CE-25000-23-15-000-2002-02690-01(8729)(PI)-2003

CONCEJAL DE BOGOTA - Pérdida de la investidura por violación del régimen de inhabilidades: matrimonio con funcionarios con autoridad administrativa / PRUEBA DEL ESTADO CIVIL - El registro civil no se suple con otras pruebas / CONFESION DE PARTE - No suple el registro civil de matrimonio / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONCEJAL - Matrimonio con funcionarios con autoridad administrativa De otra parte, el hecho en que se funda el recurso, esto es la supuesta existencia de un matrimonio civil entre el concejal demandado y la señora Nidia Gabriela Consuegra, celebrado en Venezuela, no se encuentra probado en forma idónea como lo dispone la ley, esto es, mediante copia de la correspondiente partida o folio o certificado expedido con base en el mismo, esto es, mediante el registro civil del respectivo matrimonio, conforme lo señalan los artículos 105 y 106 del Decreto 1260 de 1970, instrumento público que no es susceptible de suplir por otra prueba según lo establece el artículo 265 del C. de P. C., de allí que aún tomando lo manifestado por el demandado como confesión, ella no es idónea para probar ese hecho, de donde el artículo 195, numeral 3, ibídem prescriba como uno de los requisitos de la confesión que ella recaiga sobre hechos respecto de los cuales la ley no exija otro medio de prueba. No se trata, entonces, de que el susodicho matrimonio tenga o no validez por su falta de registro en Colombia, sino de la prueba de su ocurrencia, lo cual es lo primero que se debe dar para que pueda hacerse cualquier consideración jurídica sobre ese hecho relativo al estado civil de las personas. Sin que se pruebe idóneamente su

existencia no puede deducirse del mismo consecuencia jurídica alguna. De modo que el supuesto sustancial de la causal de inhabilidad, esto es, la existencia de una relación matrimonial o de compañera permanente con quien ocupaba en la Contraloría Distrital el cargo a que se ha hecho mención, no está demostrada en el proceso, de allí que resulte irrelevante cualquier otra consideración sobre la causal en comento. En consecuencia, la Sala encuentra que la sentencia atacada se ajusta a la situación procesal examinada. Por contera, es igualmente intrascendente todo discernimiento sobre la alegada violación del régimen de conflicto de intereses en lo concerniente a las actuaciones o intervenciones del demandado en decisiones relativas a la Contraloría Distrital y a la elección del titular de ese organismo. PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONCEJAL DE BOGOTA - Violación al régimen de inhabilidades: matrimonio con funcionaria con autoridad administrativa / MATRIMONIO - Prueba idónea: registro civil / PROHIBICIONES A SERVIDORES PUBLICOS - No son causales de pérdida de la investidura: designación de cónyuges o compañeros de los miembros de las JAL Finalmente, en lo que hace al nombramiento de las esposa y compañera permanente de dos ediles por el concejal demandado, cabe decir que la actora no probó tales relaciones entre las personas a que ella se refiere y que, de haber sido cierto, ese hecho no constituye causal de pérdida de investidura sino violación de la prohibición contenida en el artículo 49 de la Ley 617 de 2000, consistente en que los cónyuges o compañeros permanentes de los miembros de

juntas administradoras locales no podrán ser designados funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio o de sus entidades descentralizadas, y se observa que la violación de las prohibiciones no está señalada en el artículo 48 como causal de pérdida de investidura de los servidores públicos mencionados en ese artículo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre del dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-15-000-2002-02690-01(8729)(PI)

Actor: JULIA ANTONIA CIFUENTES TORRES

Demandado: JORGE DURÁN SILVA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación que el actor interpuso contra la sentencia de 20 de enero de 2003 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual niega la pérdida de investidura del concejal Jorge Durán Silva.

I.- ANTECEDENTES

I. 1. La demanda El 1 de noviembre de 2002 la ciudadana Julia Antonia Cifuentes Torres, en ejercicio de la acción instituida en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitud para que decretara la

pérdida de la investidura de concejal de Bogotá D. C. ostentada por Jorge Durán Silva. Los hechos que sirvieron de fundamento a la anterior solicitud, en resumen, consisten en que el inculpado fue elegido concejal de Bogotá D.C. y se posesionó

como tal por el periodo 2001-2003, no obstante que la señora Nidia Gabriela Consuegra Rodríguez, con quien no convive bajo un mismo techo pero tiene vínculo transitorio por visitas a ella como compañera y a sus dos hijos en fechas y hora sucesivas, se encuentra nombrada y posesionada como Subdirectora de Servicios Administrativos de la Contraloría Distrital de Bogotá, D.C., incurriendo con ello en violación del régimen de incompatibilidades y en conflicto de intereses al faltar a la ética y a la moral que lo inhiben para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración de concejal en relación con la Contraloría Distrital, más cuando el concejo distrital es quien nombra a dicho funcionario, sin que se tenga conocimiento de que el demandado se haya declarado impedido para votar el nombramiento del actual contralor distrital, pues su voto se tuvo en cuenta para el efecto. De otra parte, se le endilga al concejal demandado haber nombrado a dos esposas o compañeras permanentes de dos ediles, uno de Ciudad Bolívar y otro de la localidad de Suba, en la Unidad Legislativa del Concejo, los cuales fueron avalados por el mismo concejal, aunque al saber que se iba a interponer la presente acción declaró insubsistente sus nombramientos después del 15 de octubre 2002. Esta situación la encuadra la actora en el artículo 48, numerales 1 y 4, de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el artículo 49 ibídem.

I. 2. Contestación de la demanda El acusado, mediante apoderado, se opone a las pretensiones de la demanda,

pues en su condición de concejal no hizo ni intervino en la designación de la señora Nidia Gabriela Consuegra Rodríguez en el cargo mencionado, amén de que el hecho de haber sido en alguna época su compañera permanente en virtud de matrimonio civil celebrado en Venezuela, no registrado en Colombia, y que con ella hubiera procreado dos hijos no constituye causal de inhabilidad para su elección en el aludido período constitucional, más cuando en el momento de la elección ni dentro de los 12 meses anteriores ya no era su compañera permanente, y que el régimen de inhabilidades previsto en la Ley 617 de 2000 sólo regirá para las elecciones que se realicen a partir de 2001. Por lo anterior tampoco ha incurrido en violación de conflicto de intereses, del cual no se dice en que consiste ni la actora precisa los debates en el Concejo Distrital relativos a la Contraloría Distrital en los que hubiera intervenido el Concejal, como tampoco indica la causal de pérdida de investidura en que éste pudo haber incurrido por los dos cuestionados nombramientos en su Unidad Legislativa, lo cual, además, no corresponde a prohibición alguna, ya que lo prohibido es nombrar como empleados del Distrito Capital a sus parientes, cónyuge o compañera permanente, y si éstos son nombrados por otros funcionarios ello sólo afecta al designado como inhabilidad para ese efecto. II.- LA SENTENCIA APELADA El a quo, tras precisar las normas aplicables al sub lite y atendiendo las pruebas allegadas al proceso, concluye que no se configuran las causales de pérdida de

investidura invocadas por cuanto a la fecha de la elección, e incluso desde veinte (20) años atrás (1980), el concejal no tenía el carácter de compañero permanente de la señora Nidia Gabriela Consuegra Rodríguez, pues esa relación terminó en 1980 y aquél contrajo matrimonio en 1995 con Elsa Ofelia Valbuena, su excompañera no fue nombrada por él sino por el Contralor Distrital y de haberlo sido, el nombramiento de ella sería el afectado conforme el artículo 48, parágrafo 1, de la Ley 136 de 1994. Además, la actora no probó los supuestos que hubieran podido constituir violación del régimen de conflicto de intereses ni los hechos alusivos a los dos nombramientos que se le endilgan al demandado. En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. III.- EL RECURSO DE APELACION La demandante, ahora mediante apoderado, alega, en síntesis, que en virtud de lo manifestado por el demandado y por el a quo en el fallo apelado, aquél sí se encuentra casado por lo civil con la señora Nidia Gabriela Consuegra Rodríguez, cuyo matrimonio, celebrado en Venezuela, se encuentra vigente y es válido en Colombia a pesar de que no haya sido registrado, pues así lo establece la Convención de Montevideo de 12 de febrero de 1889 y lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia, y dicho matrimonio no ha sido disuelto por vía judicial en Venezuela, en donde debe serlo, de allí que el segundo matrimonio es nulo según el artículo 140 del C.C. y se configuró el punible de bigamia.

Por lo anterior el encausado incurrió en la prohibición que se le endilga al haber sido elegido y haberse posesionado como concejal del Distrito Capital no obstante que la citada señora ocupaba el cargo en mención, el cual comporta ejercicio de autoridad civil por el rango en que se encuentra, y porque con su voto resultó elegido el Contralor Distrital, quien se posesionó el mismo día que lo hizo el encartado, esto es, el 1º de enero de 2001, después de lo cual la compañera de éste fue ascendida en la Contraloría Distrital. Por lo tanto, a la luz de la Ley 617 de 2000, se debe sancionar con la pérdida de la investidura, ya que esa ley se encontraba vigente cuando se celebraron las elecciones respectivas. Al efecto, solicita que se revoque la sentencia apelada y se acceda a las pretensiones de la demanda. IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Primera Delegada ante la Corporación no se pronunció sobre el proceso. V.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto planteado, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

V. 1. Competencia de la Sala La Sala es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, de una parte, en virtud del artículo 48 parágrafo 2º de la Ley 617 de 2000, que instituye la segunda instancia para tales procesos y, de otra, atendiendo la decisión de la Sala Plena

de lo Contencioso Administrativo de enero 25 de 1995, en donde se establece que las impugnaciones contra las sentencias de pérdida de investidura, proferidas por los Tribunales Administrativos, son de conocimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado.

V. 2. Examen de la situación procesal

V. 2. 1. Vistos los fundamentos del recurso bajo examen, se observa que la controversia de la presente instancia se contrae a la circunstancia que la actora, apoyándose en la contestación de la demanda, aduce ahora, en el sentido de que el encausado contrajo matrimonio civil con la señora Nidia Gabriela Consuegra Rodríguez, en Venezuela, y que por no haber sido disuelto dicho vínculo por las autoridades civiles de ese país, el mismo se encuentra vigente y tiene validez en Colombia, a pesar de que no se haya registrado en este país, pues así lo dispone la Convención de Montevideo de 12 de febrero de 1889.

Esa circunstancia es distinta a la invocada en la demanda en cuanto en esta se dijo que el inculpado fue elegido y tomó posesión como concejal de Bogotá D.C. para el periodo 2001-2003, y que la señora Nidia Gabriela Consuegra, con quien no convive bajo un mismo techo pero tiene vínculo transitorio por visitas a ella como compañera y a sus dos hijos en fechas y hora sucesivas, se desempaña desde antes como Subdirectora de Servicios Administrativos de la Contraloría Distrital de Bogotá, D.C. En todo caso, se ha de tener en cuenta que por tales hechos la actora le endilga

al inculpado la violación del régimen de incompatibilidades y de conflicto de intereses al faltar a la ética y a la moral que lo inhiben para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración de concejal en relación con la Contraloría Distrital, situaciones que encuadra en el artículo 48, numerales 1 y 4, de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el artículo 49 ibídem.

V. 2. 2. Al respecto conviene advertir que si bien las circunstancias ahora esgrimidas por la actora en contra del enjuiciado surgen de lo manifestado por éste en la contestación de la demanda y que el a quo hizo mención de ellas, lo cierto es que las mismas no fueron objeto de examen en la primera instancia o, dicho de otra forma, no hicieron parte de la causa petendi, de modo que utilizarlas ahora para pretender estructurar la causal de pérdida de la investidura del concejal en cuestión implica pretermitir la instancia y desconocer el debido proceso, pues el encartado no tuvo la oportunidad de controvertirla o exponer sus argumentos respecto de ella.

De otra parte, el hecho en que se funda el recurso, esto es la supuesta existencia de un matrimonio civil entre el concejal demandado y la señora Nidia Gabriela Consuegra, celebrado en Venezuela, no se encuentra probado en forma idónea como lo dispone la ley, esto es, mediante copia de la correspondiente partida o folio o certificado expedido con base en el mismo, esto es, mediante el registro civil del respectivo matrimonio, conforme lo señalan los artículos 105 y 106 del Decreto 1260 de 1970, instrumento público que no es susceptible de suplir por

otra prueba según lo establece el artículo 265 del C. de P. C., de allí que aún tomando lo manifestado por el demandado como confesión, ella no es idónea para probar ese hecho, de donde el artículo 195, numeral 3, ibídem prescriba como uno de los requisitos de la confesión que ella recaiga sobre hechos respecto de los cuales la ley no exija otro medio de prueba. No se trata, entonces, de que el susodicho matrimonio tenga o no validez por su falta de registro en Colombia, sino de la prueba de su ocurrencia, lo cual es lo primero que se debe dar para que pueda hacerse cualquier consideración jurídica sobre ese hecho relativo al estado civil de las personas. Sin que se pruebe idóneamente su existencia no puede deducirse del mismo consecuencia jurídica alguna.

V. 2. 3. Cabe agregar que la situación fáctica aducida en la demanda, esto es, que el inculpado no convive bajo un mismo techo con la señora Nidia Gabriela Consuegra, pero con quien tiene vínculo transitorio por visitas a ella como compañera y a sus dos hijos en fechas y hora sucesivas, no constituye causal de impedimento respecto del demandado por encontrarse vinculada a la Contraloría

Distrital de Bogotá, D.C., pues las causales de impedimento están dadas por situaciones, actividades o actos de quien ya ostenta la calidad de que se trate, en este caso, concejal, los cuales no pueden realizarse mientras tenga esa condición, en tanto que la expuesta en la demanda se refiere a una situación anterior o preexistente a la adquisición del carácter de concejal.

Tampoco se encuadra en las prohibiciones señaladas en el artículo 49 de la Ley 617 de 2000, pues en lo concerniente a los concejales la prohibición consiste en no permitirles nombrar, entre otros, a su cónyuge o compañera permanente, y en este caso no se le endilga al demandado que hubiere nombrado a alguien respecto de quien él tenga una u otra condición. Desde ese punto de vista es claro que la causal se encuentra incorrectamente formulada en la demanda, pudiéndose observar que el hecho comentado es más susceptible de examinar bajo el enfoque de las inhabilidades, ya que éstas sí se estructuran por situaciones previas o que anteceden al acto de elección o nombramiento, a la luz de lo cual es menester establecer el régimen de inhabilidades aplicable al asunto, habida cuenta de que el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 establece un régimen de transición respecto de ese régimen en cuanto señala que el mismo sólo se aplicará a elecciones celebradas después del 2001. Por consiguiente, y debido a que no se realizaron elecciones de concejales en el citado año o posteriormente, es claro que el régimen de inhabilidades de la Ley 617 de 2000 no había entrado a regir para los elegidos antes de esa fecha, luego no le puede ser aplicado a dichos concejales, cuya elección es sabido que se realizó el 29 de octubre de 2000. Para estos concejales el régimen de inhabilidades aplicable es el previsto en el artículo 43 de la Ley 136 de 1994. Lo anterior significa que para los concejales elegidos en el año 2000 la norma aplicable es el artículo 43 de la Ley 136 de 1994, cuyo numeral 6 prevé una

causal de inhabilidad relativa a relaciones maritales y de parentesco, así: ‘ART. 43. Inhabilidades: No podrá ser concejal: (...)

6. Quien tenga vínculos de matrimonio o unión permanente o parentesco hasta en segundo grado de consaguinidad, primero de afinidad o primero civil, con funcionarios que ejerzan jurisdicción, autoridad administrativa, política o militar.” Sobre el particular se tiene que en el plenario no se encuentra probado que la señora Nidia Gabriela Consuegra Rodríguez tuviera con el demandado vínculos de matrimonio o unión permanente cuando fue elegido y asumió como concejal de

Bogotá D. C. para el período 20012003 y, en cambio, sí se encuentra demostrado que éste dejó de hacer vida marital con aquélla desde 1980, de suerte que para la fecha de su elección no era su compañera permanente, tanto que incluso en la demanda no se alude a esta relación sino a una relación ocasional, la cual se explica por la visita a los hijos comunes que nacieron de la relación que existió hasta 1980. A folios 133 a 137 constan los testimonios de Edgardo Ramírez Polanía, Marco Tulio Gutiérrez Morad y Severo Antonio Correa, quienes dicen conocer al señor Jorge Durán Silva desde hace 30, 28 y 15 años respectivamente y coinciden en manifestar que éste hizo vida marital con la señora Nidia Gabriela Consuegra hasta 1980, que desde esa época no volvieron a ver que mantuvieran tales relaciones y que de dicha relación nacieron dos hijos. Asimismo, que posteriormente el demandado hizo vida marital con Elsa Valbuena, con quien

también tuvo varios hijos. De modo que el supuesto sustancial de la causal de inhabilidad, esto es, la existencia de una relación matrimonial o de compañera permanente con quien ocupaba en la Contraloría Distrital el cargo a que se ha hecho mención, no está demostrada en el proceso, de allí que resulte irrelevante cualquier otra consideración sobre la causal en comento. En consecuencia, la Sala encuentra que la sentencia atacada se ajusta a la situación procesal examinada. Por contera, es igualmente intrascendente todo discernimiento sobre la alegada violación del régimen de conflicto de intereses en lo concerniente a las actuaciones o intervenciones del demandado en decisiones relativas a la Contraloría Distrital y a la elección del titular de ese organismo. Finalmente, en lo que hace al nombramiento de las esposa y compañera permanente de dos ediles por el concejal demandado, cabe decir que la actora no probó tales relaciones entre las personas a que ella se refiere y que, de haber sido cierto, ese hecho no constituye causal de pérdida de investidura sino violación de la prohibición contenida en el artículo 49 de la Ley 617 de 2000, consistente en que los cónyuges o compañeros permanentes de los miembros de juntas administradoras locales no podrán ser designados funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio o de sus entidades descentralizadas, y se observa que la violación de las prohibiciones no está señalada en el artículo 48 como causal de pérdida de investidura de los servidores públicos mencionados en ese artículo. Siguiendo las anteriores consideraciones, se confirmará la sentencia recurrida por estar acorde con la situación procesal sub examine. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- CONFIRMASE la sentencia apelada. Segundo.- En firme esta decisión, regrese el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala Plena en su sesión de 13 de noviembre del 2003.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL EDUARDO MENDOZA

MARTELO Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA