CE-25000-23-15-000-2003-01190-01(1990)(PI)-2004

CONCEJAL - Pérdida de la investidura por conflicto de intereses: alcance de esta causal En relación con el alcance de esta causal, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en diversos pronunciamientos, entre ellos, en providencia de 17 de octubre de 2000, expediente núm. AC-1116, Consejero ponente doctor Mario Alario Méndez, precisó: “...El interés consiste en el provecho, conveniencia o utilidad que, atendida sus circunstancias, derivaría el congresista o los suyos de la decisión que pudiera tomarse en el asunto...”. CONFLICTO DE INTERESES - Excepción: cuando los asuntos afectan al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general / EXCEPCION AL CONFLICTO DE INTERESES - Configuración al estar asignada la competencia al alcalde para adjudicar subsidios de vivienda La controversia gira en torno de establecer si la circunstancia de que una hermana del Concejal demandado fuera beneficiaria del subsidio de vivienda implicaba un conflicto de interés para éste que lo obligaba a declararse impedido o si, por el contrario, tiene cabida la excepción consagrada en el artículo 48, numeral 1, de la Ley 617 de 2000, a cuyo tenor: “No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general”, conforme lo consideró el a quo. La determinación de los beneficiarios del subsidio de vivienda de interés social no es discrecional sino que debe sujetarse al cumplimiento de los requisitos

señalados al efecto, que le corresponde a la Administración Municipal en conjunto con los organismos departamentales y nacionales, previa la demostración de la necesidad a través de los planes de ordenamiento territorial. De ahí que los Acuerdos en cuyos debates intervino el demandado se limiten a otorgarle autorización general al Alcalde Municipal para adjudicar los subsidios; adjudicación que, a su vez, responde, como ya se dijo, a una función reglada asignada al Ejecutivo Municipal, por lo que resulta de difícil recibo establecer un conflicto de intereses para el Concejal demandado y, por el contrario, lo coloca en igualdad de condiciones con la ciudadanía en general, pues su interés se confunde con el de la colectividad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., treinta (30) de enero dos mil cuatro (2004) Radicación número: 25000-23-15-000-2003-01190-01(PI)

Actor: VICTOR JESÚS AREVALO MORENO Demandado: JAIME ALBERTO VELANDIA MUÑOZ Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 8 de septiembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor contra la sentencia de 8 de septiembre de 2003, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto rechazó de plano la solicitud de

nulidad de la audiencia publica y denegó las pretensiones de la demanda instaurada en ejercicio de la acción de perdida de investidura contra el señor Jaime Alberto Velandia Muñoz, Concejal del Municipio de Guatavita. I-. ANTECEDENTES I.1-. El ciudadano VICTOR JESÚS AREVALO MORENO, con fundamento en los artículos 183 inciso 1º y 291 inciso 1º de la Constitución Política y la Ley 136 de 1994, articulo 55, modificado por la Ley 617 de 2000, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendiente a que, mediante sentencia, se decretara la Pérdida de la Investidura de Concejal del Municipio de Guatavita del señor JAIME ALBERTO VELANDIA MUÑOZ, quien fue elegido para el período constitucional que va del 1o de enero de 2001 al 31 de diciembre de 2003, por la causal de violación al régimen de conflictos de intereses. I.2-. En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, lo siguiente: 1º: Que el demandado JAIME ALBERTO VELANDIA MUÑOZ, fue elegido Concejal del Municipio de Guatavita, en las elecciones celebradas el 29 de octubre de 2000, para el período constitucional comprendido entre el 1o de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2003. 2º: Afirma que el demandado participó en los debates del proyecto de Acuerdo, en las sesiones del mes de Marzo de 2002 y Agosto del mismo año, relacionado con

el Subsidio para Vivienda de Interés Social y no se declaró impedido para participar en tales debates y en la aprobación de los Acuerdos, a sabiendas de que debía hacerlo, por mandato legal y constitucional, pues sus hermanas LUZ MARINA VELANDIA Y MIRYAM VELANDIA MUÑOZ, eran beneficiarias del subsidio ordenado en los Acuerdos 05 de 2002 y 13 del mismo año. 3º: Que por esta conducta, el concejal, incurrió en violación del régimen de conflicto de intereses, consagrado en el numeral 4 del artículo 45 de la Ley 136 de 1994 y en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, que modificó el artículo 55 de la Ley 136 de 1994. Solicita el demandante la nulidad de la audiencia pública por indebida representación de la parte demandada, aduciendo que el apoderado de ésta tiene orden de arresto domiciliario que le impide el libre ejercicio de su profesión de abogado, lo cual impidió que ejerciera una defensa eficiente. I.3-. El demandado, a través de apoderado, al contestar la demanda, se opuso a la prosperidad de las pretensiones aduciendo, en síntesis, lo siguiente: 1º: Sostiene que la determinación de los beneficiarios del subsidio es una función reglada que no le corresponde al Concejo, sino de manera exclusiva a la Administración Municipal en conjunto con los organismos departamentales y nacionales, por lo que él como concejal, se limitó a aprobar de manera general los proyectos de acuerdo y a autorizar al Ejecutivo para ejecutarlos. 2º: Afirma el demandado que en el momento en que se debatieron y aprobaron

los proyectos de Acuerdo no se habían seleccionado los posibles adjudicatarios del subsidio de vivienda, ni existían listados de posibles adjudicatarios, sino que fue el Ejecutivo Municipal quien tiempo después de aprobarse el Acuerdo Municipal núm. 05 del 2002 seleccionó el listado de los beneficiarios del subsidio, en el cual no figura MIRYAM CONSUELO VELANDIA hermana del concejal demandado. 3º: Aclara que el Concejo nunca conoció de listados o de adjudicatarios, situación que también certificó la Secretaria del Concejo 4º: Afirma que si sus dos hermanas eran como posibles benefactoras del subsidio de vivienda es porque la ley, bajo el principio de igualdad, les concedió esa prerrogativa al acreditar debidamente los requisitos y condiciones exigidos, y no por ningún tipo de actuación de su parte. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo denegó las pretensiones de la demanda, esencialmente, por lo siguiente: 1°: Estima que el Concejo Municipal de Guatavita se limitó a autorizar al Alcalde municipal para otorgar los subsidios del proyecto de vivienda de interés social “Tejares Guatavita”, por lo que descarta la posibilidad de que el ejercicio de esa competencia implicara aceptación de postulantes ni adjudicación de subsidios, lo cual responde a criterios señalados por las normas, siendo por ello reglada y no discrecional. 2°: Considera que dada la naturaleza, finalidad y alcance de una política nacional, como es la del otorgamientos de subsidios para vivienda de interés social, que bien puede ser desarrollada a nivel municipal, es claro que se trata de

un asunto que afecta al concejal en igualdad de condiciones que a la de la ciudadanía en general, por lo que no puede predicarse conflicto de interés alguno y por consiguiente, tampoco puede predicarse obligación legal para declararse impedido. 3°: Que la circunstancia de que un concejal tenga hermanos que se hayan postulado y sean posteriormente beneficiados con la asignación del subsidio familiar de vivienda de interés social, no limita para nada el ejercicio de la función de concejal en los debates de proyectos de Acuerdo de esa naturaleza. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El demandante, a través de apoderado, finca su inconformidad con la sentencia apelada, en los mismos argumentos de la demanda, y, además, en los siguientes: Señala que durante el transcurso del proceso se dejó demostrada la satisfacción de los intereses familiares o particulares del Concejal demandado con la utilización del poder público, beneficiando con la asignación presupuestal a sus dos hermanas. Insiste en que si los Concejales deben declararse impedidos para participar en los debates o votaciones respectivas cuando exista interés directo en la decisión porque lo afecta de alguna manera o a su cónyuge o compañero (a) permanente o a sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil o a sus socios de hechos o de derecho, el demandado debió hacerlo, porque él sabía el especial interés del proyecto que beneficiaría a sus familiares. Advierte que la apreciación dada por el Tribunal al acervo probatorio fue insuficiente, toda vez que no se solicitó el censo poblacional interesado en adquirir la vivienda de interés familiar, ni se dio lectura al considerando de los Acuerdos,

en el que se dice cuántas personas fueron beneficiadas con el subsidio (51), lo que indica que los Concejales sí tenían conocimiento de los beneficiados, de acuerdo con los soportes que acompañan los proyectos de Acuerdo para los debates respectivos. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante esta Corporación, en su vista de fondo, se muestra partidaria de que se confirme la sentencia apelada, en síntesis, por lo siguiente: Afirma, en primer lugar, que en el caso presente no puede hablarse de conflicto de intereses, pues tal proceder no puede predicarse del comportamiento del Concejal, en la medida en que su actuación dentro de los debates y la aprobación de los proyectos de Acuerdo citados fue como la de los demás Concejales, es decir, con el propósito de ayudar a un grupo social del Municipio de Guatavita a participar en un programa de subsidios de vivienda familiar. Sostiene, además, que en el sub examine no se ve en absoluto qué ventaja, provecho o utilidad podía obtener el Concejal para sí o para los suyos al momento de impartir la autorización al Alcalde Municipal para otorgar los subsidios, si, aun cuando alguno de sus parientes haya participado con posterioridad y en condiciones de igualdad en dicho programa, la aplicación y efectos de los mencionados Acuerdos por parte de la Alcaldía es posterior y ajena a su discusión y aprobación por parte del Concejo. Para el Ministerio Publico no hay duda de que los Acuerdos celebrados afecten de una u otra forma al Concejal demandado y a los suyos, solo que le afecta en

razón de la naturaleza eminentemente social del programa, que permite la participación igualitaria de toda la ciudadanía guatavitense. Siendo ello así, no tendría cabida, de ninguna manera, lo establecido en el articulo 48 in fine de la Ley 617 de 2000. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA: Sea lo primero advertir que esta Sección es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de Concejales, de una parte, en virtud del artículo 48 parágrafo 2º, de la Ley 617 de 2000, que establece la segunda instancia para tales procesos y, de la otra, atendiendo el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de enero 25 de 1995, según el cual las impugnaciones contra las sentencias de pérdida de investidura, proferidas por los Tribunales Administrativos, son de conocimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado. Del análisis del caso concreto se tiene que la demanda se fundamenta en la consideración según la cual el Concejal JAIME ALBERTO VELANDIA MUÑOZ está incurso en la causal de violación al régimen de conflicto de intereses, por cuanto participó en el trámite de los proyectos de acuerdo que autorizaron al Alcalde de Guatavita para otorgar subsidios para vivienda de interés social, a diversos postulantes, entre quienes se contaban dos hermanas suyas, razón por la que ha debido declararse impedido. Cabe tener en cuenta que de las certificaciones expedidas por la Secretaría General del Concejo de Guatavita y de los documentos aportados al proceso claramente se desprende que el demandado fue elegido Concejal de Guatavita

para el período constitucional comprendido entre el 1º de enero de 2001 al 31 de diciembre de 2003. El artículo 55 de la Ley 136 de 1994, prevé: “ Pérdida de investidura de concejales. Los concejales perderán su investidura por: ....2. Violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses”. Por su parte el artículo 70, ibídem, es del siguiente tenor: “Conflicto de intereses: Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socios o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas. Los concejos llevarán un registro de intereses privados en el cual los concejales consignarán la información relacionada con su actividad económica privada. Dicho registro será de público conocimiento....”. En relación con el alcance de esta causal, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en diversos pronunciamientos, entre ellos, en providencia de 17 de octubre de 2000, expediente núm. AC-1116, Consejero ponente doctor Mario Alario Méndez, precisó: “...El interés consiste en el provecho, conveniencia o utilidad que, atendida sus circunstancias, derivaría el congresista o los suyos de la decisión que pudiera tomarse en el asunto...”. Resalta la Sala que en el caso sub examine el demandado al contestar la

demanda solo controvierte el hecho de que su hermana MYRIAM CONSUELO VELANDIA MUÑOZ no es adjudicataria del subsidio de vivienda de interés social, lo que significa que admitió que su otra hermana, esto es, LUZ MARINA si lo era, hecho este que es a su vez corroborado con el documento obrante a folio 20, en el cual el Jefe de Planeación Municipal de Guatavita relaciona los nombres de 22 personas beneficiarias del subsidio, entre las cuales aparece la última de las nombradas. La controversia gira en torno de establecer si la circunstancia de que una hermana del Concejal demandado fuera beneficiaria del subsidio de vivienda implicaba un conflicto de interés para éste que lo obligaba a declararse impedido o si, por el contrario, tiene cabida la excepción consagrada en el artículo 48, numeral 1, de la Ley 617 de 2000, a cuyo tenor: “No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general”, conforme lo consideró el a quo. Al efecto, cabe hacer las siguientes precisiones: El subsidio de vivienda de interés social fue creado por la Ley 3ª de 1991 y constituye un aporte estatal en dinero o en especie, cuya cuantía es determinada por el Ejecutivo para quienes acrediten el cumplimiento de los requisitos señalados en la ley o el reglamento. Por su parte, de acuerdo con los artículos 91 y 92 de la Ley de ordenamiento territorial 388 de 1997, a los Municipios y Distritos les corresponde determinar las

necesidades en materia de vivienda de interés social e incorporar a los planes de ordenamiento los porcentajes del suelo que deben destinarse al desarrollo de programas de vivienda de interés social. Según los artículos 26 y siguientes de la Ley 546 de 1999 los recursos para la vivienda de interés social los distribuye el Gobierno Nacional, de acuerdo con las necesidades que el Municipio haya determinado en los Planes de Ordenamiento Territorial. De lo anterior se colige que la determinación de los beneficiarios del subsidio de vivienda de interés social no es discrecional sino que debe sujetarse al cumplimiento de los requisitos señalados al efecto, que le corresponde a la Administración Municipal en conjunto con los organismos departamentales y nacionales, previa la demostración de la necesidad a través de los planes de ordenamiento territorial. De ahí que los Acuerdos en cuyos debates intervino el demandado se limiten a otorgarle autorización general al Alcalde Municipal para adjudicar los subsidios; adjudicación que, a su vez, responde, como ya se dijo, a una función reglada asignada al Ejecutivo Municipal, por lo que resulta de difícil recibo establecer un conflicto de intereses para el Concejal demandado y, por el contrario, lo coloca en igualdad de condiciones con la ciudadanía en general, pues su interés se confunde con el de la colectividad. Finalmente, advierte la Sala que la decisión del juzgador de primer grado de denegar la nulidad de la audiencia pública solicitada por el actor estuvo acertada, toda vez que de acuerdo con el artículo 143, inciso 3º, del C. de P.C., la nulidad por indebida representación - que es la que se predica en este caso en virtud de

que el demandado estuvo representado por quien no podía actuar como abogado, dada la medida de detención domiciliaria que obraba en su contra-, solo puede ser alegada por el afectado, que no es precisamente el demandante. Además, esa circunstancia por si sola no afecta la decisión adoptada en la sentencia. Consecuente con lo anterior, debe la Sala confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 30 de enero de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E.OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO