CE-25000-23-15-000-2001-01003-01(7575)(PI)-2002

PROCESO DE PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA - Requiere solicitud de parte: de la Mesa Directiva, de cualquier ciudadano o del Minpúblico / DEMANDA DE PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA - Eje del proceso que delimita el debate / PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD Y LEGALIDAD - Aplicación en proceso de pérdida de la investidura / SENTENCIA EN PROCESO DE PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA - Requisito de coherencia con la solicitud de parte / SOLICITUD DE PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA - Alcance Atendiendo los artículos 1º a 4º de la Ley 144 de 1994, los procesos relativos a la pérdida de investidura, incluyendo la de concejal, diputado y miembro de junta administradora local, requieren de solicitud de parte, ya sea de la Mesa Directiva de la respectiva corporación o de cualquier ciudadano, a los cuales cabe agregar el Ministerio Público, sin que se prevea ninguna otra forma de iniciación del proceso. Cuando la solicitud es formulada por la Mesa Directiva, debe señalar la causal por la cual se hace la solicitud y estar acompañada de toda la documentación correspondiente. En el caso de un ciudadano común, son mayores los requisitos que al efecto señala el artículo 4º ibídem, aunque varios de ellos se suponen respecto de la solicitud elevada por la Mesa Directiva, tales como nombre y apellidos, identificación y domicilio de quien la formula; nombre del Congresista y su acreditación expedida por la Organización Electoral Nacional y la dirección donde el solicitante recibirá las notificaciones a que haya lugar. En todo caso, la Sala destaca que se requiere solicitud de parte, la cual viene a ser

actora o demandante en el proceso, y que esa solicitud, además, constituye el eje del proceso y delimita el debate y la decisión respectiva, atendiendo el papel que la Ley 144 de 1994 le da a la misma, como que dicha solicitud debe ser objeto de admisión, lo cual supone su examen previo por el magistrado ponente, toda vez que puede ser inadmitida y devuelta para que se complete, corrija o aclare en relación con los requisitos o documentos exigidos, so pena de las sanciones legales pertinentes (artículo 7º ib.); debe ser notificada, en este asunto, al concejal, “con lo cual se dará iniciación al proceso judicial respectivo”, dice el artículo 8º, ibídem, así como al Ministerio Público; el inculpado en la solicitud dispondrá de 3 días a partir de la notificación para referirse por escrito a lo expuesto en la solicitud. En ese orden de ideas, el trámite del proceso y la sentencia deben guardar coherencia con los términos de la solicitud, debiéndose agregar a ello los principios de legalidad y taxatividad de las causales de pérdida de la investidura, que justamente impone su señalamiento o imputación en la solicitud, de donde ésta adquiere características acusatorias, y que el fallo se circunscriba a las así señaladas. Solicitud equivale a petición o a pretensión. La solicitud que da inicio al proceso de pérdida de la investidura no es una mera denuncia o queja. Es mucho más que ello, puesto que va más allá de la sola información o noticia del hecho o la conducta posiblemente reprochable. PROCESO DE PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA - Características: es

contenciosa, no es oficiosa, requiere solicitud de parte que delimita el debate, la carga de la prueba la tiene el accionante / PROCESO DE PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA - Titulares De todo lo anterior se deduce que el proceso de pérdida de investidura es de naturaleza contenciosa que sólo puede iniciarse a instancia de parte, de modo que haciendo abstracción del Ministerio Público requiere de dos partes, de las cuales la solicitante adquiere la condición de actora y el inculpado de demandada. La acción de pérdida de la investidura no es oficiosa, como lo pretende el apelante, sino que su iniciación requiere iniciativa de parte y aunque el juez tiene poder para decretar pruebas de oficio, la actividad probatoria depende principalmente de los involucrados en el proceso, de modo que parte de la carga de la prueba de los hechos en que se sustenta la demanda la tiene el accionante o solicitante, independientemente del carácter que materialmente se predique de esa acción. Significa lo dicho que el titular de la acción no es el Estado representado en sus jueces contencioso administrativos, sino cualquier persona particular y determinados órganos estatales como las aludidas mesas directivas y el Ministerio Público. PROCESO DE PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA - Requiere invocar la causal / INEPTA DEMANDA EN PROCESO DE PÉRDIDA DE LA INVESTIDURAInexistencia de causal invocada / PROCESO DE PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA - Características: acción punitiva no oficiosa sino contenciosa e inquisitiva / SENTENCIA INHIBITORIA EN PROCESO DE PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA - No hace tránsito a cosa juzgada

En el presente caso, la Sala observa que el escrito presentado por la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Mosquera no contiene una solicitud formal para se decrete la pérdida de investidura, sino que se limita a dar traslado al Tribunal de la “denuncia” que ante ese Concejo presentó uno de sus miembros, sin invocar causal alguna, como si dicho Tribunal fuese un órgano oficioso de control disciplinario de los concejales; de modo que corrió por cuenta de los denunciados y del juez de instancia, como aquí se ha hecho, examinar los documentos anexados al escrito para tratar de establecer lo que pueden ser los hechos constitutivos de la causa petendi de la eventual pérdida de investidura de los demandados. Ello significa que el proceso no contó con un norte claro ni un eje preciso sobre el cual debía desarrollarse el respectivo debate y, por ende, la actividad probatoria, lo cual explica las falencias que en esa materia le endilga el coadyuvante. Las carencias del mencionado escrito, en cuanto se asuma como solicitud o demanda de pérdida de investidura, no se subsanan con el escrito de coadyuvancia del recurrente, debido a que si bien atiende los requisitos previstos en el artículo 4º de la Ley 144 de 1994, ocurre que fue presentado el 25 de abril de 2001, mucho después de la notificación personal y traslado “de la demanda” a los encartados, que lo fue el 29 de marzo anterior, y del mismo no se le notificó ni dio traslado a ellos. Lo que se evidencia es que se está ante una inepta demanda, sin que la posibilidad de interpretación del escrito que ha sido tomado como tal

permita subsanarla, puesto que tratándose de una acción punitiva no oficiosa, sino contenciosa e inquisitiva, de trámite especialmente breve y acelerado, cuya decisión puede acarrear graves consecuencias para la parte demandada, acudir a esa facultad entrañaría en las actuales circunstancias una clara violación de los principios y derechos atrás anotados, aunque los encausados no hubieren hecho manifestación alguna frente a la situación procesal comentada. Tampoco procede invocar el principio de prevalencia del derecho sustancial en relación con la demanda, por cuanto su aplicación no es absoluta, ya que tiene como límite el respeto del derecho fundamental al debido proceso, esto es, las garantías procesales de las partes. Por consiguiente, no es posible dictar decisión de fondo en el asunto sub examine, lo cual significa que la decisión no hace tránsito a cosa juzgada respecto de los hechos, de donde se revocará la sentencia apelada para, en su lugar, proferir decisión inhibitoria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., quince (15) de agosto del dos mil dos (2002) Radicación número: 25000-23-15-000-2001-01003-01(7575)(PI)

Actor: MESA DIRECTIVA DEL CONCEJO MUNICIPAL DE MOSQUERA

Demandado: VICTOR JULIO CASTELLANOS JIMÉNEZ Y OTROS Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación que el coadyuvante de la demanda

interpuso contra la sentencia de 27 de agosto de 2001, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual deniega las pretensiones de una demanda de pérdida de investidura de concejal, en cuanto a dos de los tres concejales demandados.

I.- ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD El 20 de febrero de 2001 los señores Miguel Macías Sopó, Yesid Fonseca Sánchez y Alicia Cruz de Quevedo, en su condición de miembros de la Mesa Directiva del Concejo Municipal de Mosquera, Cundinamarca, “para efectos del Parágrafo 2º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, y para lo que esa Superioridad estime conveniente”, dio traslado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca de una denuncia del concejal GUSTAVO ENRIQUE GAMBA BETANCOURT contra sus colegas VICTOR JULIO CASTELLANOS JIMENEZ, LUIS FRANCISCO ZAMBRANO ALFONSO y JUAN CARLOS ROJAS MARTINEZ, mediante escrito con el que pone a disposición de ese tribunal varios documentos relacionados con el asunto, bajo la referencia “POSIBLE PERDIDA DE INVESTIDURA

DENUNCIADA POR EL CONCEJAL GUSTAVO GAMBA CONTRA LOS CONCEJALES ...”. 1.1. Las causales invocadas y los hechos en que se fundan Según escrito sin firma anexado al memorial anterior, se mencionan como causales de pérdida de la investidura de concejal de los demandados “la violación del régimen de incompatibilidades o del conflicto de intereses” (folio 24), consagradas en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, por hechos denunciados por

el concejal GUSTAVO GAMBA BETANCOURT, consistentes en que el concejal JUAN CARLOS ROJAS MARTINEZ realizó entrevistas para la selección de aspirantes a funcionarios en la Secretaría de Salud del municipio, incurriendo en “tráfico de influencias”, mientras que el concejal LUIS FRANCISCO ZAMBRANO ALFONSO tiene un hermano que labora como empleado del mismo municipio (folio 27).

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El concejal JUAN CARLOS ROJAS MARTINEZ, mediante apoderado, manifestó que no incurrió en tráfico de influencia al intervenir en las entrevistas mencionadas; pues no rechazó ni indicó quienes eran las personas que debían o no laborar, y que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto en la Ley 617 de 2000 no es aplicable a los concejales elegidos el 29 de octubre de 2000, por lo dispuesto en el artículo 86 de esa ley. Niega que se configure tráfico de influencia o conflicto de interés debido a su participación en el mencionado proceso de selección de personal.

El concejal LUIS FRANCISCO ZAMBRANO ALFONSO, por su parte, sostiene que su hermano ciertamente labora en el municipio, desempeñándose como conductor de la ambulancia de la policlínica y vinculado mediante nombramiento provisional, pero desde antes de que hubiera sido elegido concejal, lo cual no es ilegal ni genera inhabilidad por el nivel del cargo que su hermano desempeña, en el cual no ejerce jurisdicción o autoridad administrativa, política o militar, y agrega que el asunto debe estudiarse a la luz de la Ley 136 de 1994, en virtud de que el

artículo 86 de la Ley 617 de 1994 dispone que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades consagrado en la misma rige para las elecciones que se realicen a partir de 2001. II.- LA SENTENCIA APELADA En cuanto al concejal LUIS FRANCISCO ZAMBRANO ALFONSO, el a quo encontró que el hecho alegado en su contra, vinculación de un hermano suyo a la administración municipal, no constituye una causal de inhabilidad en su contra debido a la labor que su hermano realizaba, conductor de la ambulancia del centro clínico del municipio. Respecto del concejal JUAN CARLOS ROJAS MARTINEZ, advierte que el tráfico de influencia de que se le acusa no está probado debidamente, pues sólo se allegaron declaraciones ante notario, las cuales apenas constituyen prueba sumaria por no haber sido ratificadas en este proceso. Además, su presencia en las entrevistas de selección se justificó por la invitación que le hizo el alcalde del municipio para que actuara como veedor ciudadano y por su condición de médico reconocido en la comunidad. En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. III.- EL RECURSO DE APELACION El tercero coadyuvante de la presente acción, Gustavo Enrique Gamba Betancourt, interpuso recurso contra la decisión anterior, alegando que es de carácter disciplinario y la carga de la prueba le corresponde al Tribunal, a pesar de lo cual no se accedió a las reiteradas solicitudes que él hizo mediante apoderado para que se ordenara la ratificación y ampliación de los testimonios extraproceso aportados con la demanda o solicitud de pérdida de investidura, así

como los originales de las declaraciones aportadas por él; que la Corte Constitucional ha sostenido que el derecho disciplinario es PENAL DISCIPLINARIO y por consiguiente la actuación del Tribunal respecto de las pruebas tenía que ser oficiosa, de modo que en cuanto a los concejales Juan Carlos Rojas y Luis Francisco Zambrano Alfonso se tendrá que considerar si con la sentencia se viola el derecho fundamental a la igualdad entre quien esté ocupando el cargo dentro de la Administración en el momento de la posesión del concejal y quien ingrese a la Administración con posterioridad a esa posesión, estando dentro del grado de consaguinidad que tipifica la causal de pérdida de investidura. A su juicio debió asumirse con mayor rigor a fin de establecer la verdad de los hechos. El presente recurso se tramitó sin que las partes hicieran manifestación alguna. IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Primera Delegada ante la Corporación solicita que se declare la nulidad de lo actuado por considerar que se violó el debido proceso al haberse tramitado bajo una misma cuerda la denuncia contra los tres concejales inculpados. Al respecto cita el auto de 18 de enero de 1996, proferido en el proceso radicado con el Núm. AC-3271, Consejero Ponente doctor Carlos Arturo Orjuela Góngora. V.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto planteado, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

V. 1. Competencia de la Sala La Sala es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, de una parte, en

virtud del artículo 48 parágrafo 2º de la Ley 617 de 2000, que establece la segunda instancia para tales procesos y, de otra parte, atendiendo el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de enero 25 de 1995, según la cual las impugnaciones contra las sentencias de pérdida de investidura, proferidas por los Tribunales Administrativos, son de conocimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado. Además, la elección de los demandados se efectuó cuando ya estaba vigente la Ley 617 de 6 de octubre de 2000, puesto que la publicación de ésta ocurrió el 9 siguiente y el certamen electoral se realizó el 28 del mismo mes, es decir, bajo la vigencia de la nueva ley.

V. 2. La procedibilidad de la acción Se encuentra acreditado, en debida forma, que los demandados fueron elegidos el 29 de octubre de 2000 y recibieron su correspondiente credencial como concejales del municipio de Mosquera para el período 2001-2003, según lo certifica el Registrador de dicho municipio (folio 19), por consiguiente, son sujetos pasivos de la presente acción.

V. 3. Examen del recurso Los motivos de inconformidad del recurrente se ciñen a aspectos procesales en el trámite del presente asunto, especialmente al manejo de su aspecto probatorio, bajo la tesis de que esta acción es oficiosa y por consiguiente la iniciativa en dicho aspecto le corresponde al juzgador de instancia.

Al efecto se ha de tener en cuenta que según el artículo 54, inciso último, de la Ley 136 de 1994, la pérdida de investidura será decretada por el Tribunal de lo

Contencioso Administrativo de la respectiva jurisdicción, siguiendo el procedimiento establecido para los congresistas, en lo que corresponda. Ese procedimiento está previsto en la Ley 144 del mismo año, y su aplicación a casos como el sub lite ha sido ratificada por la Sala con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000. Atendiendo los artículos 1º a 4º de la Ley 144 de 1994, los procesos relativos a la pérdida de investidura, incluyendo la de concejal, diputado y miembro de junta administradora local, requieren de solicitud de parte, ya sea de la Mesa Directiva de la respectiva corporación o de cualquier ciudadano, a los cuales cabe agregar el Ministerio Público, sin que se prevea ninguna otra forma de iniciación del proceso. Cuando la solicitud es formulada por la Mesa Directiva, debe señalar la causal por la cual se hace la solicitud y estar acompañada de toda la documentación correspondiente. En el caso de un ciudadano común, son mayores los requisitos que al efecto señala el artículo 4º ibídem, aunque varios de ellos se suponen respecto de la solicitud elevada por la Mesa Directiva, tales como nombre y apellidos, identificación y domicilio de quien la formula; nombre del Congresista y su acreditación expedida por la Organización Electoral Nacional y la dirección donde el solicitante recibirá las notificaciones a que haya lugar. En todo caso, la Sala destaca que se requiere solicitud de parte, la cual viene a ser actora o demandante en el proceso, y que esa solicitud, además, constituye el eje del proceso y delimita el debate y la decisión respectiva, atendiendo el papel que la Ley 144 de 1994 le da a la misma, como que dicha solicitud debe ser

objeto de admisión, lo cual supone su examen previo por el magistrado ponente, toda vez que puede ser inadmitida y devuelta para que se complete, corrija o aclare en relación con los requisitos o documentos exigidos, so pena de las sanciones legales pertinentes (artículo 7º ib.); debe ser notificada, en este asunto, al concejal, “con lo cual se dará iniciación al proceso judicial respectivo”, dice el artículo 8º, ibídem, así como al Ministerio Público; el inculpado en la solicitud dispondrá de 3 días a partir de la notificación para referirse por escrito a lo expuesto en la solicitud. En ese orden de ideas, el trámite del proceso y la sentencia deben guardar coherencia con los términos de la solicitud, debiéndose agregar a ello los principios de legalidad y taxatividad de las causales de pérdida de la investidura, que justamente impone su señalamiento o imputación en la solicitud, de donde ésta adquiere características acusatorias, y que el fallo se circunscriba a las así señaladas. La trascendencia procesal de la solicitud ha sido resaltada en diversos pronunciamientos, entre otros el de 11 de septiembre del 2001, al decir que “Sobre el particular, la Sala señala que la solicitud de pérdida de investidura de congresista debe cumplir estrictamente con los requisitos de ley, a pesar de su naturaleza de acción pública, pues el cumplimiento de las exigencias procesales es garantía de seguridad jurídica”1. Solicitud equivale a petición o a pretensión. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, en una de sus dos acepciones, la define como memorial en

que se solicita algo; mientras que al verbo solicitar le da la connotación de pretender, pedir o buscar una cosa con diligencia o gestionar. Por consiguiente, la solicitud que da inicio al proceso de pérdida de la investidura no es una mera denuncia o queja. Es mucho más que ello, puesto que va más allá de la sola información o noticia del hecho o la conducta posiblemente reprochable. 1 Auto de 11 de septiembre de 2001, Expediente Núm. 11001-03-15-000-2001-0153-01, Consejero Ponente doctor Manuel Urueta Ayola. De todo lo anterior se deduce que el proceso de pérdida de investidura es de naturaleza contenciosa que sólo puede iniciarse a instancia de parte, de modo que haciendo abstracción del Ministerio Público requiere de dos partes, de las cuales la solicitante adquiere la condición de actora y el inculpado de demandada. Así las cosas, la acción de pérdida de la investidura no es oficiosa, como lo pretende el apelante, sino que su iniciación requiere iniciativa de parte y aunque el juez tiene poder para decretar pruebas de oficio, la actividad probatoria depende principalmente de los involucrados en el proceso, de modo que parte de la carga de la prueba de los hechos en que se sustenta la demanda la tiene el accionante o solicitante, independientemente del carácter que materialmente se predique de esa acción. Significa lo dicho que el titular de la acción no es el Estado representado en sus jueces contencioso administrativos, sino cualquier persona particular y determinados órganos estatales como las aludidas mesas directivas y el Ministerio Público. En el presente caso, la Sala observa que el escrito presentado por la Mesa

Directiva del Concejo Municipal de Mosquera no contiene una solicitud formal para se decrete la pérdida de investidura, sino que se limita a dar traslado al Tribunal de la “denuncia” que ante ese Concejo presentó uno de sus miembros, sin invocar causal alguna, como si dicho Tribunal fuese un órgano oficioso de control disciplinario de los concejales; de modo que corrió por cuenta de los denunciados y del juez de instancia, como aquí se ha hecho, examinar los documentos anexados al escrito para tratar de establecer lo que pueden ser los hechos constitutivos de la causa petendi de la eventual pérdida de investidura de los demandados. Ello significa que el proceso no contó con un norte claro ni un eje preciso sobre el cual debía desarrollarse el respectivo debate y, por ende, la actividad probatoria, lo cual explica las falencias que en esa materia le endilga el coadyuvante. Las carencias del mencionado escrito, en cuanto se asuma como solicitud o demanda de pérdida de investidura, no se subsanan con el escrito de coadyuvancia del recurrente, debido a que si bien atiende los requisitos previstos en el artículo 4º de la Ley 144 de 1994, ocurre que fue presentado el 25 de abril de 2001, mucho después de la notificación personal y traslado “de la demanda” a los encartados, que lo fue el 29 de marzo anterior, y del mismo no se le notificó ni dio traslado a ellos. Así las cosas, lo que se evidencia es que se está ante una inepta demanda, sin que la posibilidad de interpretación del escrito que ha sido tomado como tal permita subsanarla, puesto que tratándose de una acción punitiva no oficiosa,

sino contenciosa e inquisitiva, de trámite especialmente breve y acelerado, cuya decisión puede acarrear graves consecuencias para la parte demandada, acudir a esa facultad entrañaría en las actuales circunstancias una clara violación de los principios y derechos atrás anotados, aunque los encausados no hubieren hecho manifestación alguna frente a la situación procesal comentada. Tampoco procede invocar el principio de prevalencia del derecho sustancial en relación con la demanda, por cuanto su aplicación no es absoluta, ya que tiene como límite el respeto del derecho fundamental al debido proceso, esto es, las garantías procesales de las partes. Por consiguiente, no es posible dictar decisión de fondo en el asunto sub examine, lo cual significa que la decisión no hace tránsito a cosa juzgada respecto de los hechos, de donde se revocará la sentencia apelada para, en su lugar, proferir decisión inhibitoria. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA REVOCASE la sentencia apelada y, en su lugar, DECLARASE PROBADA, de oficio, la excepción de inepta demanda, en consecuencia, INHIBESE de fallar el fondo del proceso. En firme esta decisión, regrese el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 15 de agosto del 2002.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA