CE-25000-23-15-000-2009-00493-01(AC)-2009

ACCION DE TUTELA - Procedencia excepcional frente a traslados laborales / TRASLADOS LABORALES - Procedencia excepcional de la acción de tutela / TRASLADO LABORAL - Afectación grave de derechos fundamentales del trabajador o su núcleo familiar / TRASLADO LABORAL - Eventos de afectación grave de los derechos fundamentales del Trabajador o su núcleo familiar / MODIFICACION DE TRASLADO LABORAL POR RAZONES DE SALUD - Requisitos de procedencia del amparo De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en principio, la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para controvertir las decisiones que ordenan traslados laborales, toda vez que para tales efectos el ordenamiento jurídico ha estatuido unos medios especiales de defensa, tales como las acciones laborales y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que deben promoverse por los interesados según la naturaleza del conflicto. Sin embargo, excepcionalmente, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la procedencia de la tutela para controvertir ese tipo de decisiones, particularmente, en aquellos eventos en los que se acredite una amenaza o violación grave e irremediable a los derechos fundamentales del trabajador o de su núcleo familiar. Específicamente en lo relativo al último parámetro, la jurisprudencia ha indicado que la afectación clara, grave y directa a los derechos fundamentales del peticionario o de su núcleo familiar, puede darse por diversas circunstancias, que deben aparecer probadas en el correspondiente expediente. En este orden, la Corte ha concedido la tutela

en los siguientes eventos: a) “Cuando el traslado laboral genera serios problemas de salud, “especialmente porque en la localidad de destino no existan condiciones para brindarle el cuidado médico requerido. b) Cuando el traslado pone en peligro la vida o la integridad del servidor o de su familia. c) En los eventos en que las condiciones de salud de los familiares del trabajador, pueden incidir, dada su gravedad e implicaciones, en la decisión acerca de la constitucionalidad del traslado. d) Y, en aquellos eventos donde la ruptura del núcleo familiar va más allá de una simple separación transitoria, ha sido originada por causas distintas al traslado mismo o se trata de circunstancias de carácter superable”. Respecto de aquellos casos en que procede la tutela para modificar decisiones relativas a traslados que implican una afectación a la salud de los familiares del empleado, la Sala encuentra necesario precisar que no todo quebranto en la salud del trabajador, ya sea a nivel físico o mental, implica la necesidad de un cambio de sede o de jornada. Así, para que proceda el amparo, la Corte Constitucional ha considerado que deben observarse: (i) “Que en la localidad de destino no sea posible brindarle el cuidado médico requerido o no existan las condiciones ni la capacidad médica para ello, (ii) que la afectación a la salud sea de una entidad importante; (iii) que el traslado o su negativa, guarde relación directa con la afectación de la salud del trabajador. En caso de configurarse los anteriores elementos, es deber de la administración, y llegado el caso del juez de tutela, dar un trato diferencial positivo al empleado, garantizando con ello los derechos al

trabajo en condiciones dignas y justas y la salud en conexidad con la vida.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la procedencia de la acción de tutela frente a traslados laborales, Sentencias, CE, S2, Rad. AC-00328, 2007/05/17, M.P.: Ana Margarita Olaya Forero, CC, Rad. T1156, 2004/11/18, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra; CC, T-468, 2002/06/13, M.P.: Eduardo Montealegre Lynett; CC, T3456, 2001/03/30, M.P.: Jaime Araujo Rentería. Sobre los eventos de procedencia de la acción de tutela por traslado laboral. Sentencias, CC, T256, 2003/03/25,

M.P.: Rodrigo Escobar Gil; CC T-532, 1998/09/29, M.P.: Antonio Barrera Carbonell; CC T-120, 1997/03/12, M.P.: Carlos Gaviria Díaz. Modificación de traslados laborales por razones de salud, CC, T-486, 2004/05/20, M.P.: Jaime

Araujo Rentería.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D. C., diez (10) de junio de dos mil nueve (2009) Radicación número: 25000-23-31-0002009-00493-01(AC)

Actor: DORA RODRIGUEZ DE BELTRAN

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y OTROS

FALLO

Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la señora Dora Rodríguez de Beltrán, contra el fallo del 29 de abril de 2009, proferido por la Sección Tercera - Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la tutela.

I. ANTECEDENTES

A. Pretensiones La demandante pidió protección de los derechos fundamentales de petición, trabajo, salud y debido proceso, y formuló las pretensiones de la siguiente manera: “1. Se me de la posibilidad e (sic) continuar en la institución educativa donde hace más de 30 años vengo trabajando.

2. De no ser viable lo anterior se ordene a la secretaría de educación del Departamento de Cundinamarca reubicarme laboralmente en otra institución educativa que esté ubicada en el urbana (sic) del municipio de Yacopí y que sea fácil el acceso para una persona de 62 años de edad”.

B. Hechos  La señora Dora Rodríguez de Beltrán es docente en propiedad, adscrita a la planta docente del departamento de Cundinamarca desde hace 39 años.  Dice que el 23 de octubre de 2008, la Secretaría de Educación de Cundinamarca, en cumplimiento de las competencias y facultades conferidas por la ley 715 de 2001, expidió la resolución No. 6721 “por el cual se establece el procedimiento de traslados de docentes en el Departamento de Cundinamarca para el año 2008”.  Manifiesta que mediante el Decreto Municipal No. 09 de 2009, el Alcalde

del Municipio de Yacopí ordenó el traslado de la actora desde la Institución Educativa María Auxiliadora I.E.D. Eduardo Santos hasta la Institución Rural Palo Gordo I.E.D. Técnico Agrícola, por “supuesta” necesidad del servicio, sin sustentar o justificar la mencionada necesidad.  Aduce que la Institución Educativa Palo Gordo se encuentra ubicada en zona rural, a siete kilómetros de la zona urbana del Municipio de Yacopí. Que el municipio mencionado no tiene servicio público de transporte que la lleve hasta su lugar de trabajo debido a las condiciones de la carretera y las únicas formas de dirigirse hacia Palo Gordo son las motocicletas, el caballo o caminando.  Que tiene una edad de 62 años y desde que fue trasladada su salud se ha visto deteriorada debido al esfuerzo físico que ha tenido que hacer para soportar las largas caminatas hasta su lugar de trabajo.  Menciona la actora que el 9 de marzo de 2009 presentó petición a la Gobernación de Cundinamarca y al Ministerio de Educación Nacional, en la que solicitó revisar el proceso de traslado de docentes efectuado por el Alcalde de Yacopí y, en consecuencia, se ordene a dicho alcalde dejar sin efectos el Decreto 02 de 2009, particularmente en lo que tiene que ver con el traslado de la demandante.  Que a la fecha ni la Gobernación ni el Ministerio de Educación Nacional se han pronunciado respecto de la petición presentada, lo que vulnera los derechos fundamentales invocados en la demanda de tutela.

C. Intervención de los demandados

 Secretaría de Educación de la Gobernación de Cundinamarca. El Director de Contratación y Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca solicitó negar las pretensiones de la tutela porque no se han vulnerado los derechos fundamentales de la actora, toda vez que la petición incoada ante la Secretaría de Educación Departamental fue respondida mediante oficio, en el que se le indicaba a la accionante que los alcaldes de los municipios no certificados estaban plenamente facultados para realizar los traslados o la reubicación del personal docente que labora en el respectivo municipio, en virtud del artículo 8 numeral 8.2 de la Ley 715 de 2001. Agregó que la respuesta dada a la demandante es lo suficientemente clara, completa, concisa y concreta, y, además de contener una decisión de fondo fue enviada por correo certificado a la dirección de la docente. Dijo que la Gobernación de Cundinamarca no tuvo ningún tipo de injerencia en la expedición del acto administrativo que ordenó el traslado y que, además, éste es un acto administrativo que goza de plena legalidad y no le compete a la Secretaría de Educación modificarlo o reformarlo.  Municipio de Yacopí El Alcalde del Municipio de Yacopí - Cundinamarca solicitó que se declare improcedente la tutela, toda vez que la actora cuenta con otros mecanismos para obtener la protección de los derechos que invoca. Agregó que la Ley 715 de 2001 le confirió plenas facultades para trasladar a los docentes, con el fin de mantener y mejorar la calidad educativa. Que la accionante

puede desarrollar sus labores en igualdad de condiciones que en el municipio, que existe facilidad de traslado vehicular y que en nada se afecta la salud de la misma. Por último, dijo que en correspondencia con los fines del Estado están las nociones de interés general, igualdad, derecho a la educación y vocación docente y la actora debe entender que su experiencia, conocimiento y calidades humanas deben estar donde los jóvenes y niños lo requieran y no donde la accionante se sienta “cómoda”.

E. El fallo impugnado La Sección Tercera - Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en fallo del 29 de abril de 2009, protegió el derecho de petición de la actora, toda vez que no encontró probada la notificación efectiva del oficio en el que se dio respuesta a la solicitud presentada.

Negó las demás pretensiones porque la acción de tutela no es procedente cuando existen otros mecanismos de defensa y, en este caso, la accionante no demostró el perjuicio irremediable. Adujo el tribunal que el acto administrativo de traslado no se dictó de manera arbitraria ni desconoció los lineamientos legales y jurisprudenciales, así como tampoco afectó en forma clara, grave y directa los derechos fundamentales de la actora o de su núcleo familiar. Por último dijo que en el expediente no existe prueba de que la accionante padezca de una enfermedad grave que le impida el traslado, por el contrario, la demandante se encuentra en condiciones para desplazarse desde el Municipio de Yacopí hasta la zona rural donde ejerce sus labores.

F. Impugnación La actora impugnó la decisión del Tribunal. Manifestó que la necesidad del servicio

no puede ser una simple afirmación para hacer un traslado discrecional, pues se requiere que se demuestre dicha necesidad, lo que no ocurrió en el presente caso. Adujo que el motivo principal por el que interpuso la tutela es el deterioro de su salud, que se ha visto afectada como consecuencia del mencionado traslado, pues a raíz del esfuerzo físico que le representa movilizarse para cumplir con la jornada de trabajo, por la edad que tiene (62 años) y por los medios de transporte existentes para llegar hasta la vereda (caballo, motocicleta o largas caminatas) ha sufrido grandes quebrantos de salud, que no son atendidos en Palo Gordo ni en Yacopí, por lo que tiene que movilizarse hasta Bogotá. CONSIDERACIONES La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial, o en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. El objeto de esta acción es la protección de los derechos fundamentales de petición, trabajo, salud y debido proceso que la accionante considera vulnerados por parte de la Secretaría de Educación de Cundinamarca y la Alcaldía del

Municipio de Yacopí, en cuanto ordenaron el traslado de la actora desde la Institución Educativa María Auxiliadora I.E.D. Eduardo Santos hasta la Institución Rural Palo Gordo I.E.D. Técnico Agrícola, por necesidad del servicio. La Sala modificará el fallo impugnado, y accederá a la pretensión de traslado de la actora por las razones que a continuación se exponen: De la procedencia de la tutela De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en principio, la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para controvertir las decisiones que ordenan traslados laborales, toda vez que para tales efectos el ordenamiento jurídico ha estatuido unos medios especiales de defensa, tales como las acciones laborales y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho1, que deben promoverse por los interesados según la naturaleza del conflicto. Sin embargo, excepcionalmente, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la procedencia de la tutela para controvertir ese tipo de decisiones, particularmente, en aquellos eventos en los que se acredite una amenaza o violación grave e irremediable a los derechos fundamentales del trabajador o de su núcleo familiar.2 1 En este sentido pueden verse las Sentencias T-1156 de 2004, T-346 de 2001, T-1498 de 2000, T-965 de 2000, T-288 de 1998, T-715 de 1996, T-016 de 1995 y T-483 de 1993. 2 Al respecto, confrontar las Sentencias T-468 de 2002, T-346 de 2001, T-077 de 2001, T-1498 de 2000, T-965 de 2000,

T-355 de 2000, T-503 de 1999, T-288 de 1998, T-715 de 1996, T-016 de 1995. Específicamente en lo relativo al último parámetro, la jurisprudencia ha indicado que la afectación clara, grave y directa a los derechos fundamentales del peticionario o de su núcleo familiar, puede darse por diversas circunstancias, que deben aparecer probadas en el correspondiente expediente. En este orden, la Corte ha concedido la tutela en los siguientes eventos: a. “Cuando el traslado laboral genera serios problemas de salud, “especialmente porque en la localidad de destino no existan condiciones para brindarle el cuidado médico requerido”3. b. Cuando el traslado pone en peligro la vida o la integridad del servidor o de su familia4. c. En los eventos en que las condiciones de salud de los familiares del trabajador, pueden incidir, dada su gravedad e implicaciones, en la decisión acerca de la constitucionalidad del traslado. d. Y, en aquellos eventos donde la ruptura del núcleo familiar va más allá de una simple separación transitoria, ha sido originada por causas distintas al traslado mismo o se trata de circunstancias de carácter superable”.5 Respecto de aquellos casos en que procede la tutela para modificar decisiones relativas a traslados que implican una afectación a la salud de los familiares del empleado, la Sala encuentra necesario precisar que no todo quebranto en la salud del trabajador, ya sea a nivel físico o mental, implica la necesidad de un cambio de sede o de jornada. Así, para que proceda el amparo, la Corte Constitucional ha considerado que

deben observarse: (i) “Que en la localidad de destino no sea posible brindarle el cuidado médico requerido o no existan las condiciones ni la capacidad médica para ello, (ii) que la afectación a la salud sea de una entidad importante; (iii) que el traslado o su negativa, guarde relación directa con la afectación de la salud del trabajador”6. 3 En este sentido consultar las Sentencias T330 de 1993, T 483 de 1993, T-131 de 1995, T514 de 1996, T-181 de 1996, T715 de 1996, T-516 de 1997, T-208 d 1998 y T-532 de 1998. 4 Al respecto, ver las Sentencias T-532 de 1996 y T-120 de 1997.

5. Por ejemplo, en la Sentencia T-593 de 1992 la Corte concedió la tutela a una trabajadora de una empresa particular que había sido trasladada de Bogotá a Melgar, debido a que en la primera ciudad residían sus cuatro hijos y dos de ellos padecían graves problemas de salud. Así mismo, en la Sentencia T-447 de 1994 la Corte protegió a una docente que pretendía su traslado y el de su cónyuge –también docentea la ciudad de Bogotá, ya que su hija sufría microcefalia y presentaba problemas de aprendizaje. En la Sentencia T-514 de 1996, la Corte concedió la tutela a dos docentes que habían sido trasladados, debido a que padecían serios quebrantos de salud debidamente acreditados: uno de ellos sufría cáncer y el otro, hipertensión arterial severa y problemas en su columna vertebral. De manera similar, en la Sentencia T503 de 1999 se otorgó el amparo a un trabajador de una empresa privada que fue trasladado de Sincelejo a Riohacha.

En aquella oportunidad, la Corte pudo comprobar que con el paso del tiempo el cambio de sede había afectado el proceso de aprendizaje de uno de los hijos del demandante, debido a la ausencia del padre y el estrecho vínculo afectivo que los unía. Confrontar en este mismo sentido las Sentencias T-503 de 1999, T-965 de 2000, T-1498 de 2000, T-346 de 2001, T468 de 2002, , T-825 de 2003 y T256 de 2003 6 Sentencia T-486 de 2004. En caso de configurarse los anteriores elementos, es deber de la administración, y llegado el caso del juez de tutela, dar un trato diferencial positivo al empleado, garantizando con ello los derechos al trabajo en condiciones dignas y justas y la salud en conexidad con la vida7. Ahora bien, esa afectación de los derechos fundamentales del actor o de su núcleo familiar debe estar probada en el expediente, de tal manera que se pueda otorgar la protección efectiva a los derechos invocados. En sentencia T-264 de 20058, la Corte precisó que puede entenderse afectado en forma grave un derecho fundamental cuando: “(i) el traslado tenga como consecuencia necesaria la afectación de la salud del servidor público o de alguno de los miembros de su núcleo familiar, especialmente porque en la localidad de destino no existan condiciones adecuadas para brindarle el cuidado médico requerido; (ii) cuando la decisión de trasladar al trabajador es

intempestiva y arbitraria y tiene como consecuencia necesaria la ruptura del núcleo familiar, siempre que no suponga simplemente una separación transitoria u originada en factores distintos al traslado o a circunstancias superables; (iii) cuando quede demostrado que el traslado pone en serio peligro la vida o la integridad personal del servidor público o de su familia.”. De acuerdo con lo anterior, la intervención del juez de tutela en las controversias sobre traslados laborales está condicionada al análisis de las circunstancias que rodean cada situación particular y a la debida acreditación de las condiciones que se invoquen para argumentar la amenaza o vulneración en forma grave de los derechos del trabajador o de su núcleo familiar. En el expediente se encuentran acreditados los siguientes hechos:

1. La señora Dora Rodríguez de Beltrán tiene 62 años de edad.

2. Según las evoluciones médicas de consulta externa y urgencias que obran a folios 85 a 104, la demandante padece de osteoartrosis paleofemoral, obesidad grado III (fls. 85), adormecimiento lateral del muslo y de dos dedos del pie derecho, hipoestesia inflamación lumbar (fl. 86), episodios de vértigo (90), colelitiasis (fl. 96), mastopatía fibroquística leve con masa 7 En este sentido consultar la Sentencia T-486 de 2004. 8 M.P. Jaime Araujo Rentería. retroalveolar izquierda (fl. 97), dislipidemia, hipotiroidismo (fl. 100) e hipertensión arterial (fl. 102).

3. Que mediante el Decreto 02 del 6 de febrero de 2009, el Alcalde Municipal

de Yacopí - Cundinamarca ordenó el traslado de la señora Dora Rodríguez de Beltrán al I.E.D. Técnico Agrícola de Palo Gordo.

4. La accionante presentó petición ante el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación de Cundinamarca, en la que solicitó la revisión del proceso de traslado efectuado por el Alcalde de Yacopí, que se dejara sin efectos el mencionado decreto en lo que a ella respecta y, además, que le permitiera continuar con la prestación del servicio de enseñanza en la Institución Educativa María Auxiliadora. La petición fue radicada el 9 de marzo de 2009, según obra a folios 20 a 33.

De conformidad con los hechos expuestos, las pruebas que obran en el expediente y verificada la jurisprudencia aplicable al caso objeto de estudio, la Sala considera que las accionadas vulneraron el derecho fundamentales a la salud de la actora, al ordenar su traslado como docente de la Institución Educativa María Auxiliadora I.E.D. Eduardo Santos hasta la Institución Rural Palo Gordo I.E.D. Técnico Agrícola, sin tener en cuenta que las condiciones de traslado desde el Municipio de Yacopí hasta la vereda de Palo Gordo resultan perjudiciales para la actora debido al sinnúmero de enfermedades que padece. Además, la demandante por su edad (62 años), es sujeto de especial protección constitucional9, por lo que debieron ser evaluadas sus circunstancias personales antes de emitir la orden de traslado. De otra parte, en relación con el derecho de petición, el artículo 23 de la Constitución Política señala que es fundamental y faculta a toda persona para

presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades y a obtener una respuesta pronta y seria. Esto significa que la Administración debe responder de manera oportuna las peticiones que se le formulen de forma clara, precisa, de fondo y congruente con lo solicitado. El artículo 6 del Código Contencioso Administrativo prescribe que las peticiones 9 Sentencia T-489 de 1999. Corte Constitucional. “La tercera edad exige el respeto y la consideración de la sociedad y la gestión efectiva del Estado Social de Derecho, que no pueden eludir sus responsabilidades en la preservación de una vida digna de personas cuya debilidad es manifiesta, pero también los particulares, y en especial los que obtienen o han obtenido beneficio merced al trabajo de la persona de edad avanzada, tienen a su cargo una responsabilidad jurídica en el campo económico y prestacional, derivada del contrato, y una no menos vinculante de carácter social, emanada de los preceptos constitucionales (artículo 2 C.P.)”. presentadas a la Administración deben responderse dentro de los 15 días siguientes a la fecha de recibo. No obstante, la norma permite a la entidad administrativa o a los particulares que ejercen estas funciones, contestar después del término fijado, siempre y cuando la entidad encargada de dar respuesta exprese los motivos de la demora y señale cuando se resolverá la petición. En el caso concreto se observa que la petición formulada por la actora el 9 de marzo de 2009 no fue disipada, pese a que la Secretaría de Educación Departamental de Cundinamarca argumenta que la administración respondió. No obra prueba en el expediente ni del acto administrativo ni de certificado que

corrobore que efectivamente la actora conoció de dicha respuesta. En consecuencia, la Sala modificará el fallo impugnado: confirmará la protección al derecho fundamental de petición invocado en la demanda y, adicionalmente protegerá el derecho a la salud de la actora. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1 CONFÍRMASE el numeral segundo del fallo del 29 de abril de 2009, proferido por la Sección Tercera - Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que amparó el derecho de petición de la actora. 2 REVÓCASE el numeral primero del fallo impugnado, que declaró improcedente la tutela. En su lugar se dispone:  AMPÁRASE el derecho fundamental a la salud de la señora Dora Rodríguez de Beltrán. En consecuencia,  ORDÉNASE al Alcalde del Municipio de Yacopí reubicar de la demandante en la Institución de Educación Distrital María Auxiliadora del Municipio de Yacopí, lugar en donde prestaba sus servicios con anterioridad al traslado, en un término de 48 horas, contados a partir de la notificación de la presente providencia. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BÁRCENAS Presidente de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ

Ausente