CE-25000-23-15-000-2009-01658-01(AC)-2010

DESCUENTOS SOBRE PENSIONES – Límites / DESCUENTOS SOBRE PENSIONES – No puede ser superior al 50% de la mesada pensional / DESCUENTOS SOBRE MESADAS PENSIONALES – Los límites son una garantía al mínimo vital / DESCUENTOS SOBRE PENSIONES – Entidades pagadoras no pueden hacer descuentos que excedan los límites Respecto del monto de descuento de las mesadas pensionales, el Decreto 994 de 2003, que modificó el Decreto 1073 de 2002, en su artículo 1 señaló que se aplicarán las normas que para el efecto se aplican a los salarios. Así, dicha disposición dispuso que los descuentos realizados sobre el valor neto de la mesada pensional, esto es, descontando el aporte para salud y a las Cajas de Compensación Familiar, incluyendo los permitidos por la ley laboral, podrán efectuarse a condición de que el beneficiario reciba efectivamente no menos del cincuenta por ciento (50%) de la mesada pensional. Tal precepto igualmente manifestó entre otros aspectos, que los embargos por pensiones alimenticias o créditos a favor de cooperativas o fondos de empleados, no podrán exceder el 50% de la mesada pensional. Al entender de la Corte Constitucional, las normas que regulan los límites máximos a las deducciones que se realicen sobre mesadas pensionales tienen un efecto de aplicación de doble vía: i) consagran una garantía al mínimo vital de los pensionados en tanto fijan un límite a las deducciones máximas permitidas que se pueden efectuar a dichas mesadas, y ii) comportan una obligación para las entidades pagadoras de las aludidas mesadas, en el

sentido de abstenerse de realizar descuentos a las mismas, por fuera de los límites fijados legalmente.

NOTA DE RELATORIA: Sobre descuentos a mesadas pensionales: Corte Constitucional, sentencia T-664 de 2008

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA.

Bogotá D.C., veintiuno (21) de enero de dos mil diez (2010).

Radicación número: 25000-23-15-000-2009-01658-01(AC)

Actor: SANTIAGO CUELLAR ESCALANTE Demandado: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES Decide la Sala la impugnación presentada por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, contra la sentencia de 17 de noviembre de 2009, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que accedió a la acción de tutela incoada por el actor.

EL ESCRITO DE TUTELA Santiago Cuellar Escalante, interpuso acción de tutela contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, por la supuesta vulneración de su derecho fundamental al mínimo vital. Como fundamento de su acción expuso: El 3 de julio de de 2009, ante la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, radicó un derecho de petición, solicitando la protección del 50% de su pensión, de conformidad con la sentencia T-664 de 2008 proferida por la Corte Constitucional.

Mediante oficio de 22 de julio de 2009, la entidad accionada dio respuesta a su solicitud manifestando que en virtud del fallo proferido por el Consejo de Estado el 3 de noviembre de 1992, se anuló la disposición interna que permitía proteger el 50% de las asignaciones de retiro. En el desprendible de pago de sueldo de 31 de septiembre de 2009, recibió la suma de $328.85, lo cual es ilegal por cuanto el Decreto 994 de 2003, en su artículo 1, dispone que las deducciones que se efectúen sobre la mesada pensional no pueden exceder el 50% de la misma. Como consecuencia de lo anterior, solicitó tutelar el derecho fundamental invocado y ordenar a la accionada concederle el 50% de su pensión para su sustento y el de su familia. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares En oficio visible de folios 49 a 54, presentó informe sobre el asunto en litigio, oponiéndose a la prosperidad de la acción, argumentando: Esta Caja de Retiro para la aplicación de los descuentos de nómina hasta del 100% sobre la asignación de retiro, se apoya en el régimen especial que cobija a la fuerza pública y en jurisprudencia del Consejo de Estado, como lo es la sentencia de 3 de noviembre de 1992, que declaró nulas algunas disposiciones1 1 Concretamente las palabras “el beneficiario podrá comprometerse hasta el 50% de su asignación”. de la Directiva Permanente No. 17741 de 13 de agosto de 1990, que determinaron los procedimientos para el trámite de libranza.

Esta entidad acatando el mencionado fallo y con fundamento en el artículo 142 de la Ley 79 de 19882, ha tomado prácticamente el 100% de la asignación del accionante para cubrir las deudas de éste con entidades crediticias y en ningún momento es responsable por tal circunstancia. En este sentido, la Caja de Retiro aplica descuentos sobre la prestación del señor Santiago Cuellar Escalante, teniendo en cuenta las obligaciones que éste ha adquirido y sobre las cuales existen libranzas y títulos que generan obligaciones a su cargo, por cuanto aquel autoriza que se le efectúen dichas deducciones. Litis consorcio necesario En auto de 10 de noviembre de 2009 (Fl. 56) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, vinculó al proceso a las entidades Coopimar, Coopecfac, Coopicaldas, Bantequendama y Fonemil. La Sociedad Cooperativa de Servicios Pimar “COOPIMAR” En oficio visible de folios 66 a 68, presentó informe sobre el asunto en litigio, oponiéndose a la prosperidad de la acción, argumentando: Los usuarios pensionados no deberían comprometer sus pensiones de manera irresponsable3, con el ánimo de acudir ante la jurisdicción pertinente para obtener que no se paguen los créditos a las cooperativas, pues dicha situación perjudica el patrimonio de éstas. El crédito del accionante le fue aprobado el 6 de junio de 2009, por la suma de $ 3.504.000, se le han descontado 4 cuotas de $219.000 cada una y está pendiente

la cancelación al 30 de septiembre de 2009 de la suma de $2.628.000. La Cooperativa Multiactiva Coopicaldas 2 Ley 79 de 1988. Artículo 142: “ Toda persona, empresa o entidad pública o privada estará obligada a deducir y retener cualquier cantidad que haya de pagar a sus trabajadores o pensionados, las sumas que estos adeuden a la cooperativa, y que l a obligación conste el libraza, títulos valores, o cualquier otro documento suscrito por el deudor, quien para el efecto deberá dar su consentimiento previo…”. 3 Teniendo conocimiento que el dinero que les queda una vez se realizan los descuentos por ellos autorizados, no les alcanza para cubrir sus necesidades mínimas vitales. En oficio visible de folios 73 a 75, presentó informe sobre el asunto en litigio, oponiéndose a la prosperidad de la acción, argumentando: Esta Cooperativa se ha visto en la necesidad de disminuir la cuota pactada por el actor, causando así detrimento a los intereses de la misma, toda vez que el crédito se refinancia a largo plazo y el accionante actuando de mala fe, pues a pesar de que manifiesta el supuesto valor que recibe de su mesada a raíz de los distintos descuentos crediticios que posee, no se abstiene de seguir realizando nuevos créditos, pretendiendo evadir su responsabilidad de cancelar las obligaciones contraídas. LA SENTENCIA DE TUTELA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en sentencia de 17 de noviembre de 2009, amparó el derecho fundamental invocado, ordenando a la accionada realizar los descuentos mensuales autorizados por el

actor, sin exceder el 50% de su asignación de retiro, previas las deducciones de ley, garantizando los derechos de todos los acreedores, de manera que se dispongan los descuentos a prorrata de las obligaciones contraídas, hasta que se satisfaga la totalidad de las mismas. Basó su decisión en los siguientes argumentos (Fls. 78 a 87): Tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, han sostenido que es posible efectuar descuentos sobre las mesadas pensionales siempre que estos no excedan el 50% de las mismas, previas deducciones; en tal sentido, un pensionado no podrá recibir una mesada inferior al salario mínimo. Lo anterior porque las deducciones que excedan el porcentaje mencionado, vulneran flagrantemente los derechos de sus beneficiarios. En el presente caso, la entidad accionada violó el derecho al mínimo vital del actor, pues desconoció el límite establecido para realizar descuentos a la asignación de retiro que aquel percibe, privándolo de los recursos necesarios para garantizar su subsistencia digna, por cuanto no cuenta con otros medios de manutención. Difiere la Corporación de la decisión tomada por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, en relación a que era su deber valerse de la Directiva No. 17741 de 13 de agosto de 1990 o la Ley 79 de 1988, ya que como se estableció, se trata de aplicar una protección de orden constitucional que está por encima de disposiciones internas de la entidad y de disposiciones legales que pueden ser inaplicadas en aras de garantizar el efectivo disfrute de las garantías superiores, especialmente en lo que se trata de personas de la tercera edad.

Para garantizar el cumplimiento adecuado del presente fallo, se debe respetar la prelación legal de los créditos atendiendo a la exigibilidad de los mismos, para lo cual la entidad accionada deberá seguir efectuando los descuentos a prorrata de la cuota mensual autorizada, de conformidad con el monto ordenado en este proveído, hasta que el saldo quede totalmente cancelado. EL RECURSO DE IMPUGNACIÓN Mediante escrito radicado el 20 de noviembre de 2009 (Fl. 91 a 96), la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares impugnó el fallo de primera instancia, señalando los mismos argumentos expuestos en la contestación de la demanda y aduciendo además: La orden dada por el Tribunal A quo resulta casi que imposible para esta entidad, por cuanto está limitada a facilitar los descuentos reportados por entidades externas; además, ésta Caja no conoce el valor de las obligaciones contraídas por el actor, por ello, no hay forma de aplicar proporcionalmente el monto descontando a la amortización de los créditos, sobre cada una de las obligaciones y menos aún, de garantizar la totalidad de las mismas. Esta Caja de Retiro no tiene ninguna injerencia en las relaciones contractuales que ha adquirido el actor, por lo que no puede entrar a cambiar los porcentajes de descuento que la entidad crediticia fijó con aquel, en este sentido, de no ser revocado el fallo, la única solución es que se ordene la protección del 50% de la mesada pensional controvertida, aplicando la prelación de créditos dispuesta para tal fin. Esta entidad con base en la información enviada por las Cooperativas, ante

quienes el actor se obligó, simplemente ejecuta un descuento al cual éste y aquellas, han acordado de manera libre y voluntaria, sin que esta Caja de Retiro haya intervenido de manera alguna, por lo tanto carece de legitimación en la causa por pasiva. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela es un recurso de protección especial e inmediato y a su vez constituye uno de los derechos políticos más caros de la sociedad. Aparece concebido en el artículo 86 de la norma normarum, como un mecanismo tendiente a lograr que los derechos fundamentales de las personas, sean protegidos con eficiencia, cuando quiera que estos sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. Como la finalidad de esta acción estriba en la defensa de los derechos fundamentales y no en el desconocimiento de los procedimientos ordinarios legalmente establecidos, el constituyente dejó sentada en forma expresa su naturaleza subsidiaria, al señalar que sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el presente asunto, el actor considera que su derecho fundamental al mínimo vital está siendo afectado, por cuanto la entidad accionada ha realizado descuentos a sus mesadas pensionales en un porcentaje superior al 50%, constituyendo estas su única fuente de subsistencia para él y su familia. Sobre el mínimo vital, la Sección Quinta de esta Corporación, en sentencia de 20 de septiembre de 2002, señaló lo siguiente: “Conforma el mínimo vital la cuota de ingresos indispensable e insustituible destinada a socorrer necesidades básicas, a permitir la subsistencia digna

de la persona y de su familia, sin la cual es difícil atender obligaciones elementales, como las de alimentación, salud, educación o vestuario, de manera que su carencia lesiona en forma grave y directa la dignidad humana.”.4 La protección al referido derecho fundamental resulta más evidente e indispensable tratándose de personas de la tercera edad. En atención a lo anterior, esta Corporación ha dicho: “La protección a ese derecho se hace más evidente y necesaria en todos los casos en que los afectados son personas de la tercera edad, pues su 4 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia de 20 de septiembre de 2002. Magistrado Ponente: Roberto Medina López.

Actor: Blanca Alcira Casallas. capacidad laboral ha disminuido y son seres desafortunadamente más sensibles a la violación de sus derechos fundamentales. La pensión es, entonces, más que su principal, su único sustento vital que debe ser atendida con prontitud desde su reconocimiento hasta el pago oportuno.

La tercera edad es un estado de la vida que el Estado, la sociedad y la familia están obligados a atender, particularmente con el reconocimiento de sus prestaciones, a voces de los artículos 46, 47, 48 y 53 de la Carta Política.”.5 Del acervo probatorio allegado al proceso se destaca lo siguiente:  Desprendible de pago de la asignación de retiro otorgada al actor correspondiente al mes de agosto de 2009, por un valor de $328,85 (Fl. 37).  Derecho de petición radicado ante la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares el 3 de julio de 2009, mediante el cual el actor solicitó la protección del 50% de su

pensión, de conformidad con la sentencia T-664 de 2008, proferida por la Corte Constitucional (Fls. 38 y 39).  Oficio No. 341 de 22 de julio de 2009, por medio del cual la entidad accionada negó la petición del actor (Fl. 40). En el citado Oficio, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares le expresó al actor que por medio de la sentencia de 3 de noviembre de 1992, proferida por el Consejo de Estado, se declaró la nulidad de algunas de las disposiciones de la Directiva No. 17741 de 13 de agosto de 1990 expedida por dicha entidad, entre las cuales se encontraba la protección del 50% de la asignación de retiro, permitiendo así que los retirados dispusieran del 100% de su mesada pensional. Así mismo, la accionada manifestó que simplemente ha ejecutado unos descuentos que el actor y las respectivas Cooperativas acordaron de manera libre y voluntaria, sin que haya intervenido de manera alguna. Conviene señalar que respecto del monto de descuento de las mesadas pensionales, el Decreto 994 de 2003, que modificó el Decreto 1073 de 20026, en su artículo 1 señaló que se aplicarán las normas que para el efecto se aplican a los salarios. Así, dicha disposición dispuso que los descuentos realizados sobre el valor neto de la mesada pensional, esto es, descontando el aporte para salud y a las Cajas de Compensación Familiar, incluyendo los permitidos por la ley laboral, podrán efectuarse a condición de que el beneficiario reciba efectivamente no

menos del cincuenta por ciento (50%) de la mesada pensional. Tal precepto igualmente manifestó entre otros aspectos, que los embargos por pensiones alimenticias o créditos a favor de cooperativas o fondos de empleados, no podrán exceder el 50% de la mesada pensional. 5 Ibídem. 6 Por el cual se reglamentaron las Leyes 71 y 79 de 1988 y se regularon algunos aspectos relacionados con los descuentos permitidos a las mesadas pensionales. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-664 de 2008, adujo que la citada disposición ha sido objeto de pronunciamientos por parte tanto de dicha Corporación como del Consejo de Estado7, las cuales “avalan la posibilidad de efectuar descuentos sobre las mesadas pensionales siempre que se cumplan con unas condiciones como son: (i) el límite máximo de descuento permitido a las mesadas pensionales por todo concepto, corresponde al 50% de la misma previas deducciones; (ii) como resultado de los descuentos un pensionado no podrá recibir una mesada inferior al salario mínimo; (ii)(sic) este derecho constituye una garantía al mínimo vital de los pensionados y de sus familias, que les permita percibir los recursos necesarios para subsistir de acuerdo con sus condiciones sociales, económicas y personales, en tanto él ha visto disminuida su capacidad de trabajo; y (iv) esta es una garantía que se encuentra en íntima relación con derechos como la dignidad humana, el trabajo y la seguridad social.”. Al entender de la Corte Constitucional, las normas que regulan los límites máximos a las deducciones que se realicen sobre mesadas pensionales tienen un

efecto de aplicación de doble vía: i) consagran una garantía al mínimo vital de los pensionados en tanto fijan un límite a las deducciones máximas permitidas que se pueden efectuar a dichas mesadas, y ii) comportan una obligación para las entidades pagadoras de las aludidas mesadas, en el sentido de abstenerse de realizar descuentos a las mismas, por fuera de los límites fijados legalmente. Cabe señalar que frente a los destinatarios de las disposiciones sobre límites máximos a descuentos en mesadas pensionales, la citada Corporación de la misma forma sostuvo que son todos los que compartan la calidad de pensionados, independientemente del régimen jurídico al cual pertenecen o de la forma en la que hayan accedido al derecho pensional. Lo anterior, por cuanto lo que se pretende amparar con tales preceptos es el mínimo vital de la comunidad de pensionados, el cual tiene el carácter de derecho fundamental para todos en general8. En atención a lo anterior, la aludida Corporación dedujo que los Decretos 1073 de 2002 y 994 de 2003 tienen un carácter general y son aplicables a todos los 7 Con ocasión de sendas demandas de nulidad que se han presentado en contra de los Decretos 1073 de 2002 y 994 de 2003. 8 En tal sentido, si bien la Corte Constitucional ha admitido la existencia de diferentes regímenes pensionales, legales y convencionales, mediante los cuales es posible acceder al derecho a la pensión, para dicha Corporación es claro que la Carta Política no establece ningún trato diferenciado al interior del universo conformado por los pensionados, en razón a las garantías mínimas que a ellos les asisten.

pensionados, independientemente del régimen o de la forma en la que hallan accedido a su derecho, en tanto todos ellos comparten esa calidad, y son titulares, en igualdad de condiciones, del derecho fundamental al mínimo vital, sin discriminación alguna. De lo anteriormente expuesto se desprende que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares desconoció lo preceptuado por las disposiciones y jurisprudencia establecida para las deducciones de las mesadas pensionales, y realizó descuentos a la asignación de retiro del actor por encima del límite fijado para tal fin. Dicha circunstancia dio lugar a que efectivamente se vulnerara el derecho fundamental al mínimo vital invocado, toda vez que el accionante no cuenta con otra forma de ingreso económico y requiere de la aludida prestación para su manutención y la de su familia, máxime cuando se trata de una persona de 74 años de edad, que no está en condiciones de desempeñarse laboralmente y por consiguiente, se repite, la asignación de retiro constituye su único medio de sustento. En consideración a lo señalado, no le era dable a la Caja de Retiro accionada aplicar normas de carácter legal y pasar por alto una protección de orden constitucional, que conllevó a dejar a una persona de la tercera edad en un estado de indefensión de tal magnitud, al privarlo de los recursos indispensables para su digna subsistencia. Por tal motivo hay lugar a amparar el mínimo vital del actor, ordenando a la entidad accionada a realizar los descuentos mensuales autorizados por aquel, sin exceder el 50% de su mesada pensional, previas las

deducciones de ley y garantizando los derechos de los acreedores, respetando para ello la prelación legal de los créditos, atendiendo a la exigibilidad de los mismos. Con base en los razonamientos reseñados se confirmará el fallo impugnado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Confírmase por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia de 17 de noviembre de 2009, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que amparó el derecho fundamental invocado por el señor Santiago Cuellar Escalante, dentro de la acción de tutela incoada contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. Cópiese, notifíquese, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cúmplase. La presente providencia fue discutida en la Sala de la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ GERARDO ARENAS MONSALVE

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA