CE-25000-23-15-000-2004-01991-01(AP)-2012

ACCION POPULAR CONTRA LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL - Derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles En efecto, para la Sala no resulta relevante el hecho que la Aeronáutica Civil hubiera iniciado el proceso licitario para contratar las obras de refuerzo estructural, el cual se dio por terminado y que posteriormente, iniciara el proceso para entregar en concesión la administración, operación, explotación comercial, mantenimiento y modernización y expansión del Aeropuerto El Dorado, pues para el año de 2003, plazo dado por la Ley 400 de 1997, la vulneración de los derechos colectivos de seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles persistía, dado que ni siquiera se habían realizado las intervenciones necesarias que garantizaran los estándares exigidos en materia de sismo resistencia. EDIFICACIONES INDISPENSABLES - Aeropuerto Internacional El Dorado En efecto, los aeropuertos al ser construcciones que prestan el servicio de transporte de personas, son edificaciones indispensables que deben intervenirse en un plazo de 6 años contados a partir de la vigencia de la Ley 400 de 1997, con la finalidad de lograrse un nivel de seguridad sísmica equivalente al de una edificación nueva que cumpla las exigencias en materia de sismo resistencia.

FUENTE FORMAL: LEY 400 DE 1997

ACCION POPULAR - Incentivo legal En ese orden de ideas, para las demandas incoadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, que estén pendientes de fallar, debe reconocerse el incentivo legal, siempre que la sentencia estimatoria de las

pretensiones de la demanda, sea resultado de la actividad desplegada por el actor, no haya renunciado expresamente al mismo, el hecho no se hubiera superado por razones distintas a la interposición de la demanda y finalmente, que la decisión de proteger los derechos colectivos no obedezca exclusivamente a la actuación probatoria adelantada oficiosamente por el juez en segunda instancia.

FUENTE FORMAL: LEY 1425 DE 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente (E): MARCO ANTONIO VELILLA MORENO Bogotá, D.C., dos (2) de febrero de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-15-000-2004-01991-01(AP)

Actor: ALEX EDUARDO ESPEJO SAAVEDRA Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y LA AERONAUTICA CIVIL La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil contra la sentencia del 14 de julio de 2010, proferida por la Subsección “B” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca. I.- Antecedentes

Las pretensiones: El demandante solicitó lo siguiente: “1. Se ordene al responsable y/o responsables, tomar las medidas pertinentes a fin de que se ejecuten las obras de refuerzo o las que fueren necesarias en el menor tiempo posible, a fin de llevar las instalaciones del aeropuerto internacional “El Dorado” a un nivel óptimo de seguridad conforme lo establece la Ley 400 de 1997, en lo aplicable

para las edificaciones indispensables preexistentes a la creación y vigencia de la misma ley.

2. Solicito muy respetuosamente se otorgue y fije el incentivo en mi favor consagrado en la Ley 472 de 1998, en mi condición de accionante.

3. Solicito a usted señor magistrado, conceder el beneficio de amparo de pobreza, pues, bajo la gravedad del juramento, manifiesto no contar con recursos para sufragar los gastos que se pudiesen causar con ocasión de la presente acción popular”.

Hechos 1.- El 9 de septiembre de 2004, el señor Alex Eduardo Espejo Saavedra interpuso demanda en ejercicio de la acción popular contra la Nación, Ministerio de Transporte y la Aeronáutica Civil, en protección de los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por la situación de riesgo que presentan las instalaciones del Aeropuerto Internacional “El Dorado”, al no cumplir las exigencias antísismicas previstas en la Ley 400 de 1997. 2.- De conformidad con el artículo 54 de la Ley 400 de 1997 y en concordancia con la clasificación dada por el literal A.2.5.1 del Decreto 33 de 1998, el aeropuerto es una edificación indispensable que requiere que se adecué, en aras de garantizar que su infraestructura sea antisísmica. La estructura actual del aeropuerto no cuenta con los estándares de sismo resistencia, poniendo en riesgo la seguridad de los pasajeros, trabajadores y transeúntes que ingresan a las instalaciones del aeropuerto. Dadas las condiciones actuales del aeropuerto “El Dorado”, en el evento en que se

presente un movimiento sísmico, colapsarías las eventuales operaciones de atención y desplazamiento de cuerpos de socorro, evacuación de víctimas y heridos de gravedad. Siendo este un aeropuerto de orden nacional e internacional, debe funcionar como un medio eficaz ante una eventual evacuación de la población capitalina. Sumado a lo anterior, es de advertirse que la ciudad de Bogotá, D.C., se encuentra ubicada en una zona de amenaza sísimica intermedia. II.- Contestación de la demanda 1.- La Nación, Ministerio de Transporte dentro del término legal contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos: Propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida que la Aeronáutica Civil aún cuando está adscrita al Ministerio de Transporte, es la encargada de administrar directa o indirectamente los inmuebles de los aeropuertos de su propiedad o de la Nación (artículo 69 del Decreto 2171 de 1992), y de la seguridad portuaria, pero no por ello, existe legitimación en la causa por pasiva para que se vincule al Ministerio de Transporte, pues es un organismo rector del sector y planificador en materia de infraestructura vial de conformidad con la Ley 105 de 1993 y el Decreto 2171 de 1992. 2.- La Aeronáutica Civil por intermedio de apoderada contestó la demanda así: Es de advertirse que para el momento en que se construyó la torre de control del aeropuerto y el edificio de la Secretaría de Sistemas Operacionales se ajustaron a

las normas de sismo resistencia de 1984 y paulatinamente se ha ido ajustando a las exigencias previstas en la Ley 400 de 1997. No obstante, aún cuando fueron construidos bajo las disposiciones legales vigentes al momento en que se realizaron las obras, hasta el momento las edificaciones han mostrado un excelente comportamiento estructural. Las pistas del aeropuerto no presentan daños en los sismos, de tal forma que queden fuera de operación, tal como ocurrió con los terremotos de Popayán y Armenia. En cumplimiento de la Ley 400 de 1997, desde el año 2000, la Aerocivil cuenta con el estudio de vulnerabilidad sísmica del aeropuerto internacional “El Dorado”, el cual evidenció la necesidad de reforzar las estructuras de la terminal de pasajeros, obras que se estimaron en su momento por un costo aproximado de dieciséis mil millones de pesos (16000.000.000). Por lo anterior, inició el proceso de contratación de las obras para el refuerzo estructural del aeropuerto “El Dorado”, a través de un proceso de licitación pública. Sin embargo, el Gobierno Nacional mediante el Decreto 3170 de 2003, ordenó reducir algunas apropiaciones en el Presupuesto General de la Nación, para la vigencia fiscal del 2003, en el sector de transporte aéreo, dejando así sin partida presupuestal el referido proyecto. Debido a la reducción presupuestal y por no contravenir el principio de contratación estatal, según el cual todo proyecto debe contar con las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales de tal forma que se garantice su ejecución, la Aerocivil se vio obligada a terminar el proceso de licitación pública,

mediante la Resolución N° 04693 del 11 de noviembre de 2003. Ante la problemática presupuestal y con el fin de cumplir las exigencias en materia de sismo resistencia, se decidió entregar en concesión el aeropuerto internacional “El Dorado”, para lo cual se le estableció al concesionario la obligación de ejecutar las obras de adecuación y refuerzo de dicha infraestructura. En razón a ello, se contrató a través de las Naciones Unidas a la Unión Temporal KPMG LLP – Advisory Services Ltda –MMM. Duran Asorio - Impuestos y Servicios Legales Ltda. Tal Unión Temporal le ha sugerido a la Aerocivil que dentro del contrato de concesión se incluya la obligación para que el operador privado elabore los diseños necesarios para la intervención del Aeropuerto Internacional “El Dorado”, tomando como punto de partida los estudios de vulnerabilidad sísmica realizados previamente por la entidad. En marzo de 2004, el Departamento Nacional de Planeación y la Aerocivil suscribieron el convenio interadministrativo para la financiación de la asesoría para la estructuración, financiera, legal y técnica de la concesión del aeropuerto internacional “El Dorado”. Así mismo, el 25 de enero de 2001, la Aerocivil suscribió con la firma Consorcio Plan Maestro, el contrato COL/93/18 PNUD N° 990388, con el objeto de que se realicen los estudios del Plan Maestro, dentro del cual están incluidas las obras de sismo resistencia. Mediante la Resolución N° 03862 del 24 de septiembre de 2003, el Secretario Aeroportuario aprobó el referido plan.

III.- EL PACTO DE CUMPLIMIENTO De conformidad con lo dispuesto por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la Magistrada Ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, convocó a las partes el 21 de abril de 2005 para la celebración de la audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida porque el actor no asistió a la diligencia. Posteriormente, como consecuencia de la excusa presentada por el actor, se fijó el 10 de junio de 2005 como fecha para la celebración de la audiencia de pacto de cumplimiento. Sin embargo, se declaró fallida como quiera que las partes no presentaron fórmula alguna para solucionar la problemática planteada en la demanda. IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSION 1.- El Ministerio de Transporte y la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, dentro del término legal presentaron sus respectivos alegatos de conclusión, reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 2.- El actor guardó silencio dentro de la oportunidad legal para presentar alegatos de conclusión. V.- LA PROVIDENCIA APELADA La Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 14 de julio de 2010, resolvió: “PRIMERO: DECLARASE COMO NO PROBADA la excepción de FALTA

DE LEGITIMACION POR PASIVA propuesta por el MINISTERIO DE

TRANSPORTE.

SEGUNDO: AMPARANSE los derechos colectivos a la VIDA y a la SEGURIDAD Y PREVENCION DE DESASTRES PREVISIBLES TECNICAMENTE. En consecuencia, la Administración NO PODRA alterar,

modificar ni postergar el cronograma de obras de modernización y expansión presentando por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL de que se da cuenta en la parte motiva de este fallo.

TERCERO: Como medidas transitorias, se ORDENA a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL, la implementación de medidas adecuadas de información respecto del plan de reacción frente a la ocurrencia de un sismo, así como del plan de evacuación de las instalaciones, los cuales deberán ser informados a todos los empleados, pasajeros y visitantes del Aeropuerto Internacional “El Dorado” de la ciudad de Bogotá.

CUARTO: FIJESE como incentivo la suma de veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes a favor del accionante, que deberán ser cancelados por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE

AERONAUTICA CIVIL.

QUINTO: RECONOCESE PERSONERIA al Doctor JAIME MESA BALLESTEROS, para actuar como Apoderado Judicial de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAUTICA CIVIL, en los términos y para los efectos del poder conferido visible en el folio 227 del cuaderno principal.

SEXTO: Ejecutoriada esta providencia ARCHIVENSE las diligencias, previas las desanotaciones de rigor, en los libros radicadores correspondientes.

SEPTIMO: Para los fines previstos en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, remítase al Defensor del Pueblo copia de la presente decisión.” En relación con la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva

propuesta por el Ministerio de Transporte, no le dio la razón, como quiera que de conformidad con la Ley 489 de 1998 el Ministerio de Transporte, ejerce control de tutela sobre las entidades adscritas, como lo es la Aeronáutica Civil, y en ese orden de ideas, debe precisarse que si bien no es de su competencia la satisfacción de las pretensiones de la demanda, si es la entidad encargada de tomar partido en el desarrollo de las obras, en cuanto es quien define los planes y las políticas a seguir en el sector que representa. En efecto, en razón del control de tutela que ejerce el Ministerio de Transporte sobre la Aeronáutica Civil, es claro que éste puede tomar decisiones que afecten el desarrollo de las obras que eventualmente dicha aeronaútica ejecute en el aeropuerto, por lo cual no hay lugar a acceder a la excepción propuesta por el Ministerio de Transporte. Habida cuenta de que la ciudad de Bogotá está ubicada en una zona considerada entre amenaza sísmica intermedia y alta, son necesarios los estudios de vulnerabilidad sísmica de las instalaciones del Aeropuerto el Dorado, teniendo en cuenta que se trata de una edificación indispensable, junto con las obras tendientes a la respectiva adecuación. Si bien es cierto que la Aeronáutica Civil realizó los estudios de vulnerabilidad sísmica, del material probatorio que se encuentra en el expediente, aparece acreditado que la entidad no ejecutó las obras de adecuación dentro del término legal de los seis (6) años que dispone la Ley 400 de 1997, contados a partir de su entrada en vigencia, pues éste venció desde el 20 de febrero de 2004. Después

de cinco (5) años del vencimiento del término, persiste la amenaza para los pasajeros, empleados y visitantes del Aeropuerto el Dorado y la parte demandada excusa su incumplimiento con la necesidad de estudios y trámites propios del proceso de construcción. El 12 de noviembre de 2009, el Gobierno Nacional y la Sociedad Concesionaria Operadora Aeroportuaria Internacional –OPAINS.A., acordaron demoler el edificio donde actualmente funciona el Aeropuerto el Dorado, con el fin de adelantar el cronograma de Modernización y Expansión aprobado en el Otrosí N° 3 del 24 de febrero de 2010, construcciones previstas para el 2 de marzo de 2011 y el 14 de julio de 2013. Como quiera que el proyecto a la fecha no contempla la adecuación de las instalaciones a las normas de sismo resistencia, sino que por el contrario lo que se pretende es la demolición de las edificaciones existentes, exhortó a la Aeronáutica Civil en su condición de autoridad vigilante sobre el operario OPAIN para que implemente las nuevas instalaciones cumplan las disposiciones previstas por La Ley 400 de 1997 y sus decretos reglamentarios. Transcurridos cinco (5) años desde el vencimiento del término dado por la Ley 400 de 1997 para la adecuación de las edificaciones indispensables, no se han realizado tales obras, sino que sólo se tiene un proyecto de demolición y construcción, la cual se tendrá finalizada para el año 2014. No es viable ordenar a la Aeronáutica Civil que realice las obras mientras se realiza la demolición y la nueva obra porque ello implicaría un detrimento patrimonial.

VI.- EL RECURSO

1.- Inconforme con la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Aeronáutica Civil la impugnó dentro del término legal previsto para el efecto, en los siguientes términos: La demanda del proceso de la referencia se instauró antes de que se iniciara la entrega en concesión del Aeropuerto Internacional El Dorado y antes de la firma del contrato con el operador privado. Incluso al momento de contestar la demanda, no se tenía conocimiento del referido contrato, y al momento de presentar los alegatos de conclusión no se tenía definido si la Terminal 1 se remodelaría o demolería y a la fecha se está negociando y definiendo el cronograma. De conformidad con los otrosís N° 2 y 3 del contrato de concesión y con el estudio efectuado por la Universidad Nacional de Colombia se decidió demoler la Terminal 1 del Aeropuerto El Dorado, y por ende frente a las pretensiones de la demanda, hay sustracción de materia, y ante la inminencia de la afectación grave de la prestación del servicio público, se acordó no remodelar la Terminal 1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca al establecer en el artículo segundo de la parte resolutiva de la sentencia impugnada que la administración no podía alterar, modificar ni postergar el cronograma de obras de modernización, se entrometió en la órbita contractual ajena a su competencia y desconoció el principio de mutabilidad de los actos jurídicos. En relación con la medida transitoria dada en el artículo tercero del fallo impugnado, sobre la implementación de medidas adecuadas de información respecto del plan de reacción frente a la ocurrencia de un sismo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no advirtió que el numeral 44.5 de la cláusula 45

del Contrato de Concesión N° 600169OK-2006, prevé tal obligación a cargo del concesionario. A su vez, es de advertirse que la Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil tiene un Plan de Emergencias. No se han vulnerado los derechos colectivos en el caso planteado, habida cuenta de que la demolición y el reemplazo de la Terminal 1 se sustenta en la situación fáctica que afecta los costos de la prestación de los servicios públicos y en la eficacia de su operación, sin perjuicio de las gestiones adelantadas por la administración, tal como se señaló en la sentencia. Como quiera que la acción popular no es el mecanismo procedente para analizar la legalidad de un contrato, en este caso no procede. No es posible que la Aeronáutica Civil cumpla las órdenes establecidas en la sentencia impugnada, toda vez que la firma OPAIN, sería la encargada de cumplir tales obligaciones y no fue vinculada al proceso, y además, al momento de presentar el recurso de apelación, se negociaban las obras, sus costos y demás especificaciones. Tampoco es viable que se obligue a la Aeronáutica Civil a pagar el incentivo legal, dado que esta entidad ha realizado las gestiones necesarias para cumplir con las exigencias previstas en la Ley 400 de 1997. 2.- La Sociedad Concesionaria Operadora Aeroportuaria Internacional S.A. – OPAIN S.A.-, por intermedio de apoderada solicitó que se le reconociera como parte del proceso de la referencia y que se declarara la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio, por no vincularse siendo un litisconsorte necesario.

Hizo referencia a la existencia del contrato de concesión N° 6000169, en relación con la concesión del Aeropuerto El Dorado.

VII. LITISCONSORCIO Al respecto, el Despacho del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto del 26 de agosto de 2010, negó la nulidad solicitada y concedió la impugnación planteada por la Aeronáutica Civil.

Posteriormente, arribado el expediente a esta Corporación se admitió el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil y se corrió traslado a las partes por el término común de cinco (5) días para que alegaran de conclusión. Dentro del término legal, la apoderada de Operadora Aeroportuaria Internacional S.A. –OPAIN S.A.-, solicitó que se le reconozca como coadyuvante del extremo pasivo dentro de la acción popular de la referencia y que se declare la nulidad de lo actuado desde el auto admisorio, como quiera que tiene una relación sustancial con la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, debido al contrato de concesión N° 6000169. Mediante auto del 1 de julio de 2011, se negó la nulidad formulada por considerarse improcedente, en la medida que tal solicitud fue resuelta negativamente por la Sección Cuarta, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia del 26 de agosto de 2010 y en efecto, la sociedad Operadora Aeroportuaria Internacional S.A. –OPAIN S.A.-, debió recurrir tal decisión, y no traer a esta instancia nuevamente a colación los mismos argumentos dentro del término para presentar los alegatos de conclusión, sin

haber recurrido la negación de la nulidad solicitada. VIII.- LOS ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA 1.- La Aeronáutica Civil en sus alegatos de conclusión reiteró su postura expuesta en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación. Sostiene que en el expediente no existe prueba que desvirtúen los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Anexó un informe presentado por el Director General de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, del 27 de diciembre de 2010, ante el Comité Intergremial de Bogotá, sobre el estado de las obras objeto del contrato de concesión del Aeropuerto El Dorado, su organigrama y demás aspectos de interés general para el mejoramiento del servicio público de transporte.

IX. INTERVENCION DEL MINISTERIO PUBLICO Mediante concepto del 21 de febrero de 2011, el procurador Delegado ante el Consejo de Estado solicitó la modificación del numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia y la revocatoria del numeral cuarto por la desaparición de los fundamentos normativos para el otorgamiento del incentivo legal.

En relación con la nulidad planteada por la sociedad Opain S.A., es de advertirse que al momento en que se interpuso la demanda del proceso de la referencia, no existía el contrato de concesión N° 6000169OK-2006, por lo cual no hay razón para que prospere su petición. En cuanto al cargo de falta de congruencia de la sentencia en relación con las pretensiones de la demanda, resulta pertinente resaltar que independientemente del análisis que recaiga sobre la violación del derecho colectivo a la seguridad y

prevención de desastres previsibles técnicamente, el juez constitucional se encuentra habilitado para proferir las órdenes que dentro de la razonabilidad fáctica, probatoria, constitucional y legal, resulten adecuadas para la protección efectiva de los derechos colectivos. Sin embargo, no comparte la orden dada en el numeral segundo de la parte resolutiva, consistente en la no alteración, modificación ni postergación del cronograma de las obras de modernización y expansión contenido en el otrosí N° 3, pues el éxito del proceso de negociación está supeditado a las condiciones previstas en la cláusula séptima de dicho otrosí. Consideró que existió una omisión por parte de la Aeronáutica Civil en la adecuación de las instalaciones del Aeropuerto Internacional El Dorado que obedece a la inejecución de las obras de sismo resistencia de conformidad con la ley, motivo por el cual es clara la vulneración de los derechos colectivos de seguridad pública y prevención de desastres previsibles técnicamente. Finalmente, dijo que se debe revocar el reconocimiento del incentivo a favor del actor, como quiera que éste desapareció con la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010. VIII.- CONSIDERACIONES 1.- La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, cuando actúen

en desarrollo de funciones administrativas. El objetivo de estas acciones es dotar la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos. De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. 2.- En el presente asunto el actor estima que la Nación, Ministerio de Transporte y Aeronáutica Civil vulneraron los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, porque a su juicio, las estructuras del Aeropuerto “El Dorado” incumplen los requisitos de las normas en materia de sismo resistencia. Por su parte, el Ministerio de Transporte propone como excepción la falta de legitimación por pasiva, al considerar que su función sólo consiste en ser recto del sector y planificador en materia de infraestructura vial. De otro lado, la Aeronáutica Civil –Aerocivil-, aduce que se realizaron los estudios de vulnerabilidad sísmica de las instalaciones del Aeropuerto “El Dorado”, que evidenciaron la necesidad de reforzar la estructura. Sin embargo, debido a una reforma presupuestal efectuada por el Gobierno la entidad se vio en la necesidad

de terminar el proceso de licitación pública, y entregar en concesión el aeropuerto a un operador privado a quien se le exigió la obligación de ejecutar las obras de adecuación y refuerzo del aeropuerto. 3.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia impugnada amparó los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, dado que las pruebas que obran en el expediente acreditan que después de cinco (5) años del vencimiento del término dado por la Ley 400 de 1997, no se han realizado las obras de adecuación, sino que solo se cuenta con un proyecto de demolición que adelantará la Sociedad Concesionaria Operadora Aeroportuaria Internacional –OPAIN S.A. 4.- De tales circunstancias, es claro que la Sala determinará si las entidades demandadas vulneraron el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, al no acatar las exigencias en materia de sismo resistencia previstas por la Ley 400 de 1997. Para ello, se verificarán las condiciones en que se encuentran las instalaciones del aeropuerto “El Dorado” y las gestiones adelantadas por la parte demandada. 5.- La Ley 400 de 1997 “por la cual se adoptan normas sobre construcciones sismo resistentes” dispone en su artículo 1° que el objeto de la regulación es la creación de criterios y requisitos mínimos para el diseño, construcción y supervisión técnica de edificaciones nuevas, así como de aquellas indispensables para la recuperación de la comunidad con posterioridad a la ocurrencia de un sismo, que puedan verse sometidas a fuerzas sísmicas y otras fuerzas impuestas por la naturaleza o el uso.

En ese orden de ideas, la finalidad es que las construcciones sean capaces de resistir un sismo, incrementar su resistencia a los efectos que éstas producen, reducir a un mínimo el riesgo de la pérdida de vidas humanas, y defender en lo posible el patrimonio del Estado y de los ciudadanos. A su vez, la mencionada ley define los parámetros para la adición, modificación y remodelación del sistema estructural de edificaciones construidas antes de la vigencia de la disposición legal, es decir, que las construcciones existentes al 19 de agosto de 1997 deben adecuar sus estructuras a las exigencias legales en materia de sismo resistencia (Art. 1 de la Ley 400 de 1997). Con el fin de alcanzar construcciones sismo resistentes que sean capaces de soportar, además de las “fuerzas que le impone su uso, temblores de poca intensidad sin daño, temblores moderados sin daño estructural, pero posiblemente con algún daño en elementos no estructurales y un temblor fuerte con daños a elementos estructurales y no estructurales, pero sin colapso”, la aplicación de la Ley 400 de 1997 es para todas las construcciones del territorio Colombiano (Art. 2). Ahora bien, para efectos de la Ley 400 de 1997, el artículo 4 dispone las siguientes definiciones: “2. Amenaza sísmica. Es el valor esperado de futuras acciones sísmicas en el sitio de interés y se cuantifica en términos de una aceleración horizontal del terreno esperada, que tiene una probabilidad de excedencia dada en un lapso de tiempo predeterminado. …8. Construcción sismo resistente. Es el tipo de construcción

que cumple con el objeto de esta Ley, a través de un diseño y una construcción que se ajusta a los parámetros establecidos en ella y sus reglamentos…

18. Estructura. Es un ensamblaje de elementos, diseñado para soportar las cargas gravitacionales y resistir las fuerzas horizontales…

19. Fuerzas sísmicas. Son los efectos inerciales causados por la aceleración del sismo, expresados como fuerzas para ser utilizadas en el análisis y diseño de la estructura…

42. Vulnerabilidad. Es la cuantificación del potencial del mal comportamiento de una edificación con respecto a una solicitación. “43. Zona de amenaza sísmica. Son regiones del país donde la amenaza sísmica varía con respecto a otras.” En efecto, las estructuras de las construcciones deben ajustarse a las exigencias previstas en la citada ley. De tal forma que sean capaces de soportar cargas gravitacionales y de resistir fuerzas horizontales.

Por otro lado, el legislador determinó que las edificaciones indispensables y de atención para la comunidad que estén ubicadas en zonas de amenaza sísmica alta o intermedia, se les debe evaluar su vulnerabilidad de acuerdo a lo que se prevea en el reglamento, dentro de los 3 años siguientes a la entrada en vigencia de la Ley 400 de 1997. (Art. 54 ibídem) En ese orden de ideas, la misma ley determinó que por edificaciones indispensables y de atención para la comunidad debe entenderse que son (Art. 4 Ley 400 de 1997): “…15. Edificaciones de atención a la comunidad. Son las edificaciones necesarias para atender emergencia, preservar la salud y la seguridad de las personas, tales como: cuarteles de bomberos,

policía y fuerzas militares, instalaciones de salud, sedes