CE-25000-23-15-000-2009-01166-01(AC)-2009

DERECHO DE PETICION - Recursos en vía gubernativa / RECURSOS EN VIA GUBERNATIVA - Si no se resuelven oportunamente violan el derecho de petición / SOLICITUD DE REVOCATORIA DIRECTAEjercicio del derecho de petición Del artículo 23 de la Constitución Política se observa que la formulación de una petición implica correlativamente para la autoridad ante la cual se presenta, la obligación de dar respuesta oportuna y de fondo a la solicitud del peticionario, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. En ese orden de ideas, el hecho de que se presenten recursos en la vía gubernativa sin que se resuelvan en forma oportuna, implica una flagrante violación al derecho de petición. En efecto, cuando los administrados acuden a la revocatoria directa, no sólo buscan controvertir un determinado acto administrativo, sino que hacen uso del derecho fundamental de petición, por lo que la administración está en la obligación de resolver la solicitud.

NOTA DE RELATORIA: Corte Constitucional, Sentencia de 17 de noviembre

de 2004, Rad. T-1150 de 2004, M.P.: Humberto Sierra Porto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá D.C., treinta (30) de septiembre de dos mil nueve (2009) Radicación número: 25000-23-15-000-2009-01166-01 (AC)

Actor: SOCIEDAD VEREDA LIMITADA

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL

FALLO Decide la Sala la impugnación presentada por la accionada contra la providencia de 24 de agosto de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección C, mediante la cual se tutelaron los derechos fundamentales invocados por la actora.

I. ANTECEDENTES La sociedad VEREDA LIMITADA, por medio de apoderado, instauró acción de tutela contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo, a la propiedad privada y a la vida digna.

Hechos La sociedad actora indicó como hechos relevantes que dieron origen a la presente acción los siguientes: Mediante Resolución No. 000562 de 11 de septiembre de 2002, la Oficina Regional de Cundinamarca del Instituto Colombiano de Reforma AgrariaINCORA, adjudicó al señor Víctor Manuel Ramírez Nivia un predio denominado Villa Hermosa, ubicado en el municipio de Suba – Cundinamarca. El 4 de diciembre de 2003, la Sociedad actora presentó solicitud de revocatoria directa contra la citada resolución, al considerar que la adjudicación no reunía los requisitos exigidos por la ley, teniendo en cuenta que el predio mencionado no era ni baldío, ni rural. Señaló que una vez iniciado el proceso y luego de culminar un “ largo y tortuoso estadio probatorio” de más de 4 años, el trámite presentó un sin número de irregularidades, como fue la incorporación de un dictamen pericial

con falsa fecha de presentación, lo que conllevó a que el mismo fuese anulado 2 veces. El 8 de septiembre de 2008 formuló derecho de petición a fin de que se resolviera la solicitud de revocatoria directa. El 15 de septiembre de ese año, la entidad respondió la anterior petición, oficiando al Departamento Administrativo de Planeación Distrital de Bogotá D.C. para que certificara sobre el carácter urbano del predio adjudicado. Esa entidad dio respuesta el 10 de noviembre de 2008 en Oficio No. 2-2008-36949. El 18 de marzo de 2009, ante la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007 por la Corte Constitucional, la institución ordenó la remisión del expediente a la oficina jurídica del INCODER, quien lo remitió a su Oficina Territorial de Cundinamarca para continuar con el trámite. Aduce que a pesar de los continuos requerimientos, han pasado más de 5 años sin que se haya decidido la solicitud de revocatoria, lo que evidencia la dilación injustificada del proceso y la inaceptable demora en el trámite administrativo, desconociendo los términos establecidos en los artículos 69 del Código Contencioso Administrativo y 39 del Decreto 2664 de 19941. Pretensiones 1 “Por el cual se reglamenta el Capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y se dictan los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación”. La Sociedad actora solicita el amparo a los derechos fundamentales invocados y en consecuencia, se ordene al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, que en el término de 48 horas, responda de

fondo la solicitud de revocatoria directa presentada. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección C, admitió la demanda y ordenó notificar a la parte accionada. Oposición La Coordinadora Técnica de la Dirección Territorial Cundinamarca del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, respondió la acción instaurada en los siguientes términos: Con relación al trámite de la revocatoria directa en cuestión, admitió que a la fecha no se ha adoptado decisión final al respecto. Sin embargo adujo que no ha habido dilación injustificada de los términos, toda vez que con la expedición de la Ley 1152 de 20072 que reestructuró la entidad, la planta de personal del INCODER quedó sin profesionales del derecho que resolvieran estas solicitudes. Agregó que si bien el Decreto 2664 de 1994 establece unos términos perentorios para resolver las solicitudes de revocatoria de las resoluciones de adjudicación, éstos no se pueden cumplir dado el alto número de 2 “Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones” solicitudes de este tipo que recibe la entidad, los cuales deben resolverse en estricto orden de ingreso, tal como lo establece el artículo 37 del Código Contencioso Administrativo. Finalmente, indicó que contrario a lo afirmado por la accionante, el obrar de esa dependencia siempre ha estado dirigido a sanear el procedimiento y a garantizar el derecho de defensa, de igualdad y contradicción de todas las partes interesadas.

Fallo Impugnado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección C, mediante providencia de 24 de agosto de 2009 tuteló los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia de la sociedad actora y ordenó a la Dirección Territorial Cundinamarca del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, que en el término de 10 días emitiera una decisión de fondo en el trámite de la revocatoria directa en cuestión. La decisión se basó en las siguientes consideraciones: Mediante el Decreto 1300 de 2003, se creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER, para que cumpliera con los objetivos y funciones que estaban asignados al Instituto Colombiano de Reforma Agraria - INCORA, al Instituto Nacional de Adecuación de Tierras - INAT, al Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural - DRI y al Instituto Nacional de Pesca y Agricultura - INPA. Ahora bien, conforme a lo establecido en la Ley 160 de 1994 y en el Decreto 2664 de 1994, la función de adjudicación y recuperación de terrenos baldíos nacionales, estaba asignada al INCORA. De igual forma, en el decreto se dispuso el trámite a surtir para la revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación. Así las cosas, cotejados los términos establecidos en la anterior normatividad y el trámite adelantado por la entidad en el caso, es evidente que existe mora en la decisión del mismo, esto si se tiene en cuenta que la solicitud de revocatoria se presentó hace más de 5 años, el inicio de la etapa probatoria

fue hace 3 años y hasta la fecha, no se ha resuelto el asunto. En ese sentido, es evidente que se vulneró el derecho al debido proceso de la accionante, puesto que el INCODER ha dilatado injustificadamente el trámite del proceso, desconociendo de manera flagrante los términos establecidos en la ley. Impugnación El entidad accionada impugnó el fallo de primera instancia y señaló que a través del Decreto 4902 de 2007, se modificó la estructura de la entidad, quedando sin profesionales del derecho que pudieran adelantar los trámites señalados. Sostiene que sólo hasta la expedición del Decreto 230 de 2008, que reglamenta la Ley 1152 de 2007, fue que la entidad contó con un procedimiento legal para adelantar estas solicitudes, situación que no fue valorada por el a quo. De igual forma, manifestó que las funciones del Instituto no son exclusivamente la de adjudicación de baldíos o resolver la revocatoria directa de actos administrativos, sino que debe abarcar muchas áreas en las que tiene competencia. Señaló que la decisión adoptada por el a quo, fue apresurada y dejó de analizar las pruebas allegadas al proceso y además, no tuvo en cuenta el gran número de procesos que adelanta la entidad, que imposibilita la adopción de decisiones en el término perentorio establecido en la ley. Finalmente, indicó que la ley establece la posibilidad de acudir ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, a fin de solicitar la nulidad del acto administrativo señalado, por lo que el accionante cuenta con otro mecanismo judicial de defensa.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional se reglamenta mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Mediante el ejercicio de la presente acción, la actora pretende en concreto que se ordene al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER que en el término de 48 horas, responda la solicitud de revocatoria directa presentada. La accionante señaló que la desidia de la administración en resolver su solicitud, vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la propiedad privada, al trabajo y a la vida digna, los cuales a simple vista no se advierten vulnerados. No obstante, en el presente caso se evidencia la vulneración al derecho de petición de la sociedad actora, por las razones que a continuación se expresan: En primer lugar, advierte la Sala que el artículo 23 de la Constitución Nacional establece: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a

obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales” De la norma constitucional trascrita se observa que la formulación de una petición implica correlativamente para la autoridad ante la cual se presenta, la obligación de dar respuesta oportuna y de fondo a la solicitud del peticionario, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.3 En ese orden de ideas, el hecho de que se presenten recursos en la vía gubernativa sin que se resuelvan en forma oportuna, implica una flagrante violación al derecho de petición. Al respecto, la Corte Constitucional señaló que: “(…) Es relevante establecer que el uso de los recursos señalados por las normas del Código Contencioso, para controvertir directamente ante la administración sus decisiones, es desarrollo del derecho de petición, pues a través de ellos, el administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa, que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto”4 En efecto, cuando los administrados acuden a la revocatoria directa, no sólo buscan controvertir un determinado acto administrativo, sino que hacen uso del derecho fundamental de petición, por lo que la administración está en la obligación de resolver la solicitud. En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó: “(…) No tramitar o no resolver a tiempo acerca de tales recursos constituye vulneración flagrante del derecho de petición. Si ello es así en tratándose de recursos, con mucha mayor razón

3 Corte Constitucional, Sentencia T-1150 de 2004, MP: Dr. Humberto Sierra Porto, 17 de noviembre de 2004, Exp. T – 961534. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-304 de 1994, MP: Dr. Jorge Arango Mejía, 1º de julio de 1994. debe entenderse que se ejercita el derecho de petición cuando se pide la revocación directa de un acto administrativo, que no tiene tal carácter sino que responde al objeto de buscar una decisión administrativa cuando, precisamente, no se ejercitaron los recursos por la vía gubernativa.”5 (Negrillas por fuera del texto original) Ahora bien, con relación al trámite a surtir para la revocatoria directa de una resolución de adjudicación de predio baldío, el Decreto 2664 de 1994 establece lo siguiente: ARTÍCULO 41.- Procedimiento para la revocatoria. Para ejercer la facultad prevista en la ley y el presente Decreto, el INCORA adelantará el siguiente procedimiento: Con base en el expediente de adjudicación, la solicitud de revocación directa y las pruebas allegadas, se conformará un informativo y se dictará una providencia motivada, que dispondrá iniciar el trámite y en la que se indique, en forma clara y concreta, cuales son las posibles violaciones a la Constitución, la ley o los reglamentos que rigen la materia. La providencia anterior se notificará de manera personal al Procurador Agrario, al titular del derecho de dominio y al peticionario de la revocación, a fin de que puedan hacer valer sus derechos. En el evento de no ser posible la notificación personal, se dejará

constancia de ello y se procederá a emplazar a los interesados mediante Edicto, el cual se fijará por el término de cinco (5) días en lugar público de la oficina del Instituto donde se adelante la actuación. (…) ARTÍCULO 42.- Solicitud de pruebas. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de la providencia que inicia el procedimiento de revocación directa, las partes podrán solicitar y aportar las pruebas que consideren conducentes y pertinentes. Vencido el término anterior, se evaluaran las pruebas aportadas, se decretaran las solicitadas, conforme a la ley procesal, y las 5 Corte Constitucional, Sentencia T-021 de 1998, José Gregorio Hernández Galindo, 10 de febrero de 1998. que el Instituto considere pertinentes, para lo cual se señalará un término de diez (10) días hábiles. ARTÍCULO 43.- Diligencia de inspección ocular. Cuando el recurrente alegue propiedad privada sobre el inmueble adjudicado como baldío, los funcionarios que para el efecto se designen, procederán a confrontar los linderos y cabida del predio titulado, en relación con el que se pretende de propiedad privada, o a establecer por sus linderos y características si el predio objeto del trámite es el mismo que ya había sido objeto de adjudicación, teniendo en cuenta para ello la prueba documental que reposa en el expediente. Vencido el término y practicadas las pruebas , se decidirá sobre la procedencia de la revocación, mediante resolución motivada que será notificada en la forma prevista en el Código Contencioso Administrativo y contra la cual no procede recurso

alguno por la vía gubernativa. (Negrillas por fuera del texto original) En el sub examine, se evidencia que mediante escrito de 4 de diciembre de 2003 la actora presentó solicitud de revocatoria directa de la Resolución No. 562 de 2002, que adjudicó al señor Víctor Manuel Ramírez Nivia, el predio denominado Villa Hermosa6. El 4 de junio de 2007 se practicaron las pruebas decretadas en el trámite. Igualmente, se observa que mediante auto de 15 de septiembre de 2008, la Dirección Territorial Cundinamarca ofició al Departamento Administrativo de Planeación Distrital de Bogotá D.C., para que certificara si el predio adjudicado tiene la calidad de urbano. En oficio de 11 de noviembre de 2008, la Secretaría de Planeación expide la certificación solicitada por la accionada. 6 Sobre este predio la sociedad actora afirma junto con otras personas ejercer el derecho real de dominio. En escritos de 31 de mayo y 7 de septiembre de 2004, 19 de febrero, 14 de marzo y 8 de septiembre de 2005 el apoderado de la actora solicita que se decida sobre la revocatoria directa formulada el 4 de diciembre de 2003 contra la Resolución No. 562 de 2002 y hasta la fecha no se ha emitido decisión alguna, tal como lo reconoce la misma accionada. (fls. 19-21, 3235) En ese orden de ideas, para la Sala es claro que la administración está en mora de resolver la solicitud de revocatoria directa, teniendo en cuenta que el Decreto 2664 de 1994 establece unos términos perentorios para resolver

estos trámites, los cuales están vencidos de manera protuberante. Además, la entidad no informó a la petente las razones de la demora ni el término en que se resolvería la solicitud de revocatoria. De las anteriores consideraciones se observa que se desconoció el derecho de petición y además el debido proceso que deben seguir las autoridades administrativas al adelantar sus actuaciones. Así las cosas, se deben amparar los derechos de petición y debido proceso de la sociedad actora, teniendo en cuenta que en reiterada jurisprudencia de la Corporación7 se ha establecido que las autoridades deben resolver de fondo las peticiones presentadas y la respuesta debe ser clara, completa y oportuna y además porque los términos para practicar pruebas y agotar las otras etapas del proceso se sobrepasaron. Frente a los demás derechos invocados no se observa vulneración alguna. 7 Ver Sentencias AC-00061 de 10 de junio de 2009 y AC-00150 de 12 de junio de 2008 proferidas por el Consejo de Estado - Sección Cuarta, entre otras. Finalmente, para la Sala no son de recibo los argumentos aducidos por la administración, puesto que situaciones como el exceso de trabajo, la falta de personal o el volumen de las peticiones, no justifican la falta de una pronta resolución a las peticiones que le fueron hechas. Con fundamento en las anteriores consideraciones, esta Corporación modificará la providencia de primera instancia, en el sentido de amparar únicamente los derechos de petición y debido proceso y confirmará en lo demás. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso AdministrativoSección Cuarta, administrando justicia en

nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. MODIFÍCASE el numeral primero de la providencia de 24 de agosto de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección C, el cual quedará así: Primero: AMPÁRANSE los derechos fundamentarles de petición y al debido proceso de la sociedad “Vereda Limitada” por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. CONFÍRMANSE los demás numerales de la providencia impugnada.

2. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, publíquese, notifíquese. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BÁRCENAS Presidenta de la Sección

WILIAM GIRALDO GIRALDO HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