CE-25000-23-15-000-2006-00621-01(AP)REV-2012

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona para unificar la jurisprudencia sobre reconocimiento del incentivo ante otra providencia ya seleccionada para tal fin FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

NOTA DE RELATORIA: Al respecto ver, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 11 de septiembre de 2012, Radicación número: 17001-33-31-003-2010-00205-01(AP), Consejero ponente: Mauricio

Fajardo Gómez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá, D. C. quince (15) de noviembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-15-000-2006-00621-01(AP)REV

Actor: ADRIANA CONSUELO CHAVARRO BUITRAGO Demandado: MUNICIPIO DE NEMOCON La Sala decide sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual de la sentencia del 6 de octubre de de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca. ANTECEDENTES La Demanda Adriana Consuelo Chavarro Buitrago interpuso acción popular contra el Municipio de Nemocón - Cundinamarca con el fin de que se protegieran los derechos colectivos previstos en los literales a) y g) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998. “Art. 4º. Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con:

a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; (…) g) La seguridad y salubridad públicas; Señaló que en el Municipio de Nemocón no existe coso o depósito de animales que cumpla con las condiciones técnicas y sanitarias que exige el artículo 97 de la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito). Manifestó que al no existir el coso o depósito de animales, subsiste un grave riesgo de contaminación ambiental y de salud pública, por cuanto los diferentes animales, abandonados y callejeros, además de dejar sus excrementos en prados, parques, andenes, zonas residenciales y comerciales; transmiten enfermedades infectocontagiosas a las personas, esto sin contar cuando se encuentran en estado de descomposición. Las heces fecales son altamente contaminantes, ya que a los animales no se les hace control preventivo, esto es, no son vacunados, desparasitados, etc., pues no existe quien cumpla con este cometido. Así mismo, se presenta una explosión demográfica de animales callejeros o abandonados. La inexistencia del coso hace que se configure, por parte del municipio, la vulneración y el agravio de los intereses y derechos colectivos de los ciudadanos porque se afecta la salubridad pública ante el potencial riesgo zoonótico, es decir, enfermedades e infecciones transmitidas a la población humana. Trámite El 7 de abril de 2006, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda de acción popular1; el 10 de julio del mismo año, ordenó el traslado del

proceso al Juzgado Administrativo del Circuito de Zipaquirá2, que avocó conocimiento del proceso el 5 de marzo de 20073. El 23 de junio de 2010, se celebró audiencia especial de pacto de cumplimiento, a la que asistieron la apoderada de la Defensoría del Pueblo y el Procurador 200 1 Folios 13 y 14 del cuaderno de antecedentes 2 Folio 38 del cuaderno de antecedentes 3 Folio 43 del cuaderno de antecedentes Judicial Uno; la actora popular ni el apoderado del municipio se hicieron presentes, por lo que se declaró fallida la diligencia (folio 97). Fallo de Primera Instancia Mediante sentencia de 30 de mayo de 2011, el Juez Primero Administrativo de Zipaquirá accedió a las pretensiones de la demanda4. Indicó que las súplicas de la demanda estaban llamadas a prosperar, ante la ausencia de coso municipal, pues si bien, se ha dispuesto en el Municipio de Nemocón un lugar donde han de ser trasladados los animales que se encuentren en la vía pública, lo cierto es que éste no reúne los requisitos para evitar la contaminación y afectación del ambiente. Insistió que el lugar actualmente destinado para tal fin, no fue objeto de los acondicionamientos requeridos, pues no se trata simplemente de disponer de un lugar para ubicar animales, sino que debe cumplir con las condiciones de sanidad y salubridad. Que, por lo tanto, el alcalde de Nemocón debe adelantar las gestiones necesarias para garantizar el funcionamiento del coso municipal en las condiciones establecidas en la ley, en el término de tres (3) meses, contados a partir de la

ejecutoria de la sentencia. Concluyó el a quo que, acorde con la normativa, no es procedente el reconocimiento del incentivo económico a la actora popular. Recurso de apelación Las partes, inconformes con la decisión de primera instancia, interpusieron recurso de apelación, en los siguientes términos: La actora popular solicitó revocar parcialmente la sentencia de primera instancia y que, en su lugar, se le reconociera el incentivo económico, de conformidad con la Ley 472 de 1998; manifestó que la Ley 1425 no es aplicable porque el incentivo es un derecho que sólo existe con la interposición de la acción popular (artículo 39 4 Folios 165 a 174 del cuaderno de antecedentes de la Ley 472 de 1998), de tal suerte que su regulación debe seguirse por el artículo 40 de la Ley 153 de 1887. Advirtió que si se interpreta literalmente el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 se establece que solo dice “El demandante en una acción popular tendrá derecho a un incentivo…” sin señalar que tal derecho es exclusivo del demandante victorioso; es un derecho que se explica por el proceso mismo, y su naturaleza es abiertamente sustancial y no procesal5. El Municipio de Nemocón solicitó revocar la sentencia apelada y que, en su lugar, se le permitiera celebrar un convenio con una asociación sin ánimo de lucro que se encargara del cuidado de los animales que sean detenidos en las vías públicas6. Mediante auto de fecha 4 de agosto de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió el recurso de apelación presentado por la actora popular y

rechazó por extemporáneo el del Municipio de Nemocón. Fallo de Segunda Instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 6 de octubre de 2011, confirmó el numeral quinto de la sentencia apelada, mediante el cual el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá negó el incentivo económico a la actora popular. SOLICITUD DE REVISION EVENTUAL El 3 de noviembre de 2011, la actora popular solicitó la revisión eventual de la sentencia del 6 de octubre de 20117. Indicó que la solicitud se hacía procedente para unificar la jurisprudencia sobre el reconocimiento del incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010, pues ese tema ha suscitado contradicciones entre las Secciones Primera y Tercera de esta Corporación. Que, en efecto, la Sección Primera del Consejo de Estado ha 5 Folios 177 a 185 del cuaderno de antecedentes 6 Folios 186 a 190 del cuaderno de antecedentes 7 Folios 34 a 55 del cuaderno principal reconocido el incentivo económico, pese a la vigencia de la Ley 1245 de 2010, mientras que la Sección Tercera se ha abstenido de hacerlo. CONSIDERACIONES Se pronuncia la Sala sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual respecto de la sentencia proferida el 6 de octubre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así: Competencia De conformidad con lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, la selección de sentencias u otras providencias que finalicen o dispongan el archivo de los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo

corresponde al Consejo de Estado, a través de sus Secciones. Por disposición Constitucional (Art. 237 [6]) es atribución del Consejo de Estado darse su propio reglamento, potestad que también se encuentra establecida en el artículo 35 [5] y [8] de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996). En ejercicio de esta facultad, se expidió el Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, que distribuyó los asuntos entre las Secciones de la Corporación y asignó el conocimiento de las acciones populares a las Secciones Primera y Tercera y de las de grupo a la última (artículo 13). Lo anterior, en razón de que la Ley 472 de 1998, en los parágrafos de los artículos 16 y 51, fijó en el Consejo de Estado la competencia para conocer en segunda instancia de dichas acciones mientras entraban en funcionamiento los juzgados administrativos, lo cual ocurrió el 1 de agosto de 2006 (Acuerdo PSAA06-3345 de 13 de marzo de 2006 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). En consecuencia, la previsión del citado Acuerdo 58 de 1999, modificado por el Acuerdo 55 de 2003, no era aplicable para determinar la Sección competente para resolver sobre la procedencia del mecanismo de revisión eventual que se estudia, porque, según se vio, regulaba un asunto distinto, razón por la cual la Sala Plena de la Corporación expidió el Acuerdo 117 del 12 de octubre de 2010, mediante el cual adicionó un parágrafo al citado artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, en el que

dispuso que “de la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en primera instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación […]”.: Por lo tanto, esta Sección es competente para seleccionar o no las sentencias u otras providencias que finalicen o dispongan el archivo de los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo, cuya revisión se solicite. Objeto del mecanismo de revisión eventual Con la entrada en vigencia de los artículos 16 y 51 de la Ley 472 de 1998, dada la puesta en funcionamiento de los Juzgados Administrativos, el Consejo de Estado quedó sustraído del conocimiento de las acciones populares y de grupo, situación que generó un alto riesgo de dispersión de la jurisprudencia sobre tales materias. Dicha situación condujo a que el Congreso de la República creara la figura de la revisión eventual de acciones populares y de grupo, a través de la Ley 1285 de 2009, reformatoria de la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia, norma que en su artículo 11 dispuso, en lo pertinente: “ARTICULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A que formará parte del capítulo relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones

populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. “La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella […]”. De conformidad con la anterior disposición, el mecanismo de revisión eventual de

las acciones populares y de grupo tiene como fin el de unificar la jurisprudencia. Dicha función se la atribuye la ley al Consejo de Estado, dada su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y de órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, calidad en virtud de la cual le corresponde fijar los criterios de interpretación de las normas jurídicas respecto a los asuntos sometidos a su conocimiento en aras de garantizar los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima. Lo anterior no significa, en manera alguna, que la revisión eventual constituya un recurso adicional a las instancias previstas en la ley para el trámite de las acciones populares y de grupo, ni una herramienta para controlar la legalidad de la sentencia cuya revisión se pretende, pues, se reitera, su objetivo único es el de unificar los distintos criterios jurisprudenciales de los jueces de instancia en relación con las referidas materias, o lo que es igual, lograr la aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica. En efecto, este mecanismo permite reexaminar las providencias mediante las cuales finalizan los procesos tramitados en ejercicio de las acciones populares y de grupo, cuando aquéllas se oponen o desconocen la jurisprudencia existente en relación con los aspectos considerados en las mismas, para así ajustarlas a ésta y evitar o abolir criterios contradictorios sobre un mismo tema, o cuando no exista un pronunciamiento jurisprudencial que amerite el conocimiento del caso de manera que se garantice la actualidad de la jurisprudencia, para integrarla o para modificarla.

Sobre el particular es pertinente observar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en auto de 14 de julio de 2009, señaló que: “Aunque no de manera exclusiva ni exhaustiva, a título ilustrativo, es posible identificar los siguientes eventos generales en los cuales está llamada a operar, a plenitud, la tarea unificadora de la jurisprudencia:  Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;  Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;  Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación.  Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. “Cabe agregar que para la procedencia de la revisión es necesario que los temas tratados en la providencia definitiva, además de que reúnan las condiciones necesarias para que sean objeto de unificación de jurisprudencia, deberán tener incidencia directa e inmediata en la decisión proferida en la providencia respecto de la cual se solicite la revisión. Lo anterior con el fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y

economía procesal, los cuales deben aplicarse en todas las actuaciones judiciales, teniendo en cuenta, además, los intereses que se persiguen en las acciones populares y de grupo […]”. Requisitos de procedibilidad para la selección: De acuerdo con la norma transcrita y conforme con el marco jurisprudencial que esta Corporación ha fijado en relación con el tema de los requisitos para la procedencia de la selección para revisión8, se identifican como exigencias formales y sustanciales de procedibilidad, las siguientes:  Que sea solicitada por cualquiera de las partes o por el Ministerio Público. No procede la revisión de oficio. 8 Auto de 14 de julio de 2009, Exp. 2007 00244 01.  Que se presente dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la providencia que se pide revisar.  Que la providencia objeto de selección para revisión sea una sentencia o un proveído que determine la finalización o el archivo del respectivo proceso y que haya sido proferida por un Tribunal Administrativo en segunda instancia. No procede entonces la revisión eventual de las providencias emitidas por los jueces administrativos dado que, como lo precisó la Corte Constitucional, están obligados a respetar los precedentes en su dimensión vertical9, de modo que la revisión de los fallos de los tribunales garantiza la coherencia sistémica con las decisiones de los juzgados.  Que la solicitud verse sobre aspectos objeto del litigio10 e identifique aquéllos que ameriten la revisión con el fin de unificar la jurisprudencia, explicando, al menos sumariamente, las razones que fundamentan dicha petición, pues, esta argumentación es la que

determina la necesidad de la unificación que, se repite, es la razón de ser de la revisión eventual. A pesar de que la argumentación que sustente la solicitud no requiere de mayores formalidades, ello no impide que el Consejo de Estado, en su labor unificadora de la jurisprudencia, pueda extenderse en otros temas que, a su juicio, así lo requieran y justifiquen la necesidad de la selección para revisión. Además del cumplimiento de los requisitos mencionados, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación señaló que, en general, los parámetros a tener en cuenta para la selección son: las particularidades de cada asunto, la configuración de algún evento que determine la necesidad de unificar la jurisprudencia, y la trascendencia de los temas debatidos en la providencia objeto de revisión11. 9 T-123-95, C-447-97, SU-047-99, C-836-01, T-688-03, T-698-04, T-683-06. 10 En el citado auto del 14 de julio de 2009, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo señaló que la solicitud de revisión debe versar “sobre pronunciamientos del Juez acerca de los temas que se debaten en el juicio, por manera que no será posible que la intención de la solicitud de revisión se refiera a algún aspecto suscitado durante el trámite del proceso pero que no hubiere sido objeto de pronunciamiento expreso en la providencia respectiva. Así, a manera de ejemplo, no será viable acudir a la revisión aludida con el fin de alegar nulidades o irregularidades que no hubieren sido tratadas en la respectiva providencia o, en general, resultará inadecuado emplear este mecanismo con el propósito de

que se revise algún aspecto que no hubiere sido expresamente tratado en la providencia, aún cuando el operador judicial hubiere debido haberlo hecho”. 11 Auto de 14 de julio de 2009. Caso Concreto La actora popular presentó la solicitud de revisión eventual el 3 de noviembre de 2011, dentro de los (8) días siguientes a la notificación de la sentencia del 6 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La Ley 1285 de 2009 señala que la solicitud de revisión eventual puede ser presentada por una de las partes o por el Ministerio Público y como en el presente caso la formuló la actora popular, se da por cumplido dicho requisito. La Sala advierte que el requisito de la sustentación también se cumple, por cuanto la solicitante expuso las razones por las que, a su juicio, debe seleccionarse para revisión la sentencia del 6 de octubre de 2011. En principio, las posiciones contradictorias entre las Secciones Primera y Tercera de esta Corporación sobre el reconocimiento del incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010 haría procedente la selección de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues en esa providencia se acogió la posición que establece que ya no es posible reconocer un incentivo económico a favor de los actores populares. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la Sección Tercera de esta Corporación, en auto del 23 de marzo de 201112, seleccionó la sentencia del 11 de noviembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, con el mismo propósito de unificación que señala la parte solicitante.

En ese auto se dijo:

“En armonía con lo expuesto y en cumplimiento de las previsiones del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, a juicio de la Sección Tercera, es tarea ineludible de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificar la jurisprudencia en materia de acción popular, en lo que tiene que ver con i) la relación entre la diligencia observada por el actor y su derecho a percibir el incentivo establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y ii) el reconocimiento del beneficio económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010.” (Se resalta). 12 Sección Tercera. C.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio. 11 de noviembre de 2010. Radicación número: 17001-33-31001-2009-01489-01 (AP) REV. Actor: Javier Elías Arias Idárraga. Con la selección de la sentencia del 11 de noviembre de 2010 se cumple con el propósito de unificar jurisprudencia sobre el incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010, por lo tanto, sería innecesario escoger un nuevo fallo para los mismos efectos, como lo ha manifestado la Sala Plena en providencia del 11 de septiembre de 201213 en los siguientes términos: “… en cuanto tiene que ver con el reconocimiento del incentivo en vigencia de la Ley 1425 de 2010, el mismo constituye un asunto jurídico en relación con el cual ya se seleccionó una providencia para revisión y sólo a partir de su definición de fondo cuando la Sala Plena cumplirá su tarea de unificación de jurisprudencia sobre esa específica materia, por lo cual no habrá lugar a

la escogencia de un caso adicional con el mismo propósito y sobre idéntica problemática. Y es que en relación con el tema de la viabilidad del reconocimiento del incentivo a favor de los actores populares después de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, cuando el proceso correspondiente ha iniciado antes de la expedición del referido cuerpo normativo, problema jurídico cuyo estudio constituye el objetivo fundamental de la solicitud de revisión eventual que mediante el presente pronunciamiento se resuelve, resulta menester destacar que si bien frente a este extremo las posturas asumidas por las Secciones Tercera y Primera de esta Corporación han resultado divergentes, lo cierto es que para decisión de esta Sala Plena, la Sección Tercera de esta Corporación, en providencia del 23 de marzo de 2011, ya seleccionó una sentencia que puso fin a un proceso de acción popular, precisamente, con el fin de unificar la jurisprudencia en torno al tema en cuestión; por ello, en la medida en que la tarea unificadora de jurisprudencia, en principio, se agotará al momento de decidir de fondo la revisión de la providencia antes referenciada, estima la Sala que en la actualidad y sobre ese mismo punto resulta inadecuado, inconveniente e innecesario seleccionar un nuevo fallo para estos mismos efectos." Por lo anterior, se excluirá de revisión la sentencia del 6 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

R E S U E L V E:

NO SELECCIONAR para revisión la sentencia del 6 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción popular 13 Radicación número 17001-33-31-003-2010-00205-01, C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez instaurada por ADRIANA CONSUELO CHAVARRO BUITRAGO contra el

MUNICIPIO DE NEMOCON - CUNDINAMARCA.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS MARTHA TERESA BRICEÑO DE

VALENCIA

Presidente

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRIGUEZ