CE-25000-23-15-000-2009-01609-01(AC)-2010

TUTELA CONTRA ACTOS DE CARACTER GENERAL - Procedencia excepcional La hipótesis sobre improcedencia de la acción de tutela consagrada en el numeral 5 del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, no es absoluta y en su desarrollo jurisprudencial, se ha proveído sobre su procedencia excepcional atendiendo a ciertas reglas que, considera la Sala, son del caso examinar en la presente decisión. En cuanto a la procedibilidad de la acción de tutela frente a actos de contenido general, impersonal y abstracto, la Corte Constitucional en sentencia T 111 de 2008 haciendo eco a la doctrina de esa corporación frente al tema, señaló unas reglas para interpretar la aptitud de esa vía procesal: “En relación con la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, la jurisprudencia ha decantado ciertas reglas que se fundan en las normas que regulan la materia: (i) Por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa; (ii) Procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable. La actuación de la persona afectada se orientaría, en tal hipótesis, no a obtener una declaratoria de inconstitucionalidad del acto general, sino a prevenir que el mismo sea aplicado en su caso concreto, evitando así que

se materialicen, respecto de sus derechos fundamentales, los efectos lesivos de la norma; (iii) Solamente en tales eventos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (iv) Que se está ante una amenaza cierta, consistente en que de la aplicación de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, se derive una afectación de los derechos fundamentales de una persona y, (v) Que, en tal eventualidad, el acudir a las vías ordinarias podría comportar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.” NOTA DE RELATORIA: Sobre la procedencia de la acción de tutela contra actos de carácter general: Corte Constitucional, sentencia T 111 de 2008.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá D. C., veintiocho (28) de enero de dos mil diez (2010) Radicación número: 25000-23-15-000-2009-01609-01(AC)

Actor: DARIO MARTINEZ MARRUGO Demandado: REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Y OTRO Procede la Sala a resolver la impugnación propuesta por la parte demandante contra la sentencia dictada el 6 de Noviembre de 2009, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la acción de tutela propuesta por

DARIO MARTINEZ MARRUGO.

ANTECEDENTES

1. La solicitud El señor DARIO MARTINEZ MARRUGO, en nombre propio, presentó demanda de tutela contra la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Ministerio de Relaciones Exteriores en procura de obtener el amparo a sus derechos fundamentales “a la igualdad, y a la participación en la conformación, ejercicio y control político (Derechos del Ciudadano) consagrados en los artículo 13 y 40 de la Constitución Política” En la solicitud plantearon las siguientes pretensiones: “Se ampare el derecho constitucional de IGUALDAD Y LOS

DERECHOS A PARTICIPAR EN LA CONFORMACION, EJERICIO Y CONTROL POLITICO (DERECHOS DEL CIUDADANO) que van a ser vulnerados al suscrito y en general al grupo de colombianos que residen en el exterior ordenando: SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL Ruego al honorable Juez Ordene (sic) junto con la admisión de la presente, la suspensión provisional del término que contienen las Resoluciones No. 5597 y 5598 del 2009 de la Registraduría Nacional de Estado Civil en lo que toca al termino (sic) de inscripción de cedulas (sic) de colombianos que residen en el Exterior, (sic) hasta que se pronuncie sobre el fondo del presente asunto. La medida es necesaria por cuanto de no suspenderse los términos, el Honorable Juez habrá permitido la violación de los derechos fundamentales invocados y que se encuentran en grave peligro de ser vulnerados. - Se ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil ampliar el término para la inscripción de cédulas de

ciudadanía de los colombianos residentes en el exterior en proporción equivalente al término que tienen los colombianos que residen en el país medidos en días y horas laborales. - Se ordene al Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia para que oficie a Embajadas y Consulados colombianos en todo el mudo con el fin de que todas las misiones consulares aumenten el número de horas de atención al público para efectos de Registro de cedulas (sic) de las personas que tengan intención de ejercer su derecho al voto en las próximas elecciones. - Se ordene a la Registraduría Nacional del Estado Civil aumentar el número de funcionarios con competencia para el registro de cedulas (sic) en proporción igual o superior al número de mesas de votación colocadas en cada uno de los países -y Estados dentro de estosen el exterior. - De ser posible y de manera integral proteger estos derechos estableciendo que cualquiera otra violación de parte de las entuteladas con fundamento en el mismo ilegal criterio serán sancionadas por la vía incidental del desacato.”

2. De los hechos El peticionario sustentó el amparo solicitado con base en los siguientes presupuestos fácticos que, a consideración de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia.

1. El actor es colombiano de nacimiento, residente en Chicago, Illinois, en

Estados Unidos de América.

2. El 26 de agosto de 2009 se publicó en el sitio de internet de la Registraduría Nacional del Estado Civil el comunicado de prensa No. 202 de 2009 en el que se dan a conocer las resoluciones 5597 y 5598 del

mismo año expedidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil por las cuales se establece que el periodo de inscripción de cédulas de ciudadanía para participar en los comicios del 14 de marzo de 2010 se adelantaría entre el 19 de octubre y el 2 de noviembre.

3. Las resoluciones anteriormente mencionadas vulneran los derechos a la igualdad y a la participación política, en cuanto se trata desigualmente al colombiano que reside en el país, frente al que reside en el exterior.

4. La Resolución 5597 de 2009 dispuso que la primera etapa de inscripción de cédulas se desarrollaría del 19 al 23 de octubre en las sedes de las registradurías especiales, municipales y auxiliares en ciudades zonificadas en el horario de atención al público lo que implica que durante la primera semana se dedicarían un total de 40 horas para las inscripciones.

5. Ninguna embajada o consulado trabaja 8 horas diarias y en muchos casos, sólo hay atención al público 4 horas al día hecho que sumado a que en los despachos consulares únicamente hay cuatro o cinco funcionarios, permite concluir en la imposibilidad de que surtan todo el proceso de registro de cédulas más aún cuando esas dependencias deben atender gran cantidad de colombianos por la amplitud de su jurisdicción.

6. Debe ponderarse frente a la inscripción de cédulas en el exterior las siguientes circunstancias especiales: son pocos los funcionarios en los consulados y embajadas; que son menos las horas de trabajo de la misión consular, comparadas con las ofrecidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil; que es mayor la distancia que debe recorrer un colombiano

residente en el exterior para alcanzar el consulado más cercano; que hay un mayor número de colombianos por registrar debido a los continuos movimientos migratorios.

7. Que durante la segunda etapa, del 26 de octubre al 2 de noviembre de 2009, al interior de país, se aumenta la jornada laboral mientras que en el exterior se mantiene el horario para el registro de las cédulas de ciudadanía, a discrecionalidad del embajador o cónsul.

8. El lapso para la inscripción de cédulas de ciudadanía fue establecido irresponsablemente sin ningún criterio que lo justifique y desconociendo la realidad de los colombianos en el exterior.

9. El Ministerio de Relaciones Exteriores deja en libertad a su personal diplomático y consular para establecer el término de atención al público para la inscripción de cédulas de ciudadanía. 3 . Trámite de la solicitud La demanda fue interpuesta ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca corporación que, en auto del 27 de octubre de 2009, dispuso avocar el conocimiento de la acción, negar la medida provisional solicitada por el accionante y oficiar tanto a la Registraduría Nacional del Estado Civil como al Ministerio de Relaciones Exteriores para que remitan los documentos que el actor solicita como pruebas dentro del proceso.

4. Argumentos de defensa en primera instancia 4.1. Registraduría Nacional del Estado Civil Considera que la acción debe ser rechazada por cuanto se dirige en contra de las normas que disponen la inscripción de ciudadanos colombianos residentes en el exterior que, por sus características, son actos de carácter general, impersonal y abstracto e implica la improcedencia de la acción de tutela en virtud del numeral 5

del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. Que ante las manifestaciones del actor en cuanto parece insinuar que se violaron los derechos a la igualdad y a los derechos a participar en la conformación, ejercicio y control político al considerar que el periodo de inscripción de cédulas para colombianos residentes en el exterior corresponde a un lapso de tiempo más corto en el número de días al establecido para los residentes en el país, debe observarse que, contrario a lo expuesto, el periodo de inscripción de cédulas en el exterior fue más extenso que el establecido para los colombianos residentes en el país. Resalta que en la actualidad existen 93 consulados de Colombia acreditados ante el exterior y para las próximas elecciones se han habilitado 103 puestos de inscripción de cédulas de ciudadanía fuera de las sedes consulares para un total de 196 puestos de inscripción. 4.2. Ministerio de Relaciones Exteriores Señala que de conformidad con lo establecido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en Resolución 5597 de 2009 la inscripción de las cédulas de ciudadanía se llevaría a cabo entre el 19 de octubre y 2 de noviembre. El Ministerio de Relaciones Exteriores, por medio de oficio CCN 46616 del 28 de agosto de 2009, requirió a la Dirección Nacional de Gestión Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil para que estudiara la viabilidad de ampliar en 4 semanas el término de inscripción de cédulas. Se extendió así, el proceso de inscripción hasta el 6 de noviembre en un horario de mínimo 6 horas diarias de lunes a viernes, de conformidad con la Resolución

No. 0603 del 13 de febrero de 2008. Sostiene igualmente que se han implementado jornadas adicionales para llevar a cabo el proceso de inscripción de cédulas de ciudadanía como en efecto lo han hecho entre otros, el Consulado General de Colombia en Los Angeles, el Consulado General de Colombia en Londres, el Consulado General de Colombia en Nueva York, el Consulado General de Colombia en Chicago, el Consulado de Colombia en Miami, Consulado de Colombia en Madrid y en las Embajadas de Colombia en Washington, Santiago de Chile y Madrid. El Ministerio de Relaciones Exteriores ha cumplido con lo prescrito en el Decreto 3903 de 2009 y con las directrices de la Circular 100 del 14 de octubre de 2009 de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Se han ampliado los horarios para facilitar la inscripción de cédulas de ciudadanía más allá de lo estipulado en la Resolución 0603 del 13 de febrero de 2008. 5 . Sentencia impugnada La sentencia de primera instancia, como ya se dijo, negó la acción propuesta por Darío Martínez Marrugo. Entre los motivos principales de esa decisión, se encuentran los siguientes:  El Registrador Nacional del Estado Civil profirió la Resolución 5597 del 25 de agosto de 2009 en la que se señaló en forma específica las fechas y zonas del país donde se llevaría a cabo la inscripción de cédulas de ciudadanía entre el 19 de octubre y el 2 de noviembre de 2009.  Mediante Decreto No. 3903 del 8 de octubre de 2009 se facultó a los embajadores y cónsules colombianos para llevar a cabo las inscripciones

de cédulas de colombianos residentes en el exterior en el periodo comprendido entre el 19 de octubre y el 6 de noviembre de 2009.  La reglamentación para efectos de la inscripción de cédulas de ciudadanía fue realizada dentro del marco de facultades y competencias de cada una de las entidades accionadas.  El horario de atención al público en el Ministerio de Relaciones Exteriores, de conformidad con la Resolución No 0603 del 13 de febrero de 2008, es de 44 horas semanales para los funcionarios que prestan sus servicios en las Misiones Diplomáticas y Consulares.  El proceso de inscripción de cédulas de ciudadanía fuera del país, está dispuesto entre el 19 de octubre y el 6 de noviembre de 2009.  Existen 93 consulados de Colombia acreditados en el exterior y 103 puestos adicionales de inscripción fuera de las sedes consulares.  No se transgrede el derecho a la igualdad pues se han habilitado mesas y personas adicionales a las inicialmente programadas fuera del país.  Tampoco existe vulneración a los derechos políticos y civiles en cuanto desde el principio se han establecido reglas claras de organización, atención y logística para que los ciudadanos tengan acceso a los puestos de inscripción y votación reglas éstas, que no pueden tener en cuenta situaciones concretas de cada uno de los ciudadanos colombianos en relación con las distancias que en otros países existen para desplazarse de a los puntos de inscricpión.

6. La impugnación A través de apoderado, el señor Darío Martínez Marrugo impugnó la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Señala que prueba de la vulneración al derecho a la igualdad, se encuentra, incluso, a partir de la contestación de la demanda formulada por el Ministerio de Relaciones Exteriores en cuanto mediante Oficio CNN 46616 del 28 de agosto de 2009, requirió al Director Nacional de Gestión de la Registraduría Nacional del Estado Civil para que se estudiara la viabilidad de ampliar en 4 semanas el término de inscripción de cédulas teniendo en cuenta las dificultades que se presentan a los colombianos que desean participar en las elecciones. Alega el impugnante que si bien el Decreto 3903 del 8 de octubre de 2009 dispuso la facultad a embajadores y cónsules para designar ciudadanos colombianos residentes en las localidades donde se encontraran puestos de votación para ampliar el número de personas a cargo de la función de inscripción, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca partió del hecho de que ese acto fue debidamente ejecutado, lo que en la realidad no sucedió y hace aún más evidente, la vulneración de los derechos fundamentales invocados. Finalmente el apoderado del actor se formula las siguientes preguntas a partir de lo dispuesto en la Circular No. 100 del 14 de octubre de 2009 que ordenó abrir nuevos puestos de inscripción y votación: ¿por qué sólo en Estados Unidos? ¿Por qué sólo en algunas ciudades? ¿Bajo qué criterios constitucionales o legales se escogieron esas ciudades? CONSIDERACIONES El artículo 86 de la Carta Política establece que las personas pueden interponer acción de tutela para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales

fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, o de los particulares en los eventos especificados. Se trata de un mecanismo residual y subsidiario, pues solamente opera en ausencia de otra vía de defensa judicial, salvo cuando se ejerce como mecanismo transitorio con el propósito de evitar un perjuicio irremediable. Encuentra la Sala que el actor atribuye la amenaza o vulneración de los derechos a la igualdad y a la participación en la configuración del poder político, a la reglamentación de las Resoluciones 5597 y 5598 de 2009 proferidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil sobre inscripción de cédulas de ciudadanía en el exterior. Se trata de actos de contenido general respecto de los cuales, por regla general, no procede la acción de tutela por mandato del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. La hipótesis sobre improcedencia de la acción de tutela consagrada en el numeral 5 del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, no es absoluta y en su desarrollo jurisprudencial, se ha proveído sobre su procedencia excepcional atendiendo a ciertas reglas que, considera la Sala, son del caso examinar en la presente decisión. En cuanto a la procedibilidad de la acción de tutela frente a actos de contenido general, impersonal y abstracto, la Corte Constitucional en sentencia T 111 de 2008 haciendo eco a la doctrina de esa corporación frente al tema, señaló unas reglas para interpretar la aptitud de esa vía procesal: “En relación con la protección de derechos fundamentales que resulten

amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, la jurisprudencia ha decantado ciertas reglas que se fundan en las normas que regulan la materia1: (i) Por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa; (ii) Procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable. La actuación de la persona afectada se orientaría, en tal hipótesis, no a obtener una declaratoria de inconstitucionalidad del acto general, sino a prevenir que el mismo sea aplicado en su caso concreto, evitando así que se materialicen, respecto de sus derechos fundamentales, los efectos lesivos de la norma2; (iii) Solamente en tales eventos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A partir de tales reglas, en casos como los acumulados en este expediente, en los que se está ante un cuestionamiento que se dirige contra un acto de carácter general, impersonal y abstracto, en los cuales la pretensión no va orientada a cuestionar la legalidad o la constitucionalidad del acto en abstracto, sino a enervar sus eventuales

efectos lesivos de derechos fundamentales en un caso concreto, para determinar la procedencia de la acción de tutela es necesario establecer: (i) Que se está ante una amenaza cierta, consistente en que de la aplicación de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, se derive una afectación de los derechos fundamentales de una persona y, (ii) Que, en tal eventualidad, el acudir a las vías ordinarias podría comportar 1 Estas reglas han sido aplicadas, entre otras, en las sentencias T-435 de 2005, T-514 de 2003, reiteradas en T1073 de 2007. 2 Sobre el particular la Corte ha expresado que, en tal eventualidad, “…no se trata de anular, por la vía de la tutela, una norma de carácter general e impersonal, (…) sino de dejar sin efecto su aplicación, en un caso particular y concreto, cuando de ella se siga la violación de un derecho fundamental” (T-384 de 1994). Criterio reiterado en la T1073 de 2007. la ocurrencia de un perjuicio irremediable.” Entonces, acorde con las anteriores premisas que sobre el tema ha señalado la Corte Constitucional, se necesita establecer en el caso sometido a consideración, si pese a recaer las violaciones que el actor alega padecer en sus derechos fundamentales, en decisiones que están contendidas en actos administrativos de naturaleza general, aparece o no demostrado que no es por éstos en sí mismos, como se producen las transgresiones a los derechos fundamentales, sino como resultado de la aplicación de las Resoluciones N° 5597 y 5598 de 2009 emanadas de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

A su vez, la conclusión sobre este análisis implicará determinar, además, siguiendo igualmente las pautas del precedente jurisprudencial citado, si la posible vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y de acceso a la participación en la configuración del poder político, deriva un perjuicio irremediable que haga procedente el amparo constitucional a título de mecanismo transitorio, es decir, de manera provisional o temporal, sujeta a las resultas del proceso judicial ordinario que el accionante deberá iniciar. El caso en concreto. Tanto la demanda como la impugnación formulada, fácticamente las sustenta el accionante en censuras generales respecto de los términos dispuestos en la Resoluciones 5597 y 5598 de 2009 proferidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil para reglamentar el proceso de inscripción de cédulas de ciudadanía en el exterior. Alega así mismo, reproches en abstracto sobre los horarios de atención al público de los cuerpos diplomáticos colombianos en distintos países. En manera alguna advierte cómo, atendiendo a su situación particular, las reglamentaciones dispuestas por los accionados (Ministerio de Relaciones Exteriores y Registraduría Nacional del Estado Civil), le han amenazado en concreto sus derechos fundamentales a la igualdad y de acceso a la participación en la configuración del poder político. No se observa en el expediente prueba alguna que permita concluir que existe, en específico y frente a la situación personal del actor, una amenaza o una vulneración cierta de los derechos fundamentales que alega a partir de la aplicación directa de las Resoluciones 5597 y 5598 de 2009 proferidas por la

Registraduría Nacional del Estado Civil. Para que la tutela en el caso bajo examen fuera procedente, de manera excepcional, se requería que el tutelante hubiera demuestrado, por ejemplo, que el consulado o la embajada del lugar donde reside en el exterior, no puso al servicio de los usuarios, en lo atinente a la inscripción de cédulas, todos los recursos humanos disponibles o que, en cumplimiento de las Resoluciones 5597 y 5598 de 2009, éstos resultaron insuficientes y, como resultado de ello, le fueron efectivamente conculcados los derechos fundamentales a la igualdad y la participación en la conformación del poder político, o que a causa de esas graves deficiencias en el servicio, tiene seriamente amenazados esos mismos derechos; pero nada de esto acreditó. Se impone por tanto, modificar la sentencia de primera instancia para rechazar por improcedente la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO. MODIFICAR la sentencia del 6 de Noviembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el sentido de RECHAZAR por improcedente la solicitud promovida en ejercicio de la acción de tutela, por el señor Darío Martínez Marrugo. SEGUNDO. NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. CUARTO. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente al de ejecutoria de esta providencia.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

FILEMON JIMENEZ OCHOA SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON MAURICIO TORRES CUERVO