CE-25000-23-15-000-2000-0625-01(ACU)-2001

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia / AGUAS RESIDUALESConstrucción de plantas de tratamiento no es obligación de las Corporaciones Autónomas Regionales La Sala encuentra que, en el caso concreto, de las normas invocadas no se deriva una obligación imperativa e inobjetable, radicada en cabeza de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. En efecto, el Acuerdo 34 de 1991 expedido por la C.A.R Cundinamarca dispuso la creación del Distrito Sanitario de Villapinzón - Chocontá. Por su parte, por medio del Acuerdo 52 del mismo año se declararon de utilidad pública los bienes necesarios para el desarrollo del “Programa de Saneamiento Ambiental de la Cuenca Alta del Río Bogotá”. Entonces, de esas normas, no se puede concluir que la CAR esté obligada a construir la planta de tratamiento solicitada por el actor. Además, el artículo 14.23 de la ley 142 de 1994 dispone que la prestación del servicio de alcantarillado consiste en la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos, y establece como actividades complementarias a la prestación de este servicio, las de transporte, tratamiento y disposición final de residuos líquidos, lo cual permite concluir que la construcción de plantas de tratamiento de aguas no es una obligación radicada en cabeza de la C.A.R, sino que es posible que el municipio, como prestador de los servicios públicos, sea el responsable de tales actividades. Lo anterior también encuentra sustento en el numeral 9º del artículo 65 de la ley 99 de 1993.

Nota de Relatoría: Ver sentencia dictada en el expediente ACU-888 de 1997.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá D.C., ocho (8) de marzo de dos mil uno (2001) Radicación número: 25000-23-15-000-2000-0625-01(ACU)

Actor: MIGUEL ANGEL CHAVES GARCIA

Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA (C.A.R.) Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 2 de febrero de 2001, por medio de la cual se rechazó por improcedente la acción de cumplimiento impetrada.

ANTECEDENTES La Demanda El 7 de diciembre de 2000, el señor MIGUEL ANGEL CHAVES GARCÍA, interpuso acción de cumplimiento en contra de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA con el fin de que se profirieran las siguientes declaraciones: “PRIMERA.- Que se le ordene a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA - CAR, cumplir expresamente con lo establecido en el artículo primero del Acuerdo 34 del 20 de Septiembre de 1991, en estricta concordancia con lo preceptuado en el artículo primero del Acuerdo No. 52 del 23 de Diciembre de 1991, proferido por la Junta Directiva, hoy el Consejo Directivo de esa entidad ambiental y que consagra la obligación de construir el sistema de tratamiento de las aguas

residuales industriales y domésticas del Municipio de Villapinzón, y con lo establecido en el numeral 20 del Art. 31 de la Ley 99 de 1993; toda vez que dicho Acuerdo se encuentra debidamente ejecutoriado y en firme y no se ha expedido otro acto administrativo que lo haya modificado o revocado y no ha perdido fuerza ejecutoria por cuanto la Entidad Ambiental ha ejecutado durante 9 años actos tendientes a su cumplimiento, pero sin que a la fecha se haya materializado la solución al problema de la contaminación por vertimientos domésticos e industriales del Municipio de Villapinzón y además por cuanto de manera unilateral el pasado 6 de julio de 2000 se modificó el convenio interinstitucional número 393 de 1991 suscrito entre la CAR y el Alcalde de Villapinzón. SEGUNDA.- Que se le ordene a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA - CAR, hacer las obras en los terrenos adquiridos desde hace más de 8 años y destinados para tal fin, cuya identificación aparece en el Acuerdo No. 052 de 1991 y no en el sitio en donde se pretende hacer actualmente, solo la planta de tratamiento de las aguas residuales domésticas para el Municipio, y dejar a un lado el problema del tratamiento de las aguas industriales que por sus vertimientos directos, igualmente esta afectando al río Bogotá; obras que se deberán ejecutar dentro del plazo que pericialmente se determine.” (Fol. 1) Las normas cuyo cumplimiento se pretende son las siguientes (Fol.15): Acuerdo No. 034 de 1991. Proferido por la C.A.R Cundinamarca

“Artículo Primero: Declarar para todos los efectos legales la conformación del Distrito Sanitario Villapinzón - Chocontá que consiste en la zona donde se encuentran ubicadas las industrias de curtiembres y en la cual se construirá el sistema de tratamiento de las aguas residuales industriales y del Municipio de Villapinzón.

Artículo Segundo: Reconocer como parte integrante de este Acuerdo, el plano de la delimitación del Distrito Sanitario a escala 1:10.000, según las áreas involucradas resultantes de los estudios catastrales, elaborado por la

Corporación.

Artículo Tercero: Prohibir la localización o asentamiento de industrias de curtiembres por fuera de los límites del Distrito Sanitario.

Artículo Cuarto: Se consideran como objetivos base los siguientes: - Descontaminación del Río Bogotá en el sector de VillapinzónChocontá, dentro del programa de saneamiento ambiental del río Bogotá; - Conservación de los recursos naturales y paisajísticos y la utilización de sus potenciales; - Canalización de las presiones urbano-industriales y sus tendencias de desarrollo; - Desarrollo equilibrado de los medios urbano-industriales y naturales; - Determinación y control de los usos del suelo para garantizar los niveles de la calidad del medio ambiente en la zona. ( …) ”.

Acuerdo 52 de 1991. Proferido por la C.A.R Cundinamarca. “ Artículo Primero: Declarar que son bienes necesarios para alcanzar los fines de la Corporación en relación con el “Programa de Saneamiento Ambiental de la Cuenca Alta del Rió Bogotá” y en consecuencia de utilidad

pública, según lo dispuesto en el Artículo 17 de la Ley 3ª de 1961, los siguientes predios...” (…) Ley 99 de 1993. “Artículo 31. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: (…)

20. Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables” Los Hechos Los fundamentos fácticos de la petición pueden sintetizarse así: Mediante el Acuerdo 34, de septiembre 20 de 1991, expedido por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca se creó el Distrito Sanitario

Villapinzón - Chocontá. Posteriormente, la autoridad demandada expidió el Acuerdo 52 del 23 de diciembre de 1991, a través del cual se adquirieron unos terrenos con una extensión aproximada de 120 hectáreas localizados a 3000 metros de Villapinzón. Mediante el mismo acto, esos bienes fueron declarados de utilidad pública para llevar a cabo el programa de saneamiento ambiental de la cuenca alta del Rio Bogotá. (Fol. 9 - 11) El actor alegó que durante los últimos nueve años las inversiones que la CAR ha realizado en el municipio de Villapinzón han sido superiores a cinco mil millones de pesos pero que, sin embargo, no se ha construido el sistema de tratamiento de aguas residuales domésticas e industriales del municipio de

Villapinzón a que se refiere el Acuerdo 34 de 1991 (Fol. 21). Por lo anterior consideró que la CAR no sólo ha incumplido el acuerdo citado sino que también ha despilfarrado cuantiosas sumas de dinero sin que se haya solucionado el problema de la contaminación de la cuenca alta del Río Bogotá. Agregó que el 6 de julio de 2000, el Director Encargado de la CAR suscribió con el Alcalde Municipal de Villapinzón una Aclaración al Convenio Interinstitucional No. 393 de 1991 CAR - Municipio de Villapinzón, en la cual se dispuso lo siguiente: “PRIMERA: La Corporación Construirá y pondrá en funcionamiento la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales para el área Urbana del Municipio Villapinzón.

SEGUNDA: El Municipio sufragará los gastos de operación, mantenimiento y vigilancia de la planta de tratamiento de aguas residuales, una vez se empiecen a causar.

PARAGRAFO: Para que el Municipio efectúe las apropiaciones presupuestales necesarias la Corporación le informará la causación de estos gastos con seis meses de antelación.

TERCERA: Cuando la Planta entre en operación el municipio se compromete a recibirla.

CUARTA: Con la finalización de esta obra se entiende cumplido en su totalidad el convenio No. 393 de 1991, y se procederá a su liquidación”

(Fol. 20) Finalmente sostuvo que la omisión de la C.A.R. ha impedido solucionar el problema de la contaminación de la cuenca alta del Río Bogotá vulnerando el

derecho a un ambiente sano de los habitantes de la zona. Constitución en Renuencia A través de escrito del 20 de noviembre de 2000, el señor MIGUEL ANGEL CHAVES GARCIA solicitó a la CAR el cumplimiento del Acuerdo 34 de 1991 y 52 del mismo año, para que, en consecuencia, se construyera el sistema de tratamiento de aguas residuales e industriales del municipio de Villapinzón. El 5 de diciembre de 2000 la CAR contestó la petición del actor. Explicó que el proyecto a que se refieren los Acuerdos invocados consistía en la relocalización de las industrias curtidoras, la construcción de sistemas de tratamiento de aguas residuales domésticas e industriales y la construcción de un parque industrial. Sin embargo, aclaró que este proyecto no se había llevado a cabo por las siguientes razones. “- Reticencia de los curtidores implicados en el proyecto al posible traslado de sus instalaciones al parque industrial, en consideración a que la participación de los actores del proyecto era fundamental en el éxito de este. - Altos costos de operación y mantenimiento de la infraestructura del parque industrial. - Favorecimiento a una comunidad industrial privada por encima de otras que se verían en opción de reclamar el mismo derecho.” (Fol. 16) Según explicó la CAR, la Ley 99 de 1993 redefinió las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales de modo que ella pasó, de ser la entidad encargada del desarrollo económico de la región, a constituirse en autoridad ambiental. La CAR afirmó que ha adelantado estudios de factibilidad, ajustes a su presupuesto, reuniones informativas con la comunidad y recorridos por los

sistemas que esta entidad ha construido en colaboración con otras entidades territoriales y la comunidad. El resultado de esas actividades es un nuevo proyecto acorde con la nueva realidad técnica, contractual y social. Ese proyecto consiste en la contratación del diseño y construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales y complementarias de alcantarillado del casco urbano del municipio, el cual tendrá una ubicación estratégica que no afecte la región. El objeto del mencionado proyecto es solucionar el problema de contaminación causado por los habitantes de la zona. Agregó que le corresponde al municipio, adelantar los proyectos para mitigar los impactos negativos que obre el medio ambiente y la salud pública generen las comunidades Reiteró que los municipios, con cargo a sus presupuestos, o en su defecto, las empresas de servicios públicos domiciliarios, son las entidades responsables para adelantar las obras que se solicitan. Explicó que al ser los habitantes las personas que contaminan la región, son ellos mismos quienes deben cubrir el costo de los proyectos de tratamiento de aguas residuales. Terminó diciendo que los sistemas que se vayan a construir deberían estar ubicados dentro del territorio afectado por la contaminación, de acuerdo con lo establecido por al Ley 388 de Ordenamiento Territorial. Posición de la parte demandada. La entidad demandada contestó la solicitud de cumplimiento instaurada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca alegando que: “1. No hay incumplimiento de las normas en que busca sustento;

2. Los hechos en que la acción busca sustento ya fueron debatidos en otra acción de cumplimiento, por lo que existe cosa juzgada.

3. La acción pretende el desarrollo de unas obras improcedentes e inconvenientes.” (Fol. 1) Consideró que de las normas objeto de la solicitud de cumplimiento

(Acuerdos 34 y 52 de 1991 proferidos por la Junta Directiva de la CAR y numeral 20 del artículo 31 de la ley 90 de 1993) no se deriva una obligación a su cargo consistente en construir el sistema de tratamiento de aguas para el municipio de Villapinzón. Aclaró que es la industria quien debe tratar sus aguas residuales para garantizar la no contaminación del ambiente y de los recursos naturales renovables. Por otro lado, alegó que la CAR debe “ejercer la función de máxima autoridad ambiental y con base en ella exigir a los particulares el cumplimiento de las normas ambientales, como efectivamente lo ha hecho” (Fol. 33). Agregó que los Acuerdos 34 y 52 de 1991 contradicen la normatividad ambiental vigente ya que fueron expedidos con anterioridad a la vigencia de la ley 99 de 1993, por lo cual resulta equivocado alegar que la CAR está en la obligación de construir sistemas de tratamiento de aguas. La CAR consideró que del numeral 20 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, no puede derivarse la obligación de construir obras de infraestructura para el tratamiento de aguas residuales ya que tal actividad ha sido asignada por la ley a otras entidades. Afirmó que tales actividades son complementarias de la prestación de los servicios públicos domiciliarios. Así lo establece la ley 142 de 1994 al disponer que son de tal carácter las actividades de “recolección municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos” y que “también se

aplicará esta ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento y disposición final de tales residuos” (Fol. 33). Así, afirmó que en virtud del artículo 311 de la Constitución, de la Ley 142 de 1994 y de la Ley 99 de 1993, es competencia de los municipios la ejecución de obras y proyectos de descontaminación de corrientes afectadas por vertimientos del municipio, así como la ejecución de programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos. Sostuvo que si las aguas residuales tiene origen industrial, el tratamiento de las mismas sólo es exigible a quien las genera, de modo que la CAR no es la entidad competente para construir el sistema de tratamiento. Y agrega que: Si la CAR llevara a cabo el sistema para tratar las aguas residuales de la industria curtiembre en el municipio de Villapinzón, estaría favoreciendo a unos particulares por encima de muchos otros que se verían en opción de reclamar el mismo derecho. (Fol. 33) Alegó que el Consejo de Estado, por medio de sentencia del 16 de septiembre de 1999, negó la solicitud de cumplimiento de las mismas normas demandadas en el caso de autos dando lugar a cosa juzgada que impide la procedencia de la presente acción. Para terminar, la CAR afirmó que la pretensión del actor es improcedente, pues el proyecto no se ha realizado por reticencia de los curtidores implicados en el proyecto los cuales no están dispuestos a trasladar sus instalaciones al lugar en donde tendrá lugar el proyecto. El Fallo de primera instancia. El a-quo rechazó por improcedente la acción de cumplimiento instaurada

pues consideró que : “… la obligación no es claramente exigible de la entidad demandada, razón por la cual la acción adelantada resulta improcedente, pues tanto la jurisprudencia como la doctrina han señalado en reiteradas oportunidades que la obligación que se pretenden (sic) hacer cumplir por esta vía debe ser clara y precisa, el derecho que se reclama no debe ser de aquellos sobre los cuales se presenten dudas en su interpretación; no es dable al Juez Constitucional interpretar las leyes en virtud de una demanda como la que ahora se estudia, pues carece de competencia para ello.” (Fol. 54) La Impugnación El actor solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia. Los fundamentos de su impugnación se pueden sintetizar así: La solicitud de cumplimiento va dirigida a que la CAR construya la planta de tratamiento de aguas dentro de los terrenos que conforman el DISTRITO SANITARIO VILLAPINZÓN-CHOCONTÁ. Alegó que los Acuerdos objeto de cumplimiento están vigentes y en consecuencia, según el artículo 20 de la Ley 99 de 1993, la CAR debe: “ EJECUTAR, administrar, operar y mantener en COORDINACIÓN CON

OTRAS ENTIDADES TERRITORIALES, PROYECTOS, PROGRAMAS DE

DESARROLLO SOSTENIBLE Y OBRAS DE INFRAESTRUCTURA CUYA

REALIZACIÓN SEA NECESARIA PARA LA DEFENSA Y PROTECCIÓN O

PARA LA DESCONTAMINACIÓN O RECUPERACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES”. (Fol. 58) Agregó que, si bien los particulares contribuyen a la contaminación de la

zona, es el municipio quien, en mayor proporción arroja desechos causando la contaminación del Distrito Villapinzón - Chocontá. En ese sentido, no es obligación exclusiva de la CAR la construcción de plantas de tratamiento de aguas, sino que también se extiende a la Nación, el Departamento, los municipios de Villapinzón y Chocontá y a los particulares, el deber de solucionar los problemas ambientales que agobian la zona.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La Acción de Cumplimiento. Requisitos de Procedibilidad Sea lo primero recordar que la acción de cumplimiento está consagrada Constitucionalmente con el fin de exigir, judicialmente, a las autoridades públicas la realización o el cumplimiento de un deber omitido que se encuentre prescrito de manera imperativa en un acto con fuerza de ley o en un acto administrativo.

La ley 393 de 1997 señala los requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, a saber:

1. Que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio de la acción, esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos.

2. Que la consagración de tal deber se haya hecho en un mandato imperativo e inobjetable exigible a la autoridad a la cual se le esté reclamando el cumplimiento.

3. Que la administración haya incumplido dicho mandato legal o administrativo del caso.

4. Que la administración se encuentre renuente a cumplir y tal renuencia sea probada por el demandante

5. Que el afectado no tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo en el caso en que de no proceder el juez de cumplimiento, se produzca un perjuicio grave e inminente

para quien ejerció la acción. La Sala encuentra que, en el caso concreto, de las normas invocadas no se deriva una obligación imperativa e inobjetable, radicada en cabeza de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. En efecto, el Acuerdo 34 de 1991 expedido por la C.A.R Cundinamarca dispuso la creación del Distrito Sanitario de Villapinzón - Chocontá. Por su parte, por medio del Acuerdo 52 del mismo año se declararon de utilidad pública los bienes necesarios para el desarrollo del “Programa de Saneamiento Ambiental de la Cuenca Alta del Río Bogotá”. Entonces, de esas normas, no se puede concluir que la CAR esté obligada a construir la planta de tratamiento solicitada por el actor. Además, el artículo 14.23 de la ley 142 de 1994 dispone que la prestación del servicio de alcantarillado consiste en la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos, y establece como actividades complementarias a la prestación de este servicio, las de transporte, tratamiento y disposición final de residuos líquidos, lo cual permite concluir que la construcción de plantas de tratamiento de aguas no es una obligación radicada en cabeza de la C.A.R, sino que es posible que el municipio, como prestador de los servicios públicos, sea el responsable de tales actividades. Lo anterior también encuentra sustento en el numeral 9º del artículo 65 de la ley 99 de 1993, que dispone lo siguiente: “Corresponde en materia ambiental a los municipios, y a los distritos con régimen constitucional especial, además de las funciones que les sean delgadas por la ley o de las que se deleguen o transfieran a los alcaldes

por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales: (...)

9. Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos del municipio, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire.” En un caso similar, en el que también se le solicitaba a la C.A.R Cundinamarca la construcción de las mismas plantas de tratamiento, el Consejo de Estado1 estimó que no era obligación de esta entidad desarrollar tales proyectos ya que tal función corresponde a entidades distintas pues, a partir de la Ley 99 de 1993 las Corporaciones Autónomas Regionales se constituyeron como autoridades encargadas de la “prevención y represión de las actividades que afectan el medio ambiente”.

La Sala confirmará la sentencia del a-quo considerando que los Acuerdos citados no consignan un mandato imperativo, inobjetable y expreso, es decir, que 1 Consejo de Estado. Sección Segunda. Expediente ACU888 de 1997. Mag. Ponente. Javier Díaz Bueno. no ofrezca el más mínimo motivo de duda, de construir una planta de tratamiento de aguas residuales industriales y domésticas en el municipio de Villapinzón. En consecuencia, tal construcción no le puede ser exigida a la C.A.R por medio de una acción de cumplimiento. En mérito de lo expuesto EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A MODIFÌCASE, la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca del 2 de febrero de 2001, en su lugar, DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ Presidente de la Sección

JESÚS M. CARRILLO BALLESTEROS GERMANRODRIGUEZ VILLAMIZAR

RICARDO HOYOS DUQUE