que sin esta, el incentivo tributario fuera de la ley, se convertiría en un mecanismo de recaudo que tendría validez hasta que la autoridad judicial se pronuncie sobre su irregularidad, dando lugar a un tratamiento tributario de manera injustificada, de cara al ciudadano que paga los tributos cumplidamente transgrediendo los principios de igualdad y equidad tributaria, y con el

detrimento patrimonial que conlleva para el ente territorial.» 4.2. El Tribunal Administrativo de Risaralda, por conducto del magistrado Fernando Alberto Álvarez Beltrán, pidió que se rechace la 1 Diana Milley Cruz Escobar. www.consejodeestado.gov.co 5 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

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Accionante: Ricaurte Calderón Lozada acción de tutela, ya que este mecanismo, en principio, es improcedente para atacar providencias judiciales.

Sin embargo, precisó que en la providencia cuestionada se dejaron plasmados los argumentos y consideraciones que motivaron la decisión de invalidez del artículo 17 del Acuerdo 14 de 2021, los cuales guardan consonancia con la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, cumpliéndose así con la carga argumentativa que imponen las decisiones judiciales. Para el efecto, explicó que de la lectura del aludido artículo se desprende que la reducción del 100 % y 50 % de los intereses moratorios y sanciones previstas en esa norma, aplicada a obligaciones por impuestos en general adeudados, se traduce en una amnistía tributaria que solo puede otorgarse por el legislador y no por la entidad territorial, en atención a la reserva que consagra el artículo 294 superior. Puntualizó que, si bien es cierto que en la exposición de motivos del Acuerdo se indicó que su fundamento recae en la situación excepcional

de la pandemia COVID-19, también lo es que la Corte Constitucional ha indicado que cualquier amnistía tributaria que las entidades territoriales resolvieran acoger con base en dicha circunstancia, no podría proyectarse sobre obligaciones fiscales, cuya exigibilidad se hubiere materializado antes de la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud.

II.CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico

En primer lugar, es preciso determinar: www.consejodeestado.gov.co 6 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

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Accionante: Ricaurte Calderón Lozada ¿El señor Ricaurte Calderón Lozada intervino dentro del proceso de invalidez del Acuerdo 14 de 2021 que promovió la Gobernación de Risaralda y, en esa medida, está legitimado en la causa por activa?

Para dar respuesta al anterior interrogante se procederá a analizar: (i) legitimación en la causa por activa y (ii) caso concreto. (i) Legitimación en la causa por activa Conforme a lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, la tutela es un mecanismo subsidiario de protección de los derechos fundamentales cuandoquiera que ellos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier entidad pública o de los particulares, cuya conducta afecte grave o directamente derechos subjetivos fundamentales. El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 –reglamentario de la acción de tutelaindica que esta acción constitucional podrá ser ejercida, en todo

momento y lugar, «por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se podrán agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud […]». La Corte Constitucional ha señalado que para ejercer la acción de tutela mediante el uso de la figura del apoderamiento judicial deben cumplirse ciertos requisitos básicos, comoquiera que ésta surge del www.consejodeestado.gov.co 7 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

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Accionante: Ricaurte Calderón Lozada derecho de postulación que instituye el artículo 229 Superior y que se desarrolla en las normas procesales2.

De tal suerte, que en la Sentencia T-531 de 20023 se definieron como requisitos normativos del apoderamiento judicial, los que a continuación se describen: «Dentro de los elementos del apoderamiento en materia de tutela la Sala señala que el mismo es (i) un acto jurídico formal por lo cual debe realizarse por escrito. (ii) se concreta en un escrito, llamado poder que se presume auténtico. (iii) El referido poder para promover acciones de tutela debe ser especial.4 En este sentido (iv) El poder conferido para la promoción o para la defensa de los intereses en

un determinado proceso no se entiende conferido5 para la promoción6 de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos tengan origen7 en el proceso inicial. (iv) El destinatario del acto de apoderamiento sólo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional [...]». De lo anterior se colige que el principio de especificidad de los poderes que se otorgan para que se inicie una acción bajo el uso del apoderamiento judicial, debe acatarse en todo amparo de tutela, pues de ello depende que se configure la legitimación en la causa por activa. Igualmente, y conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, para cada proceso judicial que se pretenda iniciar deben otorgarse 2 Sentencia T-679 de 2007. 3 Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Montealegre Lynett. 4 En la sentencia T-001 de 1997 la Corte afirmó que por las características de la acción “todo poder en materia de tutela es especial, vale decir se otorga una vez para el fin específico y determinado de representar los intereses del accionante en punto de los derechos fundamentales que alega, contra cierta autoridad o persona y en relación con unos hechos concretos que dan lugar a su pretensión.” 5 En este sentido la Corte ha acogido las disposiciones del código de procedimiento civil en la materia, así en la sentencia T-530 de 1998 acoge y aplica la disposición del artículo 65 inciso 1º: “En los poderes especiales, los asuntos se determinarán claramente, de modo que no puedan confundirse con otros.” 6 En este sentido en la en la sentencia T-695 de1998 la Corte no concedió la tutela impetrada debido a que

el abogado quien presentó la tutela pretendió hacer extensivo el poder recibido para el proceso penal al proceso de tutela. 7 En la sentencia T-530 de 1998 la Corte al revisar la decisión de una tutela promovida por el abogado de la parte civil en un proceso penal quien actuaba sin poder especial para el proceso de tutela, consideró que el a-quo no debió darle trámite al respectivo proceso debido a que el abogado no allegó el poder respectivo ni manifestó su calidad de agente oficioso. www.consejodeestado.gov.co 8 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

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Accionante: Ricaurte Calderón Lozada poderes específicos, pues un poder para un proceso judicial inicial no sirve para legitimar una actuación posterior en un litigio de una índole diferente8.

(ii) Caso concreto En el presente caso, el señor Ricaurte Calderón Lozada pide la protección de (i) los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y (ii) los principios de irretroactividad en materia tributaria, buena fe, confianza legítima y situación jurídica consolidada, los cuales estimó transgredidos por el Tribunal Administrativo de Risaralda al expedir la sentencia del 30 de septiembre de 2021, que declaró, con efectos retroactivos, la invalidez del artículo 17 del Acuerdo 14 de 2021. Ahora bien, para determinar si hay lugar a analizar de fondo la anterior

controversia, es necesario establecer si el señor Ricaurte Calderón Lozada se encuentra legitimado para acudir a la presente acción de tutela y reclamar el amparo de los derechos y principios atrás enunciados. Así, se advierte que, de conformidad con el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986, en el proceso de validez puede intervenir cualquier persona para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y, además, solicitar la práctica de pruebas. Una vez revisada la información que reposa en el expediente, se observa que el señor Ricaurte Calderón Lozada no intervino en el proceso de invalidez con número de radicado 66001-23-33-000-202100240-00, promovido por la Gobernación de Risaralda en contra del 8 Sentencia T-679 de 2007. www.consejodeestado.gov.co 9 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

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Accionante: Ricaurte Calderón Lozada Acuerdo 14 de 2021, mediante el cual se adoptaron medidas de reactivación económica en ese municipio.

En efecto, la Subsección advierte que el Tribunal Administrativo de Risaralda el 9 de agosto de 2021, ordenó fijar el referido proceso en lista, por el término de diez días, término en el cual el agente del Ministerio Público y cualquier otra persona podrían intervenir y solicitar la práctica de pruebas. Decisión fue notificada el 12 de agosto de 2021.

Sin embargo, no se aprecia que el señor Ricaurte Calderón Lozada haya participado en él, pues únicamente se observa la intervención del municipio de Pereira, del ciudadano Dilber Lenadro Vargas Díaz y del Ministerio Público. Para la Sala resulta claro que las personas que hayan podido participar en el proceso ordinario, a través de los mecanismos judiciales previstos para el efecto y no lo hicieron, carecen de legitimidad en sede de tutela, para cuestionar una actuación judicial. En efecto, el hecho de tener interés en un proceso determinado no se traduce necesariamente en la legitimidad para actuar mediante acción de tutela contra las providencias que allí se profieran, en la medida en que (i) este último mecanismo no es aislado del ordinario y (ii) la afectación de los derechos fundamentales se concreta durante el trámite judicial correspondiente y frente a quienes allí actúen. Así las cosas, es posible concluir que el señor Ricaurte Calderón Lozada no está legitimado para presentar la presente acción de tutela en contra del fallo del 30 de septiembre de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, ya que a pesar de contar con la www.consejodeestado.gov.co 10 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

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Accionante: Ricaurte Calderón Lozada oportunidad de participar en el proceso con radicado 66001-23-33-0002021-00240-00, no intervino en él y, en ese orden, no puede

considerarse que se le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad al interior de esa actuación de invalidez del Acuerdo 14 de 2021. Por lo expuesto, ante la falta de interés para actuar del accionante, no es posible emitir un pronunciamiento de fondo sobre los argumentos de inconformidad planteados. En consecuencia, se rechazará por improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Ricaurte Calderón Lozada en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con lo aquí expuesto.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: RECHAZAR por improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Ricaurte Calderón Lozada en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REGISTRAR la presente providencia en la plataforma

“SAMAI”.

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Accionante: Ricaurte Calderón Lozada TERCERO: De no ser impugnada esta sentencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente www.consejodeestado.gov.co 12 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia