CE-25000-23-15-000-2002-02888-01(PI)-2003

CODIGO UNICO DISCIPLINARIO - Inaplicación de favorabilidad en proceso de pérdida de investidura / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONCEJALInaplicación del Código Unico Disciplinario / CODIGO UNICO DISCIPLINARIO - Son sanciones de tipo administrativo no aplicables en proceso de pérdida de investidura No comparte la Sala el criterio del a quo ni de la Agencia del Ministerio Público en cuanto a que en este caso debe aplicarse, en desarrollo del principio de favorabilidad, el artículo 38 de la Ley 734 de 2002, que consagra como inhabilidad haber sido condenado dentro de los 10 años anteriores, a pena privativa de la libertad mayor de cuatro años, por lo siguiente: El proceso de pérdida de investidura es ante todo de naturaleza jurisdiccional y como tal se rige por las normas especiales que consagran tanto su trámite como sus causales. Tan cierto es ello que la Ley 734 de 2002 no consagró como sanción principal la pérdida de la investidura, como sí lo hacia, de manera discutible, la Ley 200 de 1995 en su artículo 29, numeral 9, lo que pone de manifiesto que dicho proceso, por no ser del conocimiento de las autoridades administrativas sino judiciales, no tiene la connotación de meramente disciplinario y, por ende, no constituye sanción dentro de éste. Las normas previstas en la Ley 734 de 2002 están dirigidas al proceso disciplinario que, por su naturaleza, difiere del de carácter jurisdiccional. De ahí que no pueda afirmarse que deban tener aplicación preferente, en virtud de la favorabilidad, las disposiciones de aquélla, pues no se está en presencia de dos

actuaciones de la misma naturaleza. CONCEJAL DE BOGOTA - Pérdida de la investidura: normas especiales de inhabilidad electoral / PROCESO DE PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Impone sanciones de carácter jurisdiccional y no administrativo / CONCEJAL DE BOGOTA - Pérdida de la investidura por violación del régimen de inhabilidades: condena penal Es preciso señalar que el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital de Bogotá, por mandato del artículo 322 de la Carta Política, es el que determinen en primer término la Constitución y en segundo lugar sus normas especiales. La Carta Política no se ocupó del tema frente al Distrito Capital de Bogotá, empero el Decreto 1421 de 1993, que constituye norma especial, en su artículo 28, ordinal 1º, dispuso que no podrán ser elegidos concejales “Quienes en cualquier época hayan sido condenados por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos”. Así pues, estima la Sala que al estar demostrado que con anterioridad a la inscripción de la lista al Concejo de Bogotá para las elecciones del 29 de octubre de 2000 el demandado estaba incurso en la inhabilidad consagrada en el artículo 28, ordinal 1º del Decreto 1421 de 1993, debe revocarse la sentencia apelada para disponer, en su lugar, la declaratoria de la pérdida de su investidura solicitada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-15-000-2002-02888-01(PI)

Actor: CLAUDIA PATRICIA ARENAS MEJIA Demandado: LUIS FERNANDO ANGULO BONILLA Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 12 de mayo de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la demandante contra la sentencia de 12 de mayo de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda de perdida de investidura del señor LUIS FERNANDO ANGULO BONILLA, quien fuera llamado para ejercer temporalmente como Concejal de Bogotá, en reemplazo de Jairo Enrique Calderón Carrero. I-. ANTECEDENTES I.1-. La ciudadana CLAUDIA PATRICIA ARENAS MEJIA, actuando con fundamento en el artículo 28 del Decreto 1421 de 1993, en concordancia con los artículos 40 de la Ley 617 de 2000 y 43 de la Ley 136 de 1994, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendiente a que, mediante sentencia, se decretara la Pérdida de la Investidura de Concejal del Distrito Capital de Bogotá del señor LUIS FERNANDO ANGULO BONILLA, quien reemplazó al señor Jairo Enrique Calderón Carrero durante el período comprendido entre el 22 de junio y el 21 de septiembre de 2001.

I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, lo siguiente: 1º: Que LUIS FERNANDO ANGULO BONILLA se inscribió como candidato en el segundo renglón de la lista encabezada por el señor Jairo Enrique Calderón Carrero, quien fue elegido Concejal del Distrito Capital de Bogotá, en las elecciones celebradas el 29 de octubre de 2000, para el período constitucional comprendido entre el 1o de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2003. 2º: Afirma que en virtud de licencia no remunerada solicitada por el primero de la lista, el demandado se posesionó como Concejal para el lapso comprendido entre el 22 de junio y el 21 de septiembre de 2001. 3º: Señala que el citado exfuncionario debe perder su investidura, toda vez que fue condenado mediante sentencia de 29 de noviembre de 1995, del Juzgado 59 penal municipal de Bogotá, a pena de dos años de prisión por delito contra derechos de autor. I.3-. El demandado al contestar la demanda se opuso a la prosperidad de sus pretensiones aduciendo, en síntesis, por lo siguiente: 1º: Que si bien el Decreto 1421 de 1993 establece como inhabilidad para los Concejales haber sido condenados por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, que señala de manera taxativa las causales de pérdida de investidura, no incluyó como tal la violación al régimen de inhabilidades, a diferencia del artículo

55 de la Ley 136 de 1994, que regulaba con anterioridad la materia, por lo que no se pueden aplicar en forma extensiva o analógica las respectivas causales. 2º: Se refiere la sentencia del Consejo de Estado de 4 de octubre de 2001, Sección Primera, Magistrado ponente doctor Manuel S. Urueta Ayola, en la cual se dejó claramente establecido que la violación al régimen de inhabilidades desapareció como causal de pérdida de investidura de los Concejales y miembros de Juntas Administradoras Locales. 3º: Afirma que tomó posesión del cargo de Concejal de Bogotá el 22 de junio de 2001, y que por lo tanto es a partir de dicha fecha que se deben aplicar las inhabilidades e incompatibilidades, no estando incurso, a su juicio, en causal alguna para decretar la pérdida de su investidura. 4º: Indica, con fundamento en varias jurisprudencias, que la inhabilidad prevista en el Decreto 1421 de 1993 fue derogada por la Ley 200 de 1995, y ésta a su vez por la Ley 734 de 2002, que en su artículo 38 numeral 1 limitó la causal aducida a la condena de pena privativa de la libertad mayor a cuatro años por delito doloso dentro de los diez años anteriores. 5º: Alega, finalmente, que en el evento de subsistir alguna duda sobre la existencia de la causal alegada por la demandante, se aplique la excepción de inconstitucionalidad del numeral 1 del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993, por ser contrario al artículo 28 de la Constitución Política, que claramente establece la

prohibición de penas imprescriptibles. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA Para denegar las pretensiones de la demanda, el a quo consideró, principalmente: En primer lugar, se refirió a un pronunciamiento de fecha 25 de abril de 2002, en el cual se trajo a colación una sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, en la que se precisó que la Ley 617 de 2000 no derogó el numeral 4 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, por cuanto la nueva Ley no reguló integralmente la materia, y expresamente permitió que otras Leyes también lo trataran o definieran, cuando en el numeral 6 del artículo 48 se remitió a las demás causales expresamente previstas en la ley. Señala que de conformidad con el artículo 181, inciso 2º de la Carta Política y la Jurisprudencia del Consejo de Estado, las causales de inhabilidad se predican de los llamados en las mismas circunstancias temporales de los elegidos, sólo que no podrá aplicarse los primeros hasta tanto asuman o se posesionen de la curul, pues es a partir de allí cuando adquieren la condición de servidores públicos. Advierte que el Decreto 1421 de 1993 fue derogado por la Ley 200 de 1995, y éste a su vez reformado por la Ley 734 de 2002, la cual contiene una disposición más benigna en cuanto, al referirse a la causal de inhabilidad aducida, señala que la misma se tipifica, de un lado, cuando la pena privativa de la libertad sea mayor de cuatro años y, del otro, que lo haya sido dentro de los diez años anteriores.

Aclara que al investigado se le debe aplicar, en principio, la Ley vigente para cuando se posesionó como Concejal, es decir, la 200 de 1995; sin embargo, atendiendo a que la norma posterior, Ley 734 de 2002, le resulta favorable, se le debe juzgar conforme a ésta, por lo que concluye que la conducta del demandado no constituye inhabilidad que amerite la pérdida de su investidura como Concejal del Distrito Capital. Finalmente, el Tribunal, por sustracción de materia, se abstuvo de analizar la procedencia o no de la excepción de inconstitucionalidad propuesta. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO La demandante finca su inconformidad, en esencia, en lo siguiente: Estima que el Tribunal al adoptar la decisión omitió considerar que aún continuaba vigente el Decreto 1421 de 1993 en relación con el Distrito Capital, ya que si bien el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 reguló íntegramente la pérdida de investidura de los miembros de corporaciones regionales, que respecto de los concejales estaba desarrollada en el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, tales normas no modificaron ni derogaron el Decreto en mención, siendo éste la norma especial y prevalente para los Concejales de la Ciudad Capital. Afirma que la Ley 734 de 2002, que reformó la 200 de 1995 no tiene aplicación en el presente caso, toda vez que por mandato constitucional existe un régimen especial para la Capital en lo político, fiscal y administrativo, dentro del cual se encuentra incluido el régimen de inhabilidades para los Concejales del Distrito, por lo que resulta clara la prevalencia de la norma especial frente a la general.

IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante esta Corporación, en su vista de fondo, se muestra partidaria de que se confirme la sentencia apelada, en síntesis, por lo siguiente: Que tal como lo ha definido el Consejo de Estado, las inhabilidades deben considerarse y tenerse como causal de pérdida de investidura por cuanto de los artículos 48, numeral 6 y 96 de la Ley 617 de 2000 se desprende que ésta no reguló íntegramente la materia ni derogó expresa o tácitamente el artículo 55 de la Ley 136 de 1994. Que dadas las implicaciones sobre moralidad y pureza de los cuerpos colegiados, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades se debe aplicar a los llamados a ocupar o suplir la vacante desde el mismo momento de su elección, pero su exigibilidad solamente se materializa a partir de su posesión, momento desde el cual entra en ejercicio de funciones y adquiere la calidad de servidor público, ya que no sería lógico ni jurídico reclamar su aplicación a quien hallándose inscrito en lista no asume en forma alguna la dignidad. Sostiene que no ha tenido existencia la causal de pérdida de investidura aducida por el actor toda vez que la inhabilidad referida fue derogada por la Ley 200 de 1995, reformada a su vez por la Ley 734 de 2002, y debe estimarse insubsistente en cuanto reguló integralmente la materia en tratándose de inhabilidades e incompatibilidades a que se refería el Decreto 1421 de 1993, al incorporar al Código Disciplinario, todas las previstas en la Constitución y en la Ley, y derogar

las disposiciones generales y especiales que le sean contrarias. Agrega que conforme a los claros preceptos de la Ley 153 de 1887, artículos 2o y 3º, la ley posterior prevalece sobre la anterior. Anota que al resultar efectivamente más favorable la normativa contenida en la Ley 734 de 2002, que regulo íntegramente la materia de las inhabilidades e incompatibilidades para el desempeño de cargos públicos, incluido el de Concejal, debe darse aplicación incuestionable al principio de la favorabilidad consagrado en el artículo 29 superior y en el 14 de la ley 734, inclusive para quienes estén cumpliendo la pena o sanción, siendo entonces procedente dicha aplicación en el caso del Concejal demandado. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA: Sea lo primero advertir que esta Sección es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de Concejales, de una parte, en virtud del artículo 48 parágrafo 2º de la Ley 617 de 2000, que establece la segunda instancia para tales procesos y, de la otra, atendiendo el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de enero 25 de 1995, según el cual las impugnaciones contra las sentencias de pérdida de investidura, proferidas por los Tribunales Administrativos, son de conocimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado. En el caso sub examine la calidad de Concejal que en forma temporal tuvo el demandado puede tenerse como demostrada con la certificación de la Secretaría General del Concejo de Bogotá, obrante a folio 10, aportada con la demanda, que

da cuenta de que el doctor LUIS FERNANDO ANGULO BONILLA, fungió como Concejal de Bogotá en reemplazo de JAIRO ENRIQUE CALDERÓN CARRERO, conforme a lo dispuesto en el artículo 119 del Acuerdo 01 de 2000 y la Resolución núm. 08 de 21 de junio de 2001, expedida por la Presidenta del Concejo, a través de la cual concedió la licencia sin remuneración por tres meses (folios 7 a 9). Ahora, debe la Sala establecer si el demandado incurrió o no en la causal de inhabilidad alegada como pérdida de investidura y si en este caso debió aplicarse o no el principio de favorabilidad, como lo hizo el a quo. Al efecto es preciso señalar que las investiduras adquiridas en las elecciones realizadas con posterioridad al 9 de octubre de 2000, esto es, a partir de la vigencia de la Ley 617, incluidas naturalmente las efectuadas el 29 de octubre de dicho año para el actual período constitucional que va del 1o. de enero de 2001 a 31 de diciembre de 2003, se rigen en principio por el artículo 48 de la Ley 617, solo si no guardan relación con la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, pues si esto último ocurre, como sucede en el caso sub examine, lo aplicable es, en lo pertinente, el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, norma esta que rige para los Concejales de Bogotá, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 1421 de 1993, dado que este no regula tal aspecto. Como fundamento de la consideración según la cual la Ley 617 de 2000 no rige

en materia de inhabilidades e incompatibilidades para las elecciones correspondientes al período 2001-2003, basta remitirse a lo señalado por el artículo 86 de esta misma ley en el cual se dispuso: “El régimen de inhabilidades e incompatibilidades a los cuales se refiere la presente ley regirá para las elecciones que se realicen a partir del año 2001”. De manera que para las elecciones realizadas antes, como las que tuvieron lugar el 29 de octubre de 2000, se aplica el régimen de inhabilidades e incompatibilidades recogido en normas anteriores a la Ley 617 de 2000. La violación al régimen de inhabilidades es causal de pérdida de investidura a la luz de la Ley 136 de 1994 (artículo 55, numeral 2). El artículo 55 de la Ley 136 de 1994, es del siguiente tenor: “Los Concejales perderán su investidura ...2 Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses” . A su vez, el artículo 28 del Decreto 1421 de 1993 consagra como inhabilidad en su ordinal 1°, haber sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos. Debe la Sala, igualmente, hacer énfasis en que según el artículo 2º del Acto Legislativo 03 de 1993, las inhabilidades e incompatibilidades previstas en la Constitución Nacional y las Leyes, se extenderán en igual forma a quienes asumen las funciones en virtud de faltas temporales, durante el tiempo de su asistencia.

Está demostrado en el proceso, mediante copia de la sentencia respectiva, que el demandado fue condenado el 29 de noviembre de 1995, por el Juzgado 59 Penal del Circuito de Bogotá, a pena privativa de la libertad de dos años de prisión, por violación del artículo 51, numeral 4, de la Ley 44 de 1993, esto es, reproducción, sin autorización, de fonogramas de diferentes autores e intérpretes agremiados (folios 18 a 27). Ahora, no comparte la Sala el criterio del a quo ni de la Agencia del Ministerio Público en cuanto a que en este caso debe aplicarse, en desarrollo del principio de favorabilidad, el artículo 38 de la Ley 734 de 2002, que consagra como inhabilidad haber sido condenado dentro de los 10 años anteriores, a pena privativa de la libertad mayor de cuatro años, por lo siguiente: El proceso de pérdida de investidura es ante todo de naturaleza jurisdiccional y como tal se rige por las normas especiales que consagran tanto su trámite como sus causales. Tan cierto es ello que la Ley 734 de 2002 no consagró como sanción principal la pérdida de la investidura, como sí lo hacia, de manera discutible, la Ley 200 de 1995 en su artículo 29, numeral 9, lo que pone de manifiesto que dicho proceso, por no ser del conocimiento de las autoridades administrativas sino judiciales, no tiene la connotación de meramente disciplinario y, por ende, no constituye sanción dentro de éste. Las normas previstas en la Ley 734 de 2002 están dirigidas al proceso disciplinario que, por su naturaleza, difiere del de carácter jurisdiccional. De ahí

que no pueda afirmarse que deban tener aplicación preferente, en virtud de la favorabilidad, las disposiciones de aquélla, pues no se está en presencia de dos actuaciones de la misma naturaleza. De otra parte, es preciso señalar que el régimen político, fiscal y administrativo del Distrito Capital de Bogotá, por mandato del artículo 322 de la Carta Política, es el que determinen en primer término la Constitución y en segundo lugar sus normas especiales. La Carta Política no se ocupó del tema frente al Distrito Capital de Bogotá, empero el Decreto 1421 de 1993, que constituye norma especial, en su artículo 28, ordinal 1º, dispuso que no podrán ser elegidos concejales “Quienes en cualquier época hayan sido condenados por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos”. Así pues, estima la Sala que al estar demostrado que con anterioridad a la inscripción de la lista al Concejo de Bogotá para las elecciones del 29 de octubre de 2000 el demandado estaba incurso en la inhabilidad consagrada en el artículo 28, ordinal 1º del Decreto 1421 de 1993, debe revocarse la sentencia apelada para disponer, en su lugar, la declaratoria de la pérdida de su investidura solicitada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone: DECRÉTASE la pérdida de la investidura de concejal del señor LUIS FERNANDO ANGULO

BONILLA.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNIÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de agosto de 2003.

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO