CE-25000-23-15-000-2004-01217-01(AP)-2007

SERVICIO PUBLICO DE CEDULACION - Evolución normativa; regulación constitucional / CEDULA DE CIUDADANIA - Reglamentación constitucional y legal Con anterioridad a la expedición de la Constitución de 1991, los artículos 5.° y 6.° de la Ley 39 de 1921 ordenaban: (…)El artículo 1° de la Ley 39 de 1961 dispuso que a partir del 10 de enero de 1962 los colombianos que hubiesen cumplido 21 años sólo podrían identificarse en sus actos civiles, políticos, administrativos y judiciales con la cédula de ciudadanía laminada. Posteriormente el artículo 62 del Decreto 2241 de 1986 (15 de julio) estableció que para obtener la cédula de ciudadanía se debe acreditar la edad de 18 años cumplidos y la identidad personal con la presentación ante el Registrador del Estado Civil o su Delegado, del registro civil de nacimiento o la tarjeta de identidad, la carta de naturaleza en el caso de los nacionalizados y la de inscripción respecto de los hispanoamericanos y brasileros por nacimiento. Así, pues, desde el año 1921 para ejercer el derecho al voto se ha requerido de la cédula de ciudadanía, y a partir del 10 de enero de 1962 el único medio válido para identificarse en cualquier acto civil, político, administrativo y judicial es la cédula de ciudadanía laminada. Este documento sólo puede obtenerlo quien haya llegado a la mayoría de edad establecida en la ley. La Constitución Política asigna a la cédula de ciudadanía tres funciones primordiales: identificar las personas, permitir el ejercicio de los derechos civiles y asegurar la

participación de los ciudadanos en la actividad política. El artículo 40 CP dispone(…). El artículo 99 CP establece: «Artículo 99. La calidad de ciudadano en ejercicio es condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción.» El artículo 120 CP defirió a la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL lo relativo a la identidad de las personas. CEDULA DE CIUDADANIA - Expedición gratuita; inexequiblidad del artículo 65 del Decreto 2241 de 1986: efectos El artículo 17 de la Ley 84 de 1993 preceptúa: «ARTÍCULO 17. EXPEDICIÓN DE CÉDULAS. A partir de la vigencia de la presente ley, la expedición de la cédula de ciudadanía y un primer duplicado corren en su totalidad a cargo del Estado y sin costo alguno para el ciudadano. Autorízase al Gobierno Nacional a efectuar los traslados, créditos y contracréditos para sufragar la totalidad de los costos a que dé lugar la expedición de la cédula de ciudadanía. Sólo para los efectos de obtener dicho documento, los Notarios del país expedirán, sin costo alguno, copia auténtica del Registro Civil correspondiente. ». Al declarar exequible este precepto según sentencia C-145 de 1994 la Corte Constitucional reiteró que la cédula de ciudadanía es el documento de identidad que permite el ejercicio del derecho al voto. En sentencia C-511 de 1999 la Corte Constitucional precisó que el Estado está obligado a prestar el servicio público de cedulación en forma gratuita, por ser

indispensable el documento de identificación para ejercer los derechos políticos.

Sostuvo: «La cedulación, desde la perspectiva jurídico-material, constituye un servicio público que se cumple mediante la emisión y entrega de la cédula de ciudadanía como instrumento de identificación y expresión del registro civil, pero representa al tiempo un derecho esencial del ciudadano cuando lo habilita para ejercer sus derechos políticos. Resulta jurídica y racionalmente aceptable que se exima a los ciudadanos del pago por el servicio de cedulación, pues, como se ha dicho éste constituye una función esencial del Estado dirigida a proteger la democracia, mediante la implementación de los medios adecuados para que el ciudadano ejercite sus derechos políticos. Y, más recientemente, en sentencia C1171 de 2005, la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 65 del Decreto Ley 2241 de 1986 que facultaba al Registrador Nacional del Estado Civil a señalar periódicamente el valor, entre otros, de los duplicados de las cédulas de ciudadanía y tarjetas de identidad, por no existir ley previa que fijara el sistema y método para establecer los costos de los servicios, como lo exige el artículo 338

CP.

NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia C-511/199 Y C-1171/2005.

CEDULA DE CIUDADANIA - Vulneración de los derechos colectivos de los usuarios al cobrar la expedición del primer duplicado / DUPLICADO DE LA CEDULA - Su cobro lesiona el ejercicio de los derechos políticos Quedó probado que mediante la Circular 51 de 1993 la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL dispuso que para obtener el primer duplicado sin

costo debería anexarse solicitud escrita, copia de la denuncia y declaración juramentada o constancia de autoridad competente de que se trata del primer duplicado. Mediante la Circular 001 de 1994 el Registrador Nacional del Estado Civil, complementó la Circular 51 de 1993, dispuso que la gratuidad del primer duplicado sólo se aplicaría a las cédulas expedidas, por primera vez, a partir del 11 de noviembre de 1993. Quedó también demostrado que a partir del año 1993, cuando se expidió la Circular 51 de 1993 la Registraduría exigía consignar la suma de $25.000.oo para expedir el duplicado de la cédula de ciudadanía. Aun cuando los avisos informativos en que se indica al ciudadano que debe consignar la suma de $25.000.oo para la expedición del primer duplicado corresponden a una de las Registradurías Distritales, ello resulta de la instrucción de cobrar el duplicado de las cédulas que no hubiesen sido expedidas por primera vez antes del 11 de noviembre de 1993, impartida mediante la Circular 51 de 1993, complementada por la Circular 001 de 1994, que tuvo por destinatarios a todos los registradores. De estas pruebas documentales se corrió traslado a la apoderada de la demandada, sin que las tachara de falsas. Por el contrario, al contestar la demanda, mediante escrito de 14 de abril de 2004 la apoderada de la Registraduría Nacional del Estado Civil admitió que la entidad demandada cobraba la expedición del primer duplicado en todo el territorio Colombiano. Se lee (…).A la fecha de esta sentencia, en la ciberpágina de la REGISTRADURÍA

NACIONAL DEL ESTADO CIVIL se advierte que la expedición de la cédula de ciudadanía y de su primer duplicado es gratuita. Fuerza es, entonces, concluir que así el hecho causante de la violación actualmente se haya superado, a lo menos entre 1993 y 2004 existió la vulneración a los derechos colectivos de los usuarios al cobrar por la expedición del primer duplicado de la cédula de ciudadanía, contraviniendo el artículo 17 de la Ley 84 de 1993. Se modificará el numeral primero de la sentencia apelada en el sentido indicado. Se confirmará el numeral 4º de la sentencia apelada pues no es cierto que no haya lugar al reconocimiento del incentivo al actor que haya sido servidor público de la entidad demandada. El artículo 34 de la Ley 472 de 1998 dispone que habrá lugar a reconocerlo cuando la sentencia acoja las pretensiones, como ocurre en el caso sub judice.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-15-000-2004-01217-01(AP) 25000-23-15-000-2004-00261-01(AP)

Actor: LEONARDO HERNANDEZ AGUIRRE

Demandado: REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR Se decide el recurso de apelación interpuesto por la REGISTRADURÍA

NACIONAL DEL ESTADO CIVIL contra la sentencia de 17 de marzo de 2005 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B) amparó el derecho colectivo de los consumidores y usuarios, negó las demás pretensiones y reconoció el incentivo en cuantía equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Mediante auto de 28 de octubre de 2004, el Tribunal, a solicitud del apoderado de la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, decidió acumular a la acción popular número 2004 – 0261 1 la número 2004 – 1217 2, por existir identidad de partes, hechos y causa petendi.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El diecinueve (19) de febrero y el veintiocho (28) de mayo de dos mil cuatro (2004), LEONARDO HERNÁNDEZ AGUIRRE instauró acción popular contra la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL para reclamar protección al derecho colectivo de los consumidores y usuarios.

