CE-25000-23-15-000-2009-01264-00(AC)-2009

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Violación del debido proceso por defecto adjetivo / DEFECTO ADJETIVO EN PROVIDENCIA JUDICIALConcepto / ACCION PARA PRETENDER LA COSA ARREDADA - Debe dirigirse contra el arrendador Para resolver el problema planteado, la Sala en aplicación de la teoría de las causales generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, considera pertinente ubicar la presunta violación del derecho al debido proceso en los terrenos del denominado defecto de carácter adjetivo, en el que se incurre, entre otros, cuando en desarrollo de la actividad judicial el funcionario no notifica una providencia, a raíz de lo cual, una de las partes pierde arbitrariamente la oportunidad de controvertir dicha decisión. Aunque en el expediente no reposa prueba que sustente la aseveración del Juez Treinta y Siete (37) Administrativo de Bogotá, referente a que la admisión de la acción popular fue notificada a los directamente demandados y que a la comunidad en general se le informó a través de un diario de amplia circulación, lo cierto es que consultado el texto de la sentencia de 9 de abril de 2008 proferida por el Juzgado Treinta y Siete (37) Administrativo de Bogotá, se puede apreciar que las garantías esenciales del debido proceso del tutelante, como son el derecho de defensa, la posibilidad de presentar pruebas y de conocer las decisiones judiciales fueron protegidas por los jueces accionados al facilitar la intervención de corabastos, arrendador de los locales, en calidad de demandado. Según las afirmaciones del escrito de tutela –pues en el expediente tampoco reposa prueba que así lo

verifiqueel demandante ejerce sus actividades de comercio en un local arrendado por corabastos que será demolido por la orden judicial. De allí que el proceso popular y la sentencia que lo finiquitaba debían ser afrontados obligatoriamente por quien predicaba hasta ese entonces el derecho de dominio (corabastos) contra los terceros (actor popular y Estado) que justificaban algún derecho sobre la cosa arrendada (derecho colectivo al espacio público). Así lo dispone el artículo 1989 del Código Civil, al señalar que “la acción de terceros que pretendan derecho a la cosa arrendada se dirigirá contra el arrendador.” En ese orden de ideas, la participación del peticionario en el proceso se garantizó con la vinculación de Corabastos en calidad de ente accionado, aunque vale la pena aclarar, al tenor de la Ley 472 de 1998, que la demandante también pudo hacerse parte dentro de la acción popular como ciudadana, argumentando la tesis que ahora esgrime por vía de tutela, referente a la primacía del derecho al trabajo frente al derecho colectivo al espacio público. No obstante, la no intervención del actuante y la de los demás comerciantes en el proceso, no conduce necesariamente a la nulidad de las sentencias objeto de censura.

FUENTE FORMAL: CODIGO CIVIL - ARTICULO 189

NOTA DE RELATORIA: Sobre el defecto adjetivo, Corte Constitucional, sentencia

C-590/05. MP. Jaime Córdoba Triviño.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil nueve (2009)

Radicación número: 25000-23-15-000-2009-01264-00(AC)

Actor: LUIS ALBERTO OVIEDO OTERO

Demandado: JUZGADO 37 ADMINISTRATIVO DE BOGOTA Y LA ALCALDIA LOCAL DE KENNEDY Decide la Sala, en segunda instancia, la acción de tutela presentada por el señor Luis Alberto Oviedo contra el Juzgado 37 Administrativo de Bogotá y la Alcaldía

Local de Kennedy.

1. SINTESIS DE LOS HECHOS El tutelante, señor Luis Alberto Oviedo, ejerce actividades comerciales desde varios años en un local que le fue arrendado por la Corporación de Abastos de Bogotá (en adelante Corabastos); actividad de la cual deriva su sustento diario y el de su familia.

El Juzgado Treinta y Siete (37) Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante fallo del nueve (9) de abril de dos mil ocho (2008) ordenó “a la Corporación Abastos de Bogotá, la restitución del espacio público indicado en el oficio SAI 300 dirigido al Alcalde Local de Kennedy, expedido por el subdirector de administración inmobiliaria de la defensoria del espacio público (...) es decir el muro construido a lo largo de la carrera 92 entre calles 39 sur y 40 sur”. Dicha decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de trece (13) de noviembre de ese mismo año. Corabastos le solicitó al juez de conocimiento que aclarara la parte resolutiva de dicha providencia, pues no había congruencia entre ésta y la parte considerativa del fallo en lo que respecta al área a ser restituida; solicitud fue negada por el juez,

lo que implica la firmeza de la sentencia que ordenó la restitución del espacio del muro ya mencionado. A juicio del actor, el Alcalde Local de Kennedy, señor Jesús Antonio Mateus en diligencia celebrada el día nueve (9) de abril de dos mil ocho (2008) fue más allá de lo establecido en la sentencia, pues ordenó la demolición del muro comprendido entre la calle 39 y 40 sur de la carrera 92, sin que la Ley le concediera tal facultad y obviando que la sentencia ya había cobrado ejecutoria. Señaló que de efectuarse lo anterior, conlleva a que se tenga que demoler ciento cincuenta (150) locales comerciales, de los que centenares de familias derivan su sustento diario. Manifestó que los comerciantes directamente perjudicados con la decisión judicial, nunca fueron citados al trámite de la acción popular, quebrantando con ello el debido proceso. Expresó que el Alcalde Local y el Juez Treinta y Siete (37) Administrativo de Bogotá vulneraron su derecho constitucional al trabajo, pues ante el enfrentamiento de esa garantía jurídicamente protegida, con el derecho al espacio público, era lógico que aquel prevaleciera porque de la actividad económica que desempeñan los comerciantes obtienen el sustento para la congrua subsistencia de las personas que componen su núcleo familiar.

2. OPOSICION 2.1. Notificada en debida forma la admisión del recurso, el Juez Treinta y Siete (37) Administrativo del Circuito de Bogotá, se opuso al amparo deprecado por

el actor. Aseveró que la acción popular fue admitida mediante auto de 4 de mayo de 2006, en donde se tuvo como demandados a la Corporación Abastos de Bogotá y a la Alcaldía Local de Kennedy. En dicha providencia además se dispuso informar por un medio masivo de comunicación la existencia de la acción a toda la comunidad, lo cual se cumplió mediante publicación en el periódico el Nuevo Siglo del día 17 de mayo del mismo año. Manifestó que dentro del proceso se conformó el Comité de Verificación para el Cumplimento de la Sentencia, dentro del cual se incluyeron a dos (2) representantes de los comerciantes afectados quienes han estado pendiente de las diligencias llevadas a cabo por el despacho. Resaltó que ese comité no se opuso a la propuesta realizada por el gerente de Corabastos, en el sentido de iniciar la demolición del muro a partir del día cuatro (4) de septiembre de dos mil nueve (2009). En efecto, se suscribió un acta donde puede verificarse que ninguno de los asistentes objetaron o interpusieron recurso alguno, por lo que el despacho aprobó la precitada propuesta. Al respecto, transcribió un aparte de la diligencia del Comité de Verificación llevada a cabo el 13 de agosto del año en curso: “En uso de la palabra el Gerente de CORABASTOS: Propone inicial (sic) la demolición a partir de la calle 40 Bis sur hasta las zonas verdes, es decir hasta la antigua calle 38D Sur, para el día 4 de septiembre de 2009, para ejecutarlo en un término de 2 meses aproximadamente, sujeta a revisión técnica; en relación con la demolición de la franja restante a partir de la calle

38D sur (antigua), hasta la diagonal 38 sur, cronograma que presentaré el mismo 4 de septiembre. El despacho, somete a consideración la propuesta del Gerente, la cual es aceptada por los miembros del Comité sujeta a revisión técnica del mismo, de acuerdo con la evolución de los trabajos. (..) El despacho fija como fecha para la verificación del cumplimiento de lo aquí acordado el día VIERNES NUEVE (9) DE OCTUBRE DE 2009 A LAS TRES DE LA TARDE, en el lugar de la demolición. Finalmente se le requiere al Alcalde Menor de Kennedy que esta labor inicial de demolición sea vigilada e informada cada ocho días. No siendo otro el objeto de la presente diligencia se firma por quienes en ella intervenimos una vez leída y aprobada”. Afirmó que el cumplimiento de las acciones populares no puede estar supeditado a la resolución previa de conflictos entre arrendador y arrendatario. Agregó que es clara la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas dentro de un proceso en curso o que ponga fin a una actuación, no solo porque las partes tuvieron la oportunidad de utilizar los mecanismos previstos en la Ley para impugnarlo, sino que además se transgredirían los principios de la cosa juzgada y la autonomía e independencia de las autoridades judiciales en la emisión de sus providencias. 2.2. La Oficina Jurídica de la Alcaldía Local de Kennedy, se opuso a las pretensiones del amparo deprecado por la actora, toda vez que esa entidad en cumplimiento de lo dispuesto en el fallo de la Acción Popular N° 2006-0984 del

Juzgado Treinta y Siete (37) Administrativo del Circuito de Bogota, procedió a iniciar la restitución del espacio público. Trajo a colación el memorial N° 2009083005773 de 23 de septiembre de 2009, proferido por el señor Alcalde Local de Kennedy, donde expuso que no ha existido vulneración alguna por parte de ese ente Local, ya que en la materialización de la medida ordenada por el Juez Administrativo se concedió el uso de la palabra a todo aquel que demostró interés en la diligencia, se escuchó a las partes involucradas en el proceso, se contó con la presencia del Ministerio Publico en aras de garantizar los derechos de los comerciantes que resultaren afectados con la medida, lo que demuestra que se ha obrado con apego al debido proceso. 2.4. El señor Horacio Guzmán, tercero interesado en las resultas del proceso, a pesar de haber sido notificado debidamente de la admisión de la acción de tutela, guardó silencio frente a las pretensiones de la demandante. Del mismo modo procedió Corabastos S.A., frente a la notificación del auto admisorio de la tutela.

3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 4 de septiembre del año en curso, tuteló el derecho fundamental al trabajo en conexidad con el mínimo vital del tutelante.

Como sustento de la decisión, el Tribunal consideró que el papel del juez constitucional es el de armonizar los dos derechos que se encuentran en controversia como es el derecho colectivo al espacio público frente a los derechos fundamentales al trabajo y al debido proceso, por ello estimó que debe darse una

visión integral a la norma constitucional que resulte coherente y que otorgue a cada uno de los derechos comprometidos, el lugar y la importancia que la propia constitución les otorga, pues no resulta constitucional favorecer y amparar uno de ellos violentando otros, que en este caso se concretan en el daño que se genera a los trabajadores que tienen un contrato de arrendamiento de bodegas con Corabastos. Que “existen unos derechos que tienen la connotación de fundamentales y que no pueden ser en todo caso desconocidos así se esté frente a la salvaguarda de derechos colectivos, pues lo anterior llevaría a que existiera una abierta contradicción entre los derechos denominados de “primera generación” con los de “segunda y tercera generación” susceptibles igualmente de ser protegidos a través de acciones constitucionales pero no en orden de preferencia a la acción de tutela que es la que en este caso ocupa la atención de la Sala y que vela por la salvaguarda de derechos como el del el (sic) mínimo vital en conexidad con el derecho al trabajo del accionante.” Por ello, amparó los derechos del accionante en lo que respecta al derecho al mínimo vital en conexidad con el derecho al trabajo, para lo cual ordenó al Juzgado 37 Administrativo de Bogotá y a la Alcaldía de Kennedy, junto con las demás autoridades que conforman el Comité de Verificación de Cumplimiento al fallo de Acción Popular, efectuar un censo de las personas que puedan verse afectadas con la medida de demolición del muro ubicado en el predio de la Corporación de Abastos de Bogotá, a efectos de establecer los comerciantes que

se verán afectados con la orden dada en el fallo de Acción Popular. Una vez obtenida dicha información, le ordenó adoptar las medidas del caso para mitigar el impacto que la orden de demolición genera a los comerciantes de “CORABASTOS S.A.”, que previamente hayan sido censados y se encuentren en situación de vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital en conexidad con el derecho al trabajo, medidas éstas que deberán concretarse en la posible reubicación en otra zona de la plaza de la plaza de mercado que no perturbe el espacio público.

4. LA IMPUGNACION Inconforme con la decisión adoptada, el Juez Treinta y Siete (37) Administrativo del Circuito de Bogotá la impugnó oportunamente, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de contestación de la acción de tutela.

Por su parte la Alcaldía Mayor de Bogotá, por conducto de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, manifestó que la orden de ubicar a las comerciantes afectados en un lugar de la plaza apropiado para minimizar los efectos de la demolición, no es suficientemente explícita sobre a quien o a quienes les corresponde efectuar tal actividad, razón por la cual solicitó que se declare que Corabastos sea la corporación obligada de cumplir con tal labor. Para resolver se

5. CONSIDERA De acuerdo a los antecedentes del caso, incumbe a la Sala establecer si el tutelante, al no ser citado al proceso de acción popular que dio lugar a la inminente demolición de ciento cincuenta (150) locales comerciales que se encuentran ocupando espacio público, le fue vulnerado el derecho fundamental al debido

proceso de que trata el artículo 29 de la Carta. Una vez resuelto el anterior interrogante, la Sala deberá establecer si al peticionario le fue vulnerado el derecho fundamental al trabajo. Para resolver el problema planteado, la Sala en aplicación de la teoría de las causales generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales1, considera pertinente ubicar la presunta violación del derecho al debido proceso en los terrenos del denominado defecto de carácter adjetivo, en el que se incurre, entre otros, cuando en desarrollo de la actividad judicial el funcionario no notifica una providencia, a raíz de lo cual, una de las partes pierde arbitrariamente la oportunidad de controvertir dicha decisión. Aunque en el expediente no reposa prueba que sustente la aseveración del Juez Treinta y Siete (37) Administrativo de Bogotá, referente a que la admisión de la acción popular fue notificada a los directamente demandados y que a la comunidad en general se le informó a través de un diario de amplia circulación, lo cierto es que consultado el texto de la sentencia de 9 de abril de 2008 proferida por el Juzgado Treinta y Siete (37) Administrativo de Bogotá, se puede apreciar que las garantías esenciales del debido proceso del tutelante, como son el derecho de defensa, la posibilidad de presentar pruebas y de conocer las decisiones judiciales fueron protegidas por los jueces accionados al facilitar la intervención de corabastos, arrendador de los locales, en calidad de demandado. Según las afirmaciones del escrito de tutela –pues en el expediente tampoco reposa prueba que así lo verifiqueel demandante ejerce sus actividades de

comercio en un local arrendado por corabastos que será demolido por la orden judicial. De allí que el proceso popular y la sentencia que lo finiquitaba debían ser afrontados obligatoriamente por quien predicaba hasta ese entonces el derecho de dominio (corabastos) contra los terceros (actor popular y Estado) que justificaban 1 Corte Constitucional, sentencia C-590/05. MP. Jaime Córdoba Triviño. algún derecho sobre la cosa arrendada (derecho colectivo al espacio público). Así lo dispone el artículo 1989 del Código Civil, al señalar que “la acción de terceros que pretendan derecho a la cosa arrendada se dirigirá contra el arrendador.” En ese orden de ideas, la participación del peticionario en el proceso se garantizó con la vinculación de Corabastos en calidad de ente accionado, aunque vale la pena aclarar, al tenor de la Ley 472 de 1998, que la demandante también pudo hacerse parte dentro de la acción popular como ciudadana, argumentando la tesis que ahora esgrime por vía de tutela, referente a la primacía del derecho al trabajo frente al derecho colectivo al espacio público. No obstante, la no intervención del actuante y la de los demás comerciantes en el proceso, no conduce necesariamente a la nulidad de las sentencias objeto de censura. Así las cosas, concluye la Sala que las autoridades judiciales accionadas no quebrantaron el derecho fundamental al debido proceso de la tutelante, aunque deberá verificarse si la peticionaria le fue vulnerado el derecho fundamental al trabajo. Sobre este punto en particular, es preciso señalar que aunque las pruebas

obrantes en el plenario no dan cuenta de una vulneración flagrante a los principios mínimos establecidos en el artículo 53 de la Carta, lo cual imposibilitaría al juez de constitucional emitir un juicio al respecto, la Sala tendrá en cuenta las consideraciones contenidas en la sentencia de quince (15) de octubre del año en curso, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda de esta Corporación, en donde se analizó la situación particular de los comerciantes afectados con la medida adoptada por los jueces populares2: “Una vez resuelto el primer problema jurídico, se estudiará el segundo interrogante planteado, no sin antes manifestar que la tesis que sostendrá la Sala es que el Juez Constitucional de la acción de tutela debe ponderar los derechos fundamentales frente a los derechos colectivos cuando los mismos entran en conflicto en virtud del cumplimiento de una decisión judicial que protegió el derecho colectivo al espacio público, como en el caso que nos ocupa. 2 Radicación número: 11001-03-15-000-2009-00869-00. Actor: Jairo de Jesús Díaz Osorio. C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Lo anterior siguiendo lo reiterado por la Corte Constitucional que manifestó ”Es preciso que la jurisdicción concilie de manera proporcional y armoniosa los derechos en juego, garantizado su coexistencia en relación con los valores y principios consagrados en la Constitución, para que el Estado pueda dar cumplimiento a su obligación de velar por la integridad del espacio público y por su destinación al uso común (artículo 82 C.P.) y, a la vez, brinde al trabajo la

protección especial que le corresponde (artículo25 C.P.) y propicie la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar (artículo 54 del C.P.)”3 Se destaca por la Sala que a pesar de no ser obligación consagrada en la normatividad que regulan las acciones populares (Ley 472 de 1998) el juez constitucional de acción popular, como autoridad pública debe propender porque no se amenazan o vulneren derechos fundamentales de las personas que se ven afectadas con la decisión. Así las cosas, en procura de los derechos fundamentales del actor encuentra la Sala pertinente armonizar los derechos colectivos protegidos en el fallo de la acción popular No. 2006-984 con el derecho fundamental al trabajo y al mínimo vital del actor, sine descalificar la decisión tomada por el Juez dentro del proceso de la acción popular sub examine.. En este orden de ideas, la Sala considera que le compete al Juez que en primera instancia definió la acción popular comprobar, como responsable del seguimiento de sus decisiones y como integrante del Comité de Verificación del cumplimiento de la sentencia, que no se vulneren los derechos fundamentales de las personas afectadas directamente con su decisión, para lo cual deberá desplegar todas las acciones tendientes a proteger los derechos fundamentales invocados por el accionante de la tutela, como son en este caso, el derecho al trabajo y al mínimo vital. Así las cosas, se ordenará al Juez Treinta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y al Alcalde Local de Kennedy autoridad territorial y administrativa encargada del cumplimiento de la orden consignada en el fallo del 9 de abril de 2008 y confirmado por el A Quem el 13 de noviembre del mismo año,

que en procura de proteger los derechos fundamentales invocados por el actor, previo al cumplimiento de las sentencias citadas se efectué un censo de las 3 Corte Constitucional sentencia del17 de junio de 1992. M.P. Jaime Sanín Greiffenstein. personas ubicadas en el lugar con la medida de la demolición, a efecto de establecer los comerciantes que se verán afectados con la orden dada en el fallo de acción popular y que una vez se obtenga esta información, proceda a adoptar las medidas para la reubicación de dichos comerciantes en otra zona de la plaza de mercado o de la localidad que no perturbe el espacio público y que se encuentre autorizada por el plan de Ordenamiento Territorial de la Localidad de Kennedy y que sea avalada por la Alcaldía de esta misma localidad. Así las cosas, la Sala hará suyos los razonamientos expuestos en la providencia citada, que encajan perfectamente con el caso objeto de estudio, y en aras de no proferir pronunciamientos contradictorios. Por tal razón, se confirmará la protección concedida por el a quo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

6. F A L L A 6.1. CONFIRMASE la sentencia de 4 de septiembre del año en curso, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que tuteló el derecho fundamental al trabajo en conexidad con el mínimo vital del tutelante. 6.2. LIBRENSE las comunicaciones de que trata el articulo 30° del Decreto 2591

de 1991, para los fines ahí contemplados. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS

RINCON

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO