CE-25000-03-24-000-2001-0047-01(6821)-2001

DIAN - Facultad para regular el cumplimiento de la actividad aduanera con sujeción a la ley marco y los reglamentos de ésta / LEY MARCO DE COMERCIO EXTERIOR - Traza mandatos y criterios generales De las normas invocadas (literal c) del art. 4 del Decreto 1644 de 1991; Art. 13 literales c, d, y h del decreto 2117 de 1992) como sustento de los actos acusados se infiere que el Director de la DIAN tiene una facultad amplia para hacer regulaciones que faciliten el cumplimiento de la actividad relacionada con la materia aduanera. Es oportuno traer a colación que en lo referente al régimen de aduanas el artículo 150, numeral 19, literal c), faculta al Congreso para dictar normas de carácter general, que se han dado en denominar por la jurisprudencia y la doctrina como “leyes marco” o “cuadro”, cuyo alcance precisó la Sala, entre otras providencias, en sentencia de 1º de junio de 2000 (Expediente núm. 5708, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), con apoyo en jurisprudencias de la Corte Constitucional.

NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencia del 1 de junio de 2000, Exp. 5708, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo que su vez cita sentencia de la Corte Constitucional C-608, que remite a las sentencias de ésta misma Coporación a saber: Sala Plena. Sentencia C-510 del 3 de septiembre de 1992. M.P.: Dr.

Eduardo Cifuentes Muñoz y sentencia núm. 196 de 13 de mayo de 1.998 y C-013

de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido véase providencia de 15 de junio de 2000, Expediente 5947, Consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa, en que reiteró la sentencia de 10 de febrero de 2000, expediente núm. 5410, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero. LEY MARCO DE COMERCIO EXTERIOR - La ley 7 de 1991 traza mandatos y pautas generales que son desarrollados por el Presidente de la República / LEYES MARCO O CUADRO - Regulan situaciones susceptibles de permanente cambio imprimiendo flexibilidad frente a ajustes coyunturales / DECRETOS REGLAMENTARIOS DE LEYES MARCO - Carecen de fuerza legislativa pero constituyen potestad reglamentaria ampliada / POTESTAD REGLAMENTARIA AMPLIADA NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencia del 1 de junio de 2000, Exp. 5708, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo que su vez cita sentencia de la Corte Constitucional C-608, que remite a las sentencias de ésta misma Coporación a saber: Sala Plena. Sentencia C-510 del 3 de septiembre de 1992. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz y sentencia núm. 196 de 13 de mayo de 1.998 y C-013 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Facultad para dicta reglamentos en materia aduanera con sujeción a la ley marco, tanto en aspectos sustanciales como procesales / FACULTAD REGLAMENTARIA DE LA DIAN

EN MATERIA ADUANERA - Sujeción a ley marco y reglamentos que desarrolla el Presidente de la República / DIAN - No tiene facultades en materia aduanera para crear sanciones ni procedimientos para su imposición por infracciones al régimen de importaciones NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencia del 15 de junio de 2000, Exp. 5947 C.P. Juan Alberto Polo Figueroa, que reitero sentencia del 10 de febrero de 2000 Exp. 5410 C.P. Olga Inés Navarrete, que a su vez citaron sentencia del 22 de agosto de 1996 Exp. 3481 C.P. Juan Alberto Polo F. DECLARACIÓN DE TRANSITO ADUANERO - Su habilitación como manifiesto de cargo no establece nuevas responsabilidades que implique arrogarse funciones del congreso o del gobierno por parte de la DIAN / HABILITACION DE LA DECLARACIÓN DE TRANSITO ADUANERO COMO MANIFIESTO DE CARGA - Legalidad por inexistencia de violación de norma superiores Al analizar la Sala el contenido de los actos acusados encuentra que habilitar la Declaración de Tránsito Aduanero como Manifiesto de Carga, implica, lógicamente, extender a otra conducta la responsabilidad que la ley le ha atribuido al transportador frente a dicho manifiesto. Conforme a los apartes reseñados el establecimiento de conductas que den lugar a responsabilidad y, por ende, a la imposición de sanciones, únicamente le compete al legislador, entendido por tal, en este caso, el Congreso mediante leyes marco o cuadro o el Gobierno Nacional, a través de la reglamentación de las mismas. De tal manera que para que la DIAN

pueda válidamente hacer la habilitación, es menester que la misma no resulte incompatible con las disposiciones legales. Es preciso resaltar que si bien es cierto que en el Decreto 1909 de 1992 no se relacionó, en el artículo 12, como documento de transporte de la mercancía a la Declaración de Tránsito Aduanero, no lo es menos que de su definición consagrada en el artículo 1º del Decreto 2295 de 1996, esto es, "Documento expedido y autorizado por la Administración de Impuestos Nacionales que ampara una operación de tránsito aduanero”, fácilmente se deduce que tiene la condición de documento de transporte, condición esta que poseía desde el Decreto 2402 de 1991, que no fue derogado expresamente sino en su artículo 16 por el citado Decreto 1909 (artículo 111). Lo precedente pone en evidencia que la responsabilidad frente a la Declaración de Tránsito Aduanero está prevista en las normas reglamentadas por el Gobierno Nacional en uso de las facultades consagradas en el artículo 189, numerales 11 y 25, de la Carta Política, de tal manera que con la habilitación de dicho documento como Manifiesto de Carga, no se están estableciendo nuevas responsabilidades, por lo que no advierte la Sala que la DIAN se hubiera arrogado funciones del legislador o del Gobierno Nacional, sino que actuó dentro de los parámetros que las disposiciones de orden superior había prefijado; lo cual también deja sin sustento el cargo de violación del artículo 13 de la Constitución Política. No resulta cierto el argumento del actor en cuanto a que frente al manifiesto de carga la empresa transportadora solo está obligada a su presentación pues, como ya se

vio, ella responde por la información contenida en él. REGIMEN DE TRANSITO ADUANERO - Faltas administrativas relativas a la declaración de importación y al manifiesto de carga / EMPRESAS TRANSPORTADORES - Obligación frente al régimen de tránsito aduanero / RESPONSABILIDAD DEL DECLARANTE EN REGIMEN DE TRANSITO ADUANERO - Pago de tributos aduaneros En materia de responsabilidades, el artículo 4º, ibídem, señala que “Las empresas transportadoras responderán ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales por la finalización del régimen en el término autorizado. El declarante responderá por el pago de los tributos aduaneros suspendidos con ocasión de la terminación del régimen, sin perjuicio de la aprehensión o decomiso de las mercancías en los casos en que se infrinjan las disposiciones que regulan el régimen de tránsito aduanero”; y no finalizar el régimen, conducta esta sancionable conforme lo prevé el artículo 20, ibídem, implica: no entregar los documentos de viaje en la dependencia competente de la Aduana de Destino, junto con el acta de recibo de la mercancía expedida por el Depósito Habilitado; entregarla en lugar habilitado diferente con signos de violación o con los precintos violados; o entregarla con menos peso o cantidad del establecido en la Declaración de Tránsito Aduanero. DECLARACIÓN DE TRANSITO ADUANERO - Concepto y elaboración / OPERACIÓN DE TRANSITO ADUANERO - Concepto / MANIFIESTO DE CARGA - Diferencia con la declaración de tránsito aduanero

La Declaración de Tránsito Aduanero, según el artículo 1º del Decreto 2295 de 1996, es el documento expedido y autorizado por la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales que ampara una operación de tránsito aduanero; y Operación de tránsito aduanero es, conforme al mismo artículo, la que comprende la actividad relacionada con el transporte de mercancías entre la Aduana de Partida y la Destino. Dicha Declaración, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 2402 de 1991 se elabora con base en el conocimiento de embarque, guía aérea, carta de porte, factura comercial y datos que suministra el declarante que identifican la mercancía y su valor. De las características y requisitos del Manifiesto de Carga consagradas en los artículos 31 y 32 del Decreto 1554 de 1998 y los que frente a la Declaración de Tránsito Aduanero señala la DIAN, se infiere que son asimilables y cumplen una función semejante: amparar una mercancía que se traslada de un lugar a otro, al punto que la diferencia fundamental estriba, según lo expresa la entidad demandada, en el estado de no nacionalización en se encuentra la mercancía en tránsito, para cuya mayor protección y mejor control por parte del ente fiscalizador se hacía menester la habilitación, que solo se estructura durante el lapso comprendido entre la Aduana de Partida hasta la Aduana de Destino, dado que tal documento tiene carácter oficial ante la autoridad aduanera.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., cuatro (4) de abril de dos mil uno (2001).

Radicación número: 11001-03-24-000-2001-0047-01(6821)

Actor: ADAULFO ARIAS COTES Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD El ciudadano y abogado ADAULFO ARIAS COTES, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del artículo 48 de la Resolución núm. 2450 de 29 de abril de 1997, expedida por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales; y los artículos 3º, parágrafo 1º, y 14, de la Resolución núm. 0371 de 30 de diciembre de 1992, expedida por el mismo funcionario.

I-. FUNDAMENTOS DE DERECHO En apoyo de sus pretensiones el actor adujo que las normas acusadas habilitaron como manifiesto de carga la declaración de tránsito aduanero y la declaración de cabotaje, lo cual quebranta los artículos 333, 334, 6º, 13, 29, 95, 338, 363, 189, numeral 11 y 150, numeral 19, literal c), de la Constitución Política; 2º, 3º, 4º, 12, 63, 64 y 65 del Decreto 1909 de 1992; 3º, 5º y 1º, del Decreto 2295 de 1996; 13

del Decreto 2117 de 1992, 34, 35 y 37 del Decreto 1815 de 1992; 31 y 32 del Decreto 1554 de 1998; 2º y 3o del Decreto 2402 de 1991. En síntesis, formuló así el concepto de la violación. 1º: Que se viola el artículo 338 de la Constitución Política, porque en virtud del mismo únicamente la ley puede fijar directamente los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria; y los actos acusados habilitan la declaración de tránsito aduanero como manifiesto de carga, siendo que uno es el sujeto pasivo que origina la presentación de la declaración de tránsito y otro el que surge de la expedición del manifiesto de carga, lo que se deduce de los artículos 2º, 3º, 12 y 72 del Decreto 1909 de 1992; además de que las obligaciones y sanciones que pueden desprenderse del contenido de la Declaración de Tránsito Aduanero y del manifiesto de carga también son diferentes (artículo 72 del Decreto 1909 de 1992). Que el transportador, en lo que al manifiesto de carga concierne, solo está obligado a presentarlo ante la autoridad competente antes del descargue de la mercancía; y la declaración de tránsito aduanero por definición legal no es un anexo del manifiesto, como tampoco lo adiciona. Que los documentos de transporte son los señalados en el artículo 12 del Decreto 1909 de 1992 (manifiesto de carga, conocimientos de embarque, guías aéreas o cartas de porte y los demás documentos que adicionen el manifiesto.

Aduce el actor que las normas acusadas se prestan a confusión en lo tocante, por ejemplo, a la individualización del sujeto pasivo de las sanciones aduaneras, cuando se sanciona a los transportadores por informaciones erróneas que los declarantes consignan en las Declaraciones de Tránsito Aduanero. Que por preceptiva legal la Declaración de Tránsito Aduanero en sí misma considerada no es fuente de obligación aduanera para el transportador, motivo por el que no puede ser habilitada en ningún caso como manifiesto de carga. Que, por principio de equidad y justicia, es sujeto pasivo de la obligación quien ejecuta el hecho impositivo; y es sujeto pasivo de la sanción o multa, quien realiza el hecho que la origina o incurre en infracción. Que el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 hace responsable al transportador por las obligaciones que se deriven por su intervención en el tránsito aduanero; y el artículo 72, ibídem, y 4º del Decreto 1105 de 1992, a contrario sensu, señalan cuáles son las obligaciones que adquiere el transportador por razón de tránsito aduanero; y al habilitarse la declaración de tránsito aduanero como manifiesto de carga, el transportador resulta convertido en sujeto pasivo del hecho impositivo que no ejecutó, ni cometió, lo que vulnera los artículos 6º y 29 de la Carta Política. 2º: Que las resoluciones acusadas colocan al transportador, por su intervención en el tránsito aduanero, en un plano de desigualdad frente a los usuarios

aduaneros, pues lo hacen responsable de obligaciones que no se derivan de su intervención, es decir, lo responsabilizan de actos, hechos u omisiones en que incurran el importador, el propietario, el depositario, el tenedor de la mercancía, el intermediario o declarante, lo cual es contrario al postulado del artículo 13 de la Carta Política. 3º: Que el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992 señala quienes son responsables de las obligaciones aduaneras; y las Resoluciones acusadas incurren en inequidad con el transportador porque lo ubican en circunstancias en las que no son puestos el depositario, el intermediario y el declarante. 4º: Que se vulneran: el principio de eficiencia, pues para intervenir en el tránsito aduanero se le exige al transportador más de aquello que la Constitución y la ley han querido que contribuya frente a las cargas públicas; el principio de progresividad y justicia, ya que al transportador, por el hecho de su intervención en el tránsito aduanero, se le hace sujeto de multa por actos que no le son imputables, siendo que, conforme al artículo 3º del Decreto 1909 de 1992, la responsabilidad debe ser personalizada en cabeza de quien suministró datos inexactos, incorrectos o desfigurados en la declaración de tránsito aduanero. 5º: Que los actos acusados desbordan las normas generales y los objetivos y criterios señalados por el legislador en la Ley 6ª de 1971, Ley 7ª de 1991, Ley 6ª de 1992, ya que nada tiene que ver con ellas la habilitación de la declaración de

tránsito aduanero como manifiesto de carga, pues ésta no implica actualización de la nomenclatura, ni de sus correspondiente reglas de interpretación, notas legales o notas explicativas. La habilitación no produce reestructuración de los desdoblamientos de las posiciones de nomenclatura, ni actualización de las normas de valorización de mercancías; no genera restricción o derogatoria de exenciones de derechos arancelarios, ni varía la tarifa, como tampoco persigue los principios de impulso, promoción, fomento, ni puede servir como soporte de las facultades de investigación, control y fiscalización, ni de la competencia para el cobro directo de los impuestos, tarifas, gravámenes y derechos administrados por la DIAN. Que al Gobierno Nacional le está atribuido modificar, por razones de política comercial, los aranceles, las tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, en consonancia con las normas generales dictadas por el legislador y los criterios y objetivos señalados por éste en las leyes marco; pero salta a la vista que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales no son el Gobierno, por lo que en los actos acusados asumen una competencia que no les corresponde, con violación del artículo 150 de la Carta Política. 6º: En opinión del actor la responsabilidad del transportador por su intervención en el tránsito aduanero se circunscribe única y exclusivamente a la presentación conforme de los documentos de transporte en la Aduana de destino, de acuerdo con los artículos 12 y 72 del Decreto 1909 de 1992, por lo que las normas acusadas infringen estas disposiciones, así como el artículo 4º, ibídem, porque

pretenden sancionar al transportador, siendo que para ello se requiere que la información contenida en la Declaración de Tránsito Aduanero hubiera sido elaborada o consignada por él. 7º: Que el objetivo de la Declaración de Tránsito Aduanero es definido en el artículo 2º del Decreto 2402 de 1991, como el Régimen que permite el transporte de mercancías nacionales o extranjeras de una aduana a otra, bajo control aduanero, lo que responde a los principios establecidos en el artículo 2º de la Ley 7ª de 1991, de impulsar la internacionalización de la economía. Que según el artículo 3º del citado Decreto, el tránsito aduanero puede solicitarse por el consignante, el transportista, el consignatario o designatario y el agente de aduanas, mediante declaración escrita presentada en la Aduana de partida, lo que constituye el formulario denominado Declaración de Tránsito Aduanero. Que al conciliar los artículos 2º y 3º mencionados se obtiene como resultado que dicha Declaración no es cosa diferente de la autorización de transporte de mercancías nacionales o extranjeras de una Aduana a otra, bajo control aduanero; no es más que el medio establecido para presentar solicitudes y autorizaciones de tránsito aduanero, al tenor del artículo 5º del Decreto 2295 de 1996 y, por lo tanto, no puede habilitarse como manifiesto de carga pues éste cumple una finalidad diferente: amparar la ejecución del contrato de transporte, pero en manera alguna autoriza el tránsito aduanero. Que, conforme a los artículos 31 y 32 del Decreto 1554 de 1998, los objetivos del

manifiesto de carga son: amparar el transporte de mercancías ante las distintas autoridades nacionales; debe ser portado por el conductor del vehículo durante todo el recurrido y debe ser entregado a la autoridad aduanera antes del descargue de la mercancía; hace solidariamente responsable a la empresa de transporte, junto con el propietario o tenedor del vehículo, del cumplimiento de las obligaciones que surjan de la operación y del contrato de transporte; y debe ser expedido por la empresa de transporte habilitada y por el propietario o conductor del vehículo, éste último, según el artículo 3º del Decreto 1909 de 1992, no es sujeto de obligaciones aduaneras. Que, por su parte, la declaración de tránsito aduanero no hace responsable a la empresa de transporte, junto con el propietario o tenedor del vehículo, del cumplimiento de las obligaciones aduaneras que surjan en el tránsito aduanero, como sí ocurre con el manifiesto de carga, por manera que aquélla no puede ser habilitada como éste último. II-. TRAMITE DE LA ACCION A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones. II.1-. CONTESTACION DE LA DEMANDA La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a través de apoderada, contestó la demanda y, para oponerse a la prosperidad de sus pretensiones, adujo, en esencia, lo siguiente: Que la Resolución núm. 0371 de 1992 se expidió con base en el Decreto 1644 de

1991, por el cual se establece la estructura y se determinan las funciones de la Dirección General de Aduanas, en cuyo artículo 4º, literal c), se autoriza al Director General para “Expedir los actos administrativos de su competencia, dictar las instrucciones y reglamentaciones necesarias para facilitar y permitir el debido cumplimiento de las disposiciones legales, y establecer los procedimientos que se requieran para tal efecto”. Que el Director General estaba autorizado para reglamentar el Decreto 1909 de 1992 y por ello expidió la citada Resolución que contiene el artículo demandado. Que la Resolución 2450 de 1997 se expidió en desarrollo de los literales c), d), f) y h) del artículo 13 del Decreto 2117 de 1992, en concordancia con el Decreto 2295 de 1996. Concluye la apoderada de la entidad demandada que los actos acusados no desbordaron las facultades reglamentarias otorgadas al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales en los Decretos 1909 de 1992 y 2295 de 1996, pues se ciñeron a los parámetros de la ley marco, declarada exequible en su oportunidad. Que los actos acusados se refieren a habilitación de un documento y no a tributos propiamente dichos, por lo que no pueden resultar violados los artículos 338 y 363 de la Carta Política. Sostiene la demandada que la “habilitación” a que se contraen los actos acusados solo se estructura para el lapso comprendido entre la Aduana de partida y la Aduana de destino. Que solo en este trayecto se produce tal habilitación.

Resalta que en el tiempo que transcurre entre la Aduana de partida y la de destino la mercancía no está nacionalizada, razón por la que la Declaración de Tránsito Aduanero, expedida por la DIAN, avale la autorización de traslado de la mercancía. Que la información contenida en la Declaración de Tránsito Aduanero, como en el Manifiesto de Carga, coincide en lo fundamental lo cual permite ejercer un control puntual por parte de la autoridad aduanera, de ahí que por extensión se pueda dar la habilitación cuestionada. Que los artículos 3º y 4º del Decreto 1909 de 1992 y 4º del Decreto 1105 de 1992 indican en qué casos hay responsabilidad por parte de la empresa transportadora, sin que sea posible confundirlos, lo que da lugar a la aplicación del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, previo el proceso administrativo previsto en el Decreto 1800 de 1994. Que si una empresa transportadora en desarrollo de su actividad debe responder ante las autoridades aduaneras por el peso y la cantidad de mercancía que se encuentre especificada en los documentos de transporte, debe actuar diligentemente y proceder a pesar de nuevo la mercancía para verificar que los datos suministrados por el transportador internacional, respecto al peso y cantidad de la misma, corresponden de manera efectiva con la mercancía que va a transportar y con los datos que se relacionan en sus documentos de transporte; que es por ello que los artículos 13 y 14 del Decreto 1909 de 1992 exigen constitución de garantías respecto de los tributos aduaneros por parte de la empresa transportadora por finalización del régimen.

III-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO

El Ministerio Público, en su vista de fondo se muestra partidario de que se denieguen las pretensiones de la demanda porque, a su juicio, no puede darse la violación del artículo 338 dela Constitución Política porque los actos acusados no están modificando lo dispuesto por la legislación aduanera en cuanto a responsables de las obligaciones aduaneras. Que el hecho de darle a un documento la equivalencia de otro no modifica los elementos del tributo ni los de la obligación aduanera en cuanto a los sujetos pasivos responsables de presentar los diferentes documentos inherentes a la misma. Que no puede afirmarse, como lo hace el actor, que el transportador sólo esté obligado a presentar el manifiesto de carga, pues no hay ninguna norma aduanera que así lo indique. El hecho de que en el Decreto 1909 de 1992 no se haga alusión a la Declaración de Tránsito Aduanero no significa que se haya extinguido. Que tampoco puede considerarse que las normas acusadas generen confusión pues, el Decreto 1105 de 1992, en su artículo 4º, consagra las sanciones relativas a las inconsistencias en el manifiesto de carga y el Decreto 2295 de 1996 se refiere a la Declaración de Tránsito Aduanero. Según la Agente del Ministerio Público el cargo de incompetencia no puede prosperar pues, el literal c) del Decreto 1644 de 1991 le sirve de fundamento a la Resolución núm. 0371 de 1992; y el literal c) del artículo 13 del Decreto 2117 de 1992 respalda la Resolución núm. 2450 de 1997; y que tales actos no desbordan

las facultades reglamentarias ni usurpan el carácter legislativo del Congreso. Finalmente, señala que la Declaración de Tránsito Aduanero encaja dentro de los documentos de transporte, a que alude el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA El artículo 3º, parágrafo 1º, de la Resolución núm. 0371 de 1992, prevé: “obligación del transportador. Parágrafo 1º. Cuando una mercancía sometida al régimen de tránsito llegue a la Aduana de destino, el conductor del medio de transporte deberá entregar la declaración de tránsito, declaración que se habilitará como manifiesto de carga”. El artículo 14, ibídem, señala: “Documentos que reemplazan el manifiesto. La declaración de tránsito se habilitará como manifiesto de carga en la Aduana de destino y la información contenida en ella se capturará según las disposiciones contempladas en los artículos anteriores.” El artículo 48 de la Resolución núm. 2450 de 29 de abril de 1997, prevé: “DOCUMENTOS QUE REEMPLAZAN EL MANIFIESTO. La Declaración de Tránsito Aduanero y la Declaración de Cabotaje, se habilitarán como manifiesto de Carga en la Aduana de Destino”. En primer término debe referirse la Sala a la competencia de la DIAN para regular los aspectos a que se contraen los actos acusados. Según se advierte en el epígrafe de la Resolución núm. 0371 de 1992, la misma se expidió con fundamento en el literal c) del artículo 4º del Decreto 1644 de 1991,

el cual prevé como función del Director General de Aduanas la de : “Expedir los actos administrativos de su competencia, dictar las instrucciones y reglamentaciones necesarias para facilitar y permitir el debido cumplimiento de las disposiciones legales, y establecer los procedimientos que se requieran para tal efecto”. Por su parte, el artículo 13, literales c),d), f) y h) del Decreto 2117 de 1992, que se invoca como sustento de la Resolución núm. 2450 de 1997, prevé que el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales está facultado para …"expedir las instrucciones y disposiciones necesarias para facilitar el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias”, “Dirigir y coordinar las actividades relacionadas con la investigación, determinación, aplicación, liquidación, recaudo, cobro persuasivo y coactivo de los Impuestos nacionales, de las sanciones, y de los demás gravámenes o emolumentos de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales….”, e “Impartir instrucciones de carácter general sobre aspectos técnicos y de interpretación de las normas tributarias, aduaneras, de comercio exterior en lo de su competencia, y de control de cambios por importación y exportación de bienes y servicios”. Es preciso advertir que del texto de las normas invocadas como sustento de los actos acusados se infiere que el Director de la DIAN tiene una facultad amplia para hacer regulaciones que faciliten el cumplimiento de la actividad relacionada con la materia aduanera. Sin embargo, tales regulaciones, necesariamente, han de estar supeditadas a lo que la ley o el reglamento hayan establecido sobre el

particular pues, admitir lo contrario implicaría aceptar que sus disposiciones tienen la misma fuerza o entidad normativa que la ley, lo cual no encuentra sustento constitucional alguno. Es oportuno traer a colación que en lo referente al régimen de aduanas el artículo 150, numeral 19, literal c), faculta al Congreso para dictar normas de carácter general, que se han dado en denominar por la jurisprudencia y la doctrina como “leyes marco” o “cuadro”, cuyo alcance precisó la Sala, entre otras providencias, en sentencia de 1º de junio de 2000 (Expediente núm. 5708, Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), con apoyo en jurisprudencias de la Corte Constitucional. Al efecto, dijo la Sala en la precitada providencia: “….La Ley 7ª de 1.991 constituye la Ley Marco de Comercio Exterior, en la cual, como lo indica su denominación, se trazan los mandatos, las pautas y criterios generales en dicha materia, para que el Presidente de la República los desarrolle. Respecto de las leyes marco, la Corte Constitucional, en sentencia núm. C608 de 23 de agosto de 1.999, sostuvo: “Lo característico de la figura contemplada por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución Política, es la distribución de competencias, en fases distintas, en lo referente a la regulación de las materias que la norma enuncia: mientras el Congreso, mediante ley, señala reglas y criterios generales, el Ejecutivo los desarrolla en concreto, en ejercicio de una función típicamente administrativa.

“La Corte se ha referido al tema en los siguientes términos: ‘Es fácil advertir que los asuntos objeto de las leyes marco corresponden a una realidad susceptible de permanente cambio. La regulación de estos fenómenos corre el riesgo de desactualizarse y no acomodarse a su errático curso, si carece de cierto grado de flexibilidad. La técnica en comento combina el momento de necesaria estabilidad y generalidad, estrictamente ligado a la filosofía que debe animar a la actuación del Estado en la materia y que lo suministra la ley, con el momento dinámico de ajuste coyuntural, circunstancial y de desarrollo detallado de la política general que se satisface con el decreto. ‘… ‘La institución de las leyes marco, introducida en el ordenamiento constitucional colombiano con la reforma de 1968, persigue para determinadas materias, dada su complejidad y constante evolución, la colaboración del Legislativo y Ejecutivo, así: el primero, señalará al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación’. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.

Sentencia C-013 del 21 de enero de 1993. M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz). “Así, pues, a diferencia de los decretos que expide el Presidente de la República en desarrollo de las facultades extraordinarias que puede el Congreso conferirle según el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, los que dicta como desarrollo de leyes cuadro (art. 150,

numeral 19) carecen de fuerza legislativa, toda vez que mediante