1.1. Hechos Según el artículo 120 Constitución Política la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL tiene a su cargo lo relativo a la identidad de las personas. 1 Expediente 25000-23-15-000-2004-00261-01 Actor: Leonardo Hernández Aguirre. 2 Expediente 25000-23-15-000-2004-01217-01 Actor: Leonardo Hernández Aguirre. El artículo 17 de la Ley 84 de 1993 (11 de noviembre) 3 dispone que la expedición de la cédula de ciudadanía y su primer duplicado corren a cargo del Estado y sin

costo alguno para el ciudadano. A pesar de la existencia y vigencia de esta Ley, desde el año 1993 hasta la fecha, la Registraduría Nacional del Estado Civil viene haciendo caso omiso de ella y le cobra a los ciudadanos la expedición de su primer duplicado de la cédula de ciudadanía. La REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL omitió informar que conforme al artículo 17 de la Ley 84 de 1993 el primer duplicado de la cédula de ciudadanía se expide en forma gratuita. El Fondo Rotatorio de la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL ha recaudado millonarias sumas de dinero al cobrar el primer duplicado de la cédula de ciudadanía. 1.2 Pretensiones Que se ordene a la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL: Divulgar por los medios masivos de comunicación que conforme al artículo 17 de la Ley 84 de 1993 el primer duplicado de la cédula de ciudadanía se expide en forma gratuita para el ciudadano. Reembolsar a la ciudadanía el cobro indebido del primer duplicado de la cédula. Abrir investigación disciplinaria y penal, si es del caso, contra los funcionarios responsables de estos cobros. Que se le reconozca el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. 3 «Por la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral.». Diario Oficial No. 41.108, de 1993 (11 de noviembre) ARTÍCULO 17. EXPEDICIÓN DE CÉDULAS. A partir de la vigencia de la presente ley, la expedición de la cédula de ciudadanía y un primer duplicado corren en su totalidad a cargo del

Estado y sin costo alguno para el ciudadano. Autorízase al Gobierno Nacional a efectuar los traslados, créditos y contracréditos para sufragar la totalidad de los costos a que dé lugar la expedición de la cédula de ciudadanía. Sólo para los efectos de obtener dicho documento, los Notarios del país expedirán, sin costo alguno, copia auténtica del Registro Civil correspondiente.

2. CONTESTACIÓN La REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, por medio de apoderada, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por activa con fundamento en que el actor no es afectado y no actúa en nombre de la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo o alguna Personería

Municipal. Agregó que en observancia del artículo 17 de la Ley 84 de 1993, el Registrador Nacional del Estado Civil expidió las Circulares 51 de 1993 y 001 de 1994 4 en que para hacer efectiva la gratuidad del primer duplicado para las cédulas de ciudadanía expedidas a partir del 11 de noviembre de 1993, fijó el procedimiento para su trámite, y estableció para el ciudadano el deber de informar a la Registraduría si se trata del primer duplicado. Señaló que el ciudadano, al solicitar el primer duplicado de la cédula de ciudadanía, debe informar al funcionario de la Registraduría si se trata de su primer duplicado a fin de hacer el manejo de exoneración que la norma impone. Sostuvo que la Circular 72 de 2003 (12 de mayo) impartió a los Registradores Especiales, Municipales y Auxiliares la orden de utilizar una aplicación informática

para verificar si el ciudadano solicita el duplicado por primera vez. Agregó que no es dable reintegrar el dinero a ciudadanos que al momento de solicitar el duplicado de su cédula no cumplieron con el trámite previsto en las Circulares. Finalmente, solicitó que se condene en costas al actor y de probarse la mala fe en el ejercicio de la acción, se le multe en los términos del articulo 38 de la Ley 472 de 1998.

3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Dentro del trámite del proceso 2004 – 0261 tuvo lugar el 27 de septiembre de 2004, con la asistencia del Procurador 2° Judicial y la apoderada de la 4 Las Circulares 0051 de 1993 y 001 de 1994 no ha sido objeto de control de legalidad ante esta jurisdicción.

REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL. Ante la inasistencia del actor se declaró fallida y se continuó con el trámite del proceso. En el proceso 2004 – 1217 se llevó a cabo el 29 de septiembre de 2004, con la asistencia del actor, el apoderado de la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, el Defensor del Pueblo y el Procurador 55 Judicial. Se declaró fallida por cuanto no se arribó a pacto de cumplimiento.

II. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia de 17 de marzo de 2005, el Tribunal amparó el derecho colectivo de los consumidores y usuarios por considerar que la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL no ha dado estricto cumplimiento al artículo 17

de la Ley 84 de 1993, en cuanto para exonerar del cobro del primer duplicado de la cédula de ciudadanía impuso cargas adicionales a las previstas en la Ley, como es que exigir a los ciudadanos formular solicitud y presentar denuncia o declaración juramentada en que conste que se trata del duplicado de la cédula. Consideró que no se violó e derecho colectivo a la moralidad administrativa pues los Registradores Municipales y Auxiliares no cobraron el primer duplicado, en observancia de la Circular 001 de 1994 del REGISTRADOR NACIONAL DEL

ESTADO CIVIL.

Ordenó al Registrador Nacional del Estado Civil corregir las instrucciones impartidas en la Circular 001 de 1994 e instalar en las dependencias en donde se tramita la expedición del primer duplicado de la cédula de ciudadanía carteleras que informen a los ciudadanos que el primer duplicado de la cédula de ciudadanía se expide en forma gratuita. Finalmente, afirmó que la acción popular es improcedente para obtener la devolución del dinero recaudado desde 1993 hasta la fecha por concepto del cobro del primer duplicado de la cédula de ciudadanía.

III. LA IMPUGNACIÓN El apoderado de la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL argumentó que el artículo 3° del Decreto 2864 de 1952 (19 de noviembre) señaló las especificaciones de la cédula de ciudadanía y que el artículo 10° de la Ley 39 de 1961 dispuso que a partir del 1° de enero de 1962 los colombianos, que hubiesen cumplido 21 año solo podrán identificarse con la cédula de ciudadanía laminada

en todos sus actos civiles, políticos, administrativos y judiciales. Los artículos 62, 63 y 65 del Decreto 2241 de 1986 establecieron que para obtener la cédula de ciudadanía se debe acreditar 18 años cumplidos y la identidad personal con la presentación ante el Registrador del Estado Civil o su Delegado, del registro civil de nacimiento o la tarjeta de identidad, la carta de naturaleza en el caso de los nacionalizados y la de inscripción respecto de los hispanoamericanos y brasileños por nacimiento. Según el artículo 17 de la Ley 84 de 1993 la expedición del primer duplicado de la cédula de ciudadanía corre en su totalidad a cargo del Estado y sin costo alguno para el ciudadano. Desde la promulgación de esta Ley la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL difundió su contenido por diversos medios de comunicación pues, además, en ese año se expidió la primera cédula de ciudadanía en formato de impresión láser digital. Agregó que la Circular 051 de 1993 (29 de diciembre) dispuso que los ciudadanos deben presentar solicitud escrita anexando copia de la denuncia y una declaración juramentada o constancia de autoridad competente de que se trata del primer duplicado. La Circular 001 de 1994 (6 de enero) dispuso que la gratuidad del primer duplicado solo se aplica a las cédulas que se expidieran por primera vez, a partir del 11 de noviembre de 1993. Reitera que el artículo 9° del Código Civil determina que la ignorancia de la ley no sirve de excusa, y por tanto la Registraduría Nacional no está obligada a informar a los ciudadanos que conforme al artículo 17 de la Ley 84 de 1993 el primer

duplicado de la cédula de ciudadanía se expide en forma gratuita. Considera improcedente reconocer el incentivo a favor del actor por haber sido funcionario de la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL y haber interpuesto la acción encontrándose al servicio de esa entidad.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. CONSIDERACIONES PRELIMINARES 4.1.1. Improcedencia de la acción popular para reclamar el reembolso de sumas de dinero.

Siguiendo su jurisprudencia, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre la pretensión de devolución de los pagos efectuados por la expedición del primer duplicado de la cédula de ciudadanía. En ocasiones anteriores la Sala 5 ha dejado claramente definido que la pretensión encaminada al reembolso de sumas de dinero es ajena al objeto de la acción popular, pues en el fondo persigue la indemnización o reparación de un daño causado por una actuación administrativa. La competencia del juez de la acción popular se contrae a determinar si existió o no vulneración a derechos o intereses colectivos para –en su caso – impartir las órdenes necesarias para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, amenaza, vulneración o agravio, o restituir las cosas a su estado anterior, de ser posible. 4.1.2. La excepción de falta de legitimación en la causa por activa por haber sido el actor servidor público de la entidad demandada. El artículo 12 de la Ley 472 de 1998 establece: «Artículo 12.- Podrán ejercitar las acciones populares:

1. Toda persona natural o jurídica.

2. Las organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones

Populares, Cívicas o de índole similar.

3. Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se haya originado en su acción u omisión.

4. El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros distritales y Municipales, en lo relacionado con su competencia.

5. Los alcaldes y demás servidores públicos que pro razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de estos derechos e intereses.» Se declarará no probada la excepción de la falta de legitimación en la causa por activa pues el hecho de que el actor haya sido servidor público de la entidad demandada no ha sido erigido por la ley en motivo de falta de legitimación para ejercer la acción popular. 5 Sentencia de 30 de marzo de 2006.Consejero Ponente: Camilo Arciniegas Andrade. Expediente

2004 – 00001; Actor: Norberto Vargas y Olimpo Cárdenas Vega

4.2. EL SERVICIO PÚBLICO DE CEDULACIÓN.

Con anterioridad a la expedición de la Constitución de 1991, los artículos 5.° y 6.° de la Ley 39 de 1921 ordenaban: «Articulo 5. Para ejercer la función del sufragio es necesario estar inscrito en el censo electoral permanente, que es el registro público en donde constan los nombres y apellidos de los ciudadanos colombianos que pueden ejercer tal función, y estar provistos de la cédula de ciudadanía de que trata el artículo siguiente. » «Artículo 6. El Jurado Electoral expedirá a todo ciudadano inscrito en el registro permanente donde constan, los nombres de los

electores, una cédula de ciudadanía que es al mismo tiempo un titulo de elector, suscrita por el Presidente y por el Secretario del Jurado.

En dicha cédula se expresarán: la filiación del individuo y una copia fotográfica, pisada por el sello de la oficina que la expide; la firma del interesado cuando sepa hacerlo; el número que al elector corresponde en el registro, y el nombre y domicilio del mismo, y la clase de elecciones aunque puede tomar parte, así como la fecha de la expedición de la cédula.» El artículo 1° de la Ley 39 de 1961 6 dispuso que a partir del 10 de enero de 1962 los colombianos que hubiesen cumplido 21 años sólo podrían identificarse en sus actos civiles, políticos, administrativos y judiciales con la cédula de ciudadanía laminada.

Posteriormente el artículo 62 del Decreto 2241 de 1986 (15 de julio) 7 estableció que para obtener la cédula de ciudadanía se debe acreditar la edad de 18 años cumplidos y la identidad personal con la presentación ante el Registrador del Estado Civil o su Delegado, del registro civil de nacimiento o la tarjeta de identidad, la carta de naturaleza en el caso de los nacionalizados y la de inscripción respecto de los hispanoamericanos y brasileros por nacimiento. Así, pues, desde el año 1921 para ejercer el derecho al voto se ha requerido de la cédula de ciudadanía, y a partir del 10 de enero de 1962 el único medio válido para identificarse en cualquier acto civil, político, administrativo y judicial es la cédula de ciudadanía laminada. Este documento sólo puede obtenerlo quien haya

llegado a la mayoría de edad establecida en la ley. 6 El artículo 1° de la Ley 27 de 1977 fijó la mayoría de edad a los 18 años así: «Artículo 1º.Para todos los efectos legales llámase mayor de edad, o simplemente mayor, a quien ha cumplido diez y ocho (18) años.» 7 Por el cual se adopta el Código Electoral. 4.3. LA REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DEL SERVICIO PÚBLICO DE CEDULACIÓN La Constitución Política asigna a la cédula de ciudadanía tres funciones primordiales: identificar las personas, permitir el ejercicio de los derechos civiles y asegurar la participación de los ciudadanos en la actividad política. El artículo 40 CP dispone: «Artículo 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:

1. Elegir y ser elegido.

2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática.

3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna: formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.

4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley.

5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas.

6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.

7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse.

Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública.» El artículo 99 CP establece: «Artículo 99. La calidad de ciudadano en ejercicio es condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción.» El artículo 120 CP defirió a la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL lo relativo a la identidad de las personas: «ARTICULO 120. La organización electoral está conformada por el Consejo Nacional Electoral, por la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL y por los demás organismos que establezca la ley. Tiene a su cargo la organización de las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas.» 4.4. LA EXPEDICIÓN GRATUITA DE LA CÉDULA DE CIUDADANÍA Y DE SU

PRIMER DUPLICADO.

El artículo 17 de la Ley 84 de 1993 preceptúa: «ARTÍCULO 17. EXPEDICIÓN DE CÉDULAS. A partir de la vigencia de la presente ley, la expedición de la cédula de ciudadanía y un primer duplicado corren en su totalidad a cargo del Estado y sin costo alguno para el ciudadano. Autorízase al Gobierno Nacional a efectuar los traslados, créditos y contracréditos para sufragar la totalidad de los costos a que dé lugar la expedición de la cédula de ciudadanía. Sólo para los efectos de obtener dicho documento, los Notarios del país expedirán, sin costo

alguno, copia auténtica del Registro Civil correspondiente. » Al declarar exequible este precepto según sentencia C-145 de 1994 8 la Corte Constitucional reiteró que la cédula de ciudadanía es el documento de identidad que permite el ejercicio del derecho al voto. En sentencia C-511 de 1999 9 la Corte Constitucional precisó que el Estado está obligado a prestar el servicio público de cedulación en forma gratuita, por ser indispensable el documento de identificación para ejercer los derechos políticos.

Sostuvo: «La cedulación, desde la perspectiva jurídico-material, constituye un servicio público que se cumple mediante la emisión y entrega de la cédula de ciudadanía como instrumento de identificación y expresión del registro civil, pero representa al tiempo un derecho esencial del ciudadano cuando lo habilita para ejercer sus derechos políticos.

Resulta jurídica y racionalmente aceptable que se exima a los ciudadanos del pago por el servicio de cedulación, pues, como se ha dicho éste constituye una función esencial del Estado dirigida a proteger la democracia, mediante la implementación de los medios adecuados para que el ciudadano ejercite sus derechos políticos. [...] Resulta jurídica y racionalmente aceptable que se exima a los ciudadanos del pago por el servicio de cedulación, pues, como se ha dicho éste constituye una función esencial del Estado dirigida a proteger la democracia, mediante la implementación de los medios adecuados para que el ciudadano ejercite sus derechos políticos. La Corte estima que la expresión «renovaciones« en cuanto ella supone que al ciudadano se le deba cobrar un costo por la sustitución de la

cédula es violatoria de la Constitución. [...]» 8 Sentencia C-145 de 1994 (23 de marzo); M.P. Doctor Alejandro Martínez Caballero. 9 Sentencia C-511 de 1999 (14 de julio), M.P. Doctor Antonio Barrera Carbonell. Y, más recientemente, en sentencia C-1171 de 2005 10, la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 65 del Decreto Ley 2241 de 1986 11 que facultaba al Registrador Nacional del Estado Civil a señalar periódicamente el valor, entre otros, de los duplicados de las cédulas de ciudadanía y tarjetas de identidad, por no existir ley previa que fijara el sistema y método para establecer los costos de los servicios, como lo exige el artículo 338 CP. 4.5. EL CASO CONCRETO Afirma el actor que la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL ha vulnerado los derechos colectivos de los consumidores y usuarios al contravenir el artículo 17 de la Ley 84 de 1993 y cobrar a los ciudadanos la expedición del primer duplicado de la cédula de ciudadanía, y abstenerse de hacer público el derecho legal a su expedición gratuita. La Sala examinará si la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL ha cobrado la expedición del primer duplicado de la cédula de ciudadanía, que sería el hecho causante de la violación del derecho invocado. La falta de publicidad que es uno de los principios orientadores de la función administrativa conforme al artículo 209 de la Constitución Política, si bien puede tener incidencia en la posibilidad práctica de que los ciudadanos reclamen la efectividad de este derecho, no es la causa de su violación. Esta se concreta en el cobro.

Del acervo probatorio se resalta lo siguiente: La Circular 51 de 1993 12 (29 de diciembre) expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil, del siguiente tenor: «CIRCULAR NÚMERO/ 51

Asunto: Aplicación artículo 17 de la Ley 84 de 1993

Señores Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil Registradores Distritales Cordial saludo: Para conocimiento de los funcionarios de las diferentes circunscripciones y con el fin de dar aplicación al artículo 17 de la Ley 84 de 1993, los requisitos que se deben aportar para la obtención del primer duplicado sin costo alguno para el ciudadano, son los siguientes:

1. Solicitud escrita 10 Sentencia C-1171 de 2005 (17 de noviembre); M.P. Doctor Alvaro Tafur Galvis. 11 «Por el cual se adopta el Código Electoral» 12 Folio 30 (Expediente 2004 – 0261)

2. Copia de la denuncia

3. Declaración juramentada o constancia de autoridad competente de que se trata del primer duplicado. » La Circular 001 de 1994 13 (6 de enero) mediante la cual el Registrador Nacional del Estado Civil complementó la Circular 51 de 1993, dispuso: «CIRCULAR No. 0001

ASUNTO: Complemento Circular No. 51 de diciembre de 29 de 1993, sobre gratuidad del documento de identificación y el primer duplicado.

Santafé de Bogotá, D.C. Enero 6/94 Señores

DELEGADOS DEL REGISTRADOR

REGISTRADORES DISTRITALES Y

REGISTRADORES MUNICIPALES Apreciados Colaboradores: Para complementar la Circular número 51 del 29 de diciembre de

1993, atentamente solicito tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 84 del 11 de noviembre de 1993, cuyo texto se transcribe. «... A partir de la vigencia de la presente Ley, la expedición de la cédula de ciudadanía y un primer duplicado corren en su totalidad a cargo del Estado y sin costo alguno para el ciudadano,...” En consecuencia, la gratuidad del primer duplicado sólo es aplicable para las cédulas expedidas, por primera vez, a partir del 11 de noviembre de 1993.» La Carta Circular No. 72 de 2003 (12 de mayo) en que la Coordinación de Soporte Técnico e Informática, Dirección Nacional de Identificación de la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL 14 dio estas instrucciones: «CARTA CIRCULAR No. 12

Para: DELEGADOS Y ADMINISTRADORES DE CENTROS DE

ACOPIO.

De: DIRECCIÓN NACIONAL DE IDENTIFICACIÓN ASUNTO: Incorporación de Solicitudes de duplicados con exoneración de pago.

Fecha: Bogotá D.C. 12 de Mayo de 2003.

Cordial saludo, Conforme al artículo 17 de la ley 84 de 1993 que reglamenta la 13 Folio 31 (Expediente 2004 – 0261) 14 Folio 51 (Expediente 2004 – 0261) expedición del primer duplicado sin costo para el ciudadano y con el fin de atender los requerimiento