CE-25000-23-15-000-2005-00082-01(AP)REV-2012

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente (E): SUSANA BUITRAGO VALENCIA Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil doce (2012)

Actor: GABRIEL ALFONSO PALACIOS PANTOJA Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Se pronuncia la Sala sobre la procedencia de la Revisión Eventual de la sentencia proferida el 20 de octubre de 2011, por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la Acción Popular de la referencia.

I.- ANTECEDENTES 1.- La Demanda 1.1.- Las pretensiones El señor Gabriel Alfonso Palacios Pantoja ejerció acción popular contra la NaciónMinisterio de la Protección Social, y en la demanda solicitó: “Primera. Que se declare que el demandado (otrora Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) Ministerio de la Protección Social con la construcción que inicio (sic) y su posterior abandono dilapido (sic) el patrimonio público (literal e artículo 4° Ley 472 de 1998). Segunda. Que se declare que el demandado Ministerio de la Protección Social con la construcción que inicio (sic) y su posterior abandono lesionó el principio de moralidad administrativa (consagrado en la Constitución Política de Colombia y reglamentado en la Ley 472 de 1998, literal b artículo 4°), al desacreditar el buen nombre de la

administración frente a toda la comunidad que ve que los recursos públicos se administran descuidadamente. Tercera. Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a fin de que no se siga deteriorando el patrimonio público se ordene al demandado que en el término de 60 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia le dé a dicha construcción un servicio útil e idóneo. Cuarta. Como consecuencia de la anterior se ordene al demandado presentar en el término improrrogable de 30 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia un proyecto serio y preciso con respecto a la destinación que le va a dar a dicha construcción, a fin de que no siga dilapidando el patrimonio público. Quinta subsidiaria. En el caso que el demandado manifestare que le es imposible darle algún servicio útil e idóneo a dicha construcción, se disponga que en el término de sesenta días siguientes a la ejecutoria de la sentencia, el demandado organice la venta al mejor postor de dicha construcción previo avalúo de la misma. Sexta. Que se adelanten las acciones pertinentes tendientes a resarcir el daño. Partiendo de la individualización de los responsables del mismo y de su puesta en conocimiento de las entidades en cargadas de su tutela. Séptima. Condenar al demandado Ministerio de la Protección Social, al pago de costas, gastos y agencias en derecho, de la presente acción. Octava. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, ordenes y condenas, se imponga al demandado Ministerio de la Protección Social, la obligación de pagar a favor del accionante, en el término de cinco días siguientes a la ejecutoria de la sentencia el monto

de ciento cincuenta S.M.M.L.V. en conformidad con los incentivos previstos y ordenados en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998” (fls. 1 - 2 Cuad. 1). 1.2.- Hechos Manifestó que en el año 1993 el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social1 inició la construcción de su sede en la Diagonal 40 No. 45 A - 15 de Bogotá. Indicó que la obra tenía como finalidad la construcción de un edificio de cuatro pisos, sin embargo, actualmente sólo existe la construcción en hierro de dos pisos, que se encuentra deteriorada porque la estructura se ha corroído con el paso del tiempo, causando así un daño al patrimonio público. 2.- Fallo de primera instancia El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., con sentencia de 14 de agosto de 2009 (fls. 764 - 706 Cuad. 1), resolvió: 1Llamado al 25 de enero de 2005 - fecha de la presentación de la demanda - Ministerio de la Protección Social , actualmente escindido mediante Ley 1444 de 2001 en Ministerio de Salud y Protección Social y Ministerio de Trabajo. Primero.- CONCEDESE la protección del derecho a la defensa del patrimonio público, vulnerado por el abandono de la obra relacionada con la construcción de la sede del Ministerio de la Protección Social, de la Diagonal 40 #45 A - 15 de Bogotá. NIEGASE el amparo del derecho colectivo a la moralidad administrativa invocado. Para efectivizar la protección decretada, se ordena al Ministro de la Protección Social elaborar y presentar ante este despacho, en el plazo

de treinta (30) días, un proyecto de acción con respecto a la disposición de aprovechamiento del edificio, como puede ser la venta del mismo. Segundo.- CONFORMASE UN COMITE para el seguimiento y evaluación del proyecto y de su cumplimiento o ejecución, el cual estará constituido por el demandante, el agente del Ministerio Público ante este Despacho o un Delegado Especial designado por el señor Procurador General de la Nación y el titular de este despacho judicial. Tercero.- NIEGANSE las demás pretensiones…” (fl. 796 Cuad. 1). La anterior decisión se fundamentó en lo siguiente: Teniendo en cuenta que la construcción se llevo a cabo en 1993, sostuvo que no era legítimo juzgar hechos acaecidos con anterioridad a la vigencia de la Ley 472 de 1998, esto porque no existía un derecho colectivo definido como tal ni norma que lo regulara. A partir de las pruebas, concluyó que (i) existe vulneración al derecho colectivo al patrimonio público “…en cuanto no hubo auténtica planeación para el desarrollo del respectivo proyecto, pues se iniciaron las obras sin contar con los recursos económicos para su ejecución y en los años 1999 a 2009 no ha existido voluntad para concluir la obra” (fl.790 Cuad. 1); y, (ii) que no hay transgresión al derecho colectivo de la moralidad administrativa, toda vez que no demostró una conducta inmoral endilgadle a las entidades accionadas. Negó el incentivo porque “…el demandante no se ocupó de indicar desde el comienzo del proceso las personas - que a su juicio - debían haberse vinculado,

por haber desplegado las conductas vulnerantes denunciadas y, al no haberse vinculado a esas personas naturales, como sujetos pasivos de esta acción, no puede ahora condenarse a la Nación, a cubrir el incentivo…” (fl. 795 Cuad. 1). 3.- Impugnación El señor Gabriel Alfonso Palacios Pantoja interpuso recurso de apelación contra la sentencia de 14 de agosto de 2009, con los siguientes argumentos: Manifestó que el a quo incurre en error al afirmar que no es posible valorar los hechos anteriores a la entra en vigencia de la Ley 472 de 1998, toda vez que “… los derechos e intereses colectivos que se consideran vulnerados, están reconocidos constitucionalmente por lo cual para su respectiva valoración no se requiere de norma legal…” (fl. 5 Cuad. 2). Afirmó que existe una valoración incorrecta de las pruebas porque las mismas dan plena certeza (i) del deterioro económico que padece el bien inmueble objeto de la acción popular; y, (ii) de la negligencia del Ministerio demandado. 4.- Fallo de segunda instancia Con sentencia de 20 de octubre de 2011 (fls. 35 - 68 Cuad. 2), la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió el recurso de apelación, así: “1°) Confírmase la sentencia de 14 de agosto de 2009 proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bogotá D.C…” (fl. 68 Cuado. 2). La anterior decisión se fundamentó con los siguientes argumentos: Manifestó que si bien, se deben analizar los hechos a partir de 1992, no se afecta

la decisión de primera instancia, toda vez que declaró la violación del derecho a la defensa del patrimonio público y negó la vulneración del derecho a la moralidad administrativa. Indicó que la falta de valoración de pruebas que alegó el accionante, se circunscribe a que el juez de primera instancia consideró que la transgresión al derecho colectivo de la moralidad administrativa no se encuentra debidamente probada. Conforme a lo anterior, reiteró que dentro del expediente no hay prueba suficiente de que la actuación de los funcionarios del Ministerio estuviera “marcada o teñida de mala fe, fraude a la ley, corrupción, desviación de poder o cualquier otro tipo de conducta indebida o ilegítima, y por tanto, contraria a la moralidad administrativa” (fl. 67 Cuad. 2). II.- SOLICITUD DE REVISION El señor Gabriel Alfonso Palacios Pantoja presentó el 11 de noviembre de 2011 dos escritos (fls. 70 - 78 Cuad. 2), en el primero manifestó que “de conformidad con el artículo 11 de la ley 1285 de 22 de enero de 2009 [interpuso] recurso de revisión contra el fallo que puso fin al presente proceso”; y, en el segundo “Sustentación del recurso de revisión”, solicitó el reconocimiento del incentivo, en razón a que la demanda de acción popular se interpuso con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, que derogó los artículo 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia Esta Sección tiene competencia para conocer de la solicitud de revisión eventual

formulada respecto de la sentencia dictada el 22 de septiembre de 2011, emitida por Tribunal Administrativo de Caldas, por así disponerlo tanto el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, que adicionó el artículo 36A a la Ley 270 de 19962, como el Acuerdo 0117 del 12 de octubre de 2010 “Por medio del cual se adiciona al artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 un parágrafo”. 2.- El Caso Concreto Con la entrada en vigencia de la Ley 1285 del 22 de enero de 2009 “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, se puso en práctica el novedoso Mecanismo de Revisión Eventual de acciones populares y de grupo. Su consagración figura, más exactamente, en su artículo 11, mediante el cual se adicionó a la Ley 270 de 1996 el artículo 36A, el cual dispone: 2 “Estatutaria de la Administración de Justicia” “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas

por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…)’”. Este mecanismo, que en el texto finalmente aprobado por el Congreso de la República se concibió con el propósito de (i) unificar la jurisprudencia, (ii) asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales y (iii) ejercer el control de legalidad respecto de los fallos correspondientes, solamente quedó reducido al primero de ellos, por disposición de la Corte Constitucional en su sentencia C-713 del 15 de julio de 20083. 3 En lo pertinente dispuso el fallo de la Corte Constitucional: “Décimo segundo: Declarar

INEXEQUIBLE las expresiones “de oficio o”, “de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o”, “o Subsecciones, con sujeción a los criterios que establezca el reglamento de la Corporación”, “asegurar la protección de los derechos constitucionales fundamentales o ejercer control de legalidad respecto de los fallos correspondientes. Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos.” del inciso1° del artículo 11 del proyecto de ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo inciso en el entendido de que es una competencia adicional y que en ningún caso impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión. (…)” La Corte sostuvo que el Consejo de Estado, en “…su condición de Tribunal Supremo se proyecta, en esencia, desde una perspectiva de orden sistémico para integrar y unificar la jurisprudencia en lo que concierne a dicha jurisdicción, en el marco de la Constitución y la ley…”, a través de lo cual se procura, también, garantizar de alguna manera la seguridad jurídica y el principio de igualdad, de modo que sentadas las respectivas directrices jurisprudenciales, los demás operadores jurídicos, en especial los adscritos a esta jurisdicción, sigan tales precisiones, lo que desde la perspectiva del pragmatismo resulta bastante útil porque ha hecho carrera entre los actores populares la formulación de un número

importante de estas acciones, ante distintos despachos judiciales, por una misma temática. Pues bien, como el propósito del nuevo mecanismo de Revisión Eventual es la unificación de la jurisprudencia, resulta pertinente citar algunas de las hipótesis identificadas por esta Corporación como habilitadoras para activar la intervención del Consejo de Estado seleccionando una acción popular o de grupo. Al respecto se dijo: “Aunque no de manera exclusiva ni exhaustiva, a título ilustrativo, es posible identificar los siguientes eventos generales en los cuales está llamada a operar, a plenitud, la tarea unificadora de la jurisprudencia: - Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora; - Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación; - Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación. - Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. Cabe agregar que para la procedencia de la revisión es necesario que los temas tratados en la providencia definitiva, además de que reúnan las condiciones necesarias para que sean objeto de unificación de jurisprudencia, deberán tener incidencia directa e inmediata en la

decisión proferida en la providencia respecto de la cual se solicite la revisión. Lo anterior con el fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, los cuales deben aplicarse en todas las actuaciones judiciales, teniendo en cuenta, además, los intereses que se persiguen en las acciones populares y de grupo. Se reitera que los eventos antes expuestos lo fueron únicamente a título enunciativo, por ello, su sola mención no excluye la posibilidad de que con posterioridad y en atención a la finalidad de unificación de jurisprudencia puedan llegar a considerarse otras hipótesis que harían posible la selección de la providencia para fines de revisión; en todo caso, resulta necesario precisar que la configuración, en todos aquellos asuntos concretos, de una o varias de las hipótesis señaladas o de las demás que puedan llegar a establecerse, no obliga a la selección de todos ellos por parte del Consejo de Estado, toda vez que ese mecanismo, según lo dispone la ley de manera manifiesta, se caracteriza por ser eventual, no automático y menos absoluto. Por consiguiente, a) las particularidades de cada asunto; b) el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; c) la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado y d) la importancia y trascendencia de lo temas que se debatan en la providencia objeto de la solicitud correspondiente, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva, lo cual, por su

puesto, deberá estar contenido en la motivación a que haya lugar.”4 Además, como el objetivo primordial del nuevo Mecanismo de Revisión Eventual es la unificación de la jurisprudencia, y en atención a que el fallo definitivo frente al cual se invoque ese dispositivo goza de la presunción de legalidad y acierto, que lleva a suponer el manejo adecuado de la jurisprudencia del Consejo de Estado, para la Sala es claro que la petición de selección no puede ser sólo una solicitud huera de razones, no basta con que se pida la Selección porque frente a esa presunción iuris tantum surge para los interesados y legitimados, la carga de exponer las razones que, en su opinión, evidencian la necesidad de revisar la acción popular o de grupo, por cualquiera de las hipótesis sentadas en la sentencia anterior, o por cualquiera otra que resulte razonablemente aceptable. Bajo estos parámetros bien pueden condensarse los presupuestos de viabilidad de la selección en que (i) la solicitud de revisión se formule oportunamente, (ii) la petición provenga de alguna de las partes o del Ministerio Público, (iii) la solicitud se sustente, (iv) la providencia que se pretende revisar ponga fin al proceso, (v) la 4 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 14 de julio de 2009. Expediente: 20001-23-31000-2007-00244-01 (IJ) AG. Actor: Gladys Alvarado Acosta y otros. Demandado: Municipio de Chiriguaná. C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. providencia haya sido dictada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, y

(vi) la finalidad de la selección sea unificar la jurisprudencia. Dentro de este contexto, y en relación con la presentación oportuna de la solicitud de revisión eventual, que debe hacerse dentro de los 8 días siguientes a la notificación del fallo dictado por el Tribunal Administrativo, advierte la Sección que la sentencia dictada el 20 de octubre de 2011, fue notificada por edicto fijado el 27 de octubre de la misma anualidad a las 8:00 a.m., y desfijado el 27 de octubre a las 6:00 p.m. (fl. 69 - Cuad. 2), cumpliéndose el término para solicitar la revisión eventual el 9 de noviembre de 2011, por tanto, la solicitud fue oportunamente formulada. Quedan demostrados, igualmente, los supuestos atinentes a que la petición provenga de una de las partes o del Ministerio Público, por haberla solicitado precisamente el actor; que la providencia ponga fin al proceso, ya que la revisión eventual se invoca frente a la sentencia de segunda instancia, con la que se terminó el proceso de la acción popular; y que la misma haya sido dictada por el Tribunal Administrativo; situación que también aconteció en razón a que la sentencia objeto de revisión eventual fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sin embargo, observa la Sala que la selección de este asunto no procede porque las solicitudes del accionante de 11 de noviembre de 2011 fueron formuladas a manera de recurso ordinario contra el fallo de 20 de octubre de la misma anualidad, proferido por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, toda vez que pretende el reconocimiento del incentivo. Así, se reitera que la finalidad del mecanismo de la revisión eventual en las acciones populares es la unificación de la jurisprudencia y no, como lo pretende el solicitante, que se acceda a su pretensión, la cual fue negada dentro de las instancias procesales pertinentes. En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE: Primero.- NO SELECCIONAR para revisión la sentencia de 20 de octubre de 2011, proferida por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción popular instaurada por Gabriel Alfonso Palacios Pantoja contra el Ministerio de la Protección Social. Segundo.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las constancias respectivas por parte de la Secretaría General. Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

COPIESE Y NOTIFIQUESE

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

MAURICIO TORRES CUERVO ALBERTO YEPES BARREIRO