CE-25000-23-15-000-2009-01733-01(AC)-2010

REFORMATIO IN PEJUS – Medida justa para la protección de derechos fundamentales / ACCION DE TUTELA – Para la efectiva protección de los derechos está exenta de los límites impuestos por el A-quo La Corte Constitucional ha dicho respecto de la reformatio in pejus, que es una medida justa en tratándose de la protección de los derechos fundamentales habida cuenta la naturaleza de la acción constitucional que está exenta de las limitantes impuestas por el A-quo, en procura de la solución efectiva al problema planteado.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la reformatio in pejus, Corte Constitucional,

sentencia T-231/94, M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá, D. C, veintiocho (28) de enero de dos mil diez (2010) Radicación número: 25000-23-15-000-2009-01733-01(AC)

Actor: EMPRESA RAPIDO HUMADEA S.A.

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE Decide la Sala la impugnación interpuesta por la entidad accionada contra la providencia de 26 de noviembre de 2009, proferida por la Sección Segunda Subsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la tutela instaurada contra la Superintendecia de Puertos y Transporte por violación del derecho fundamental de Petición.

PRETENSIONES Y HECHOS DE LA TUTELA

La Empresa Rápido Humadea S.A., a través de su Representante Legal instauró acción de tutela contra la Superintendencia de Puertos y Transporte, por violación de los derechos fundamentales a la Igualdad, Petición y Debido Proceso, al omitir las respuestas a las solicitudes de 10 y 14 de agosto de 2009. Como consecuencia requiere ordenar las respuestas a las peticiones relacionadas. Como hechos que sirvieron de sustento, expresó los siguientes: El “10 de agosto de 2008” y el “14 de agosto de 2009” en ejercicio del derecho de petición, la actora solicitó a la Superintendencia de Puertos y Transporte se declarara la pérdida de la facultad sancionatoria o caducidad respecto de las infracciones Nos. 63295 de 7 de julio de 2005 impuesta a los vehículos de placas UFQ 220 y 0149251 de 12 de junio de 2006. Hasta la fecha no ha recibido respuesta a las peticiones, ni menos aún explicación de por qué en casos semejantes la Superintendencia de Puertos ha declarado la caducidad de la multa. Indica que el Consejo de Estado ha dicho que en tratándose de las sanciones pecuniarias, gozan de la caducidad contada a partir del momento en que se notifica el último acto administrativo que agota la vía gubernativa, siendo en consecuencia la decisión que debe tomar la Superintendencia. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 26 de noviembre de 2009 (fls. 43-48), accedió a las pretensiones de la tutela ordenando a la entidad accionada contestar de fondo las peticiones de 10 y 14 de agosto de

2009, por las siguientes razones: En el presente caso, si bien la parte demandante expone como vulnerados los derechos fundamentales de Petición, Debido Proceso e Igualdad, considera que de los hechos narrados en el escrito de tutela tan sólo el de Petición se puede considerar como amenazado o vulnerado como consecuencia del retardo en la respuesta a las solicitudes de 10 y 14 de agosto de 2009. La entidad endilgada sostiene que mediante Oficio No. 08-1-12080 sin fecha, dio respuesta a las peticiones en los términos solicitados por la actora, empero consideró, que el escrito aportado no se puede tener como respuesta pues se trata de un Memorando interno proferido por la Asesora de Despacho del Grupo de Comparendos dirigido al Jefe de la Oficina Jurídica de la entidad, demostrándose la vulneración de la garantía fundamental. IMPUGNACIÓN Mediante memorial visible a folio 52 del plenario, la entidad accionada impugnó la decisión que ahora es objeto de estudio por esta Corporación, con base en los siguientes argumentos: Frente a la primera petición indica que en realidad lo requerido por la actora fue la Revocatoria Directa de la Resolución No. 3660 de 19 de marzo de 2009, siendo informada del contenido del artículo 70 del C.C.A. según el cual no podrá solicitarse revocatoria de los actos administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado los recursos de la vía gubernativa, absteniéndose de un pronunciamiento de fondo y por ende de la obligación de darle respuesta. En cuanto a la segunda petición, informa que no es una solicitud como tal sino la adición y ampliación del recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No.

007877 de 15 de mayo de 2007, contando con 2 meses para desatarlo conforme lo prevé el artículo 60 del C.C.A. Advierte que para dar cumplimiento a la sentencia del A-quo, se envió comunicación a la Empresa actora suscrita por la Oficina Asesora Jurídica informándole lo expresado en párrafos anteriores. El gran cúmulo de trabajo que tiene la Superintendencia de Puertos y Transporte, se evidencia en el represamiento de las peticiones y recursos interpuestos que mediante un ingente esfuerzo intenta evacuar la entidad en cumplimiento de sus funciones. Advierte que proceder conforme lo ordenó el A-quo, en el sentido de resolver el recurso de reposición interpuesto dentro de las 48 horas, sería un mecanismo que alteraría los turnos para resolver los demás mecanismos impugnatorios interpuestos por las demás personas naturales y jurídicas, produciendo una crisis institucional. El silencio administrativo negativo establecido en el artículo 60 del C.C.A., es aplicable al caso en concreto en caso de no haberse contestado las peticiones radicadas por la parte actora, mecanismo que se ajusta a la Constitución y que desvirtúa cualquier posibilidad de negar el Acceso a la Administración de Justicia. CONSIDERACIONES PROBLEMA JURÍDICO Consiste en determinar si la Autoridad accionada violó los derechos fundamentales a la Igualdad, Petición y Debido Proceso, al no dar una respuesta objetiva, oportuna y de fondo a las solicitudes que requieren la caducidad de las sanciones impuestas. DE LO PROBADO EN EL PROCESO Peticiones presentadas ante la entidad.

A través del escrito de 10 de agosto de 2009 obrante a folio 7 del plenario, la actora solicitó al Superintendente Delegado de Puertos y Transporte la revocatoria de la Resolución No. 3660 de 19 de marzo de 2009 que impuso una sanción pecuniaria al vehículo de placas SQA 025. El 14 de agosto de 2009, acudió nuevamente a la Administración radicando un escrito que referenció como una “PETICIÓN DE ADICIÓN Y AMPLIACIÓN AL

RECURSO DE APELACIÓN INTERPUESTO LA RESOLUCIÓN (SIC) No. 007877

DEL 15 DE MAYO DE 2007 INFORME ÚNICO No. 63295 DEL 07 08 2005.” (fl. 12) Pronunciamientos de la Entidad accionada. A folio 40 del expediente reposa el Memorando No. 08-1-12080, suscrito por la Asesora de Despacho del Grupo de Comparendos de la Superintendencia de Puertos y Transporte a través del cual informó al Jefe de la Oficina de la Asesora Jurídica que la revocatoria directa y los recursos interpuestos contra las Resoluciones Nos. 7877 de 15 de mayo de 2007 y 3660 de 19 de marzo de 2009 se encuentran en trámite y que la demora tiene origen en la congestión de trabajo de la entidad. Con Oficio No. 08-01-12731 de 1 de diciembre de 2009 (fl. 58), el Superintendente Delegado de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor, comunicó al Representante Legal de la Empresa Rápido Humadea S.A., que la

Revocatoria Directa interpuesta es improcedente habida consideración de la presentación de los recursos de la vía gubernativa (fl. 61) tal como lo prevé el artículo 70 del C.C.A. (Radicado No. 908646 de 7 de abril de 2009). Mediante Oficio No. 03-1258 de 2 de diciembre de 2009, el Jefe de la Oficina Jurídica de la Superintendencia de Puertos y Transporte, informó al Representante Legal de la Empresa Rápido Humadea S.A. que el expediente en cuestión se encuentra para resolver el recurso de apelación con base en la adición y ampliación de la impugnación que la actora aportó. ANÁLISIS DE LA SALA El derecho de petición de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la Constitución Política, consiste en que toda persona tiene derecho a dirigirse a la autoridad pública para ventilar asuntos de interés particular o general y a obtener pronta resolución. De acuerdo con esta preceptiva el derecho de petición comprende los siguientes elementos:

1. La posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que estas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas.

2. La respuesta oportuna, es decir, dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico.

3. La respuesta de fondo o contestación material, lo que supone que la autoridad entre en la materia propia de la solicitud, sobre la base de su competencia, refiriéndose de manera completa a todos los asuntos planteados (plena correspondencia entre la petición y la respuesta), excluyendo fórmulas evasivas o

elusivas; y la pronta comunicación de lo decidido al peticionario, con independencia de que su sentido sea positivo o negativo1. CASO CONCRETO Observa la Sala que la actora está tramitando dos actuaciones administrativas diferentes ante la Superintendencia de Puertos y Transporte, las cuales serán analizadas por separado con base en lo siguiente: De la Revocatoria de la Resolución No. 3660 de 19 de marzo de 2009. La primera gestión administrativa data de 10 de agosto de 2009, en la que se requiere la “REVOCATORIA DIRECTA” de la Resolución No. 3660 de 19 de marzo de 2009. Sobre tal actuación la Superintendencia de Puertos y Transporte, informó a la actora el 1 de diciembre de 2009 (fl. 58) que se abstendría de efectuar un pronunciamiento de fondo por cuanto existía la interposición de los recursos de reposición y en subsidio apelación el 7 de abril de 2009, situación evidenciada a folios 61 a 66 del plenario, y que se encuentra por resolver. Si bien es cierto que el artículo 70 del C.C.A., establece que no podrá pedirse la revocatoria directa de los actos administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado los recursos de la vía gubernativa, como en efecto sucedió en el sub-lite convirtiendo en improcedente la solicitud, también lo es, que los recursos incoados contra la Resolución no han sido desatados desde el 7 de abril de 2009 encontrándose vulnerado el derecho fundamental de petición. La Corte Constitucional en sentencia C-792 de 2006, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil, indicó respecto de los recursos en vía gubernativa lo siguiente:

“(…) En la medida en que la reclamación que el administrado presenta a la administración como presupuesto para agotar la vía gubernativa, no obstante su especial regulación legal, es una expresión del derecho de petición, la figura del silencio administrativo negativo, si bien habilita al administrado para dar por agotada la vía gubernativa y acudir directamente a la jurisdicción, no significa que la administración pueda sustraerse de su obligación de dar una respuesta a la solicitud que le ha sido presentada. Esto significa que en los eventos del silencio administrativo negativo, el administrado puede optar por acudir a la jurisdicción o por esperar una respuesta efectiva de la administración, 1Sentencia T1613/01, Corte Constitucional. sin que esta última opción, que es un desarrollo del derecho de petición, pueda acarrearle consecuencia adversas, como sería la de que a partir del momento previsto para la operación del silencio administrativo se contabilice el término de prescripción o de caducidad de la respectiva acción.” Pese a que la tutela no fue orientada a que la Administración desatara los recursos incoados contra la Resolución No. 3660 de 19 de marzo de 2009, sino a su Revocatoria Directa, encuentra la Sala la vulneración del derecho fundamental incoado, debiendo en consecuencia garantizar su resolución en aras de que cuente con un efecto útil para la empresa tutelante. De la solicitud de adición y ampliación del recurso de apelación contra la Resolución No. 007877 de 15 de mayo de 2007. Según la solicitud de adición y ampliación del recurso incoado con la finalidad de

obtener la revocatoria de la Resolución No. 007877 de 15 de mayo de 2007, encuentra la Sala que tal actuación administrativa afectó a la empresa accionate justamente con la fecha de la mencionada Resolución (15 de mayo/07) sin que pasados casi 3 años se hayan desatado los recursos, siendo inaceptable el argumento de la Superintendecia de Puertos y Transporte en el sentido de indicar que como la adición y ampliación del recurso fue radicada el 14 de agosto de 2009 cuenta con 2 meses adicionales que por demás vencieron el 13 de noviembre del mismo año, sin que repose informe posterior del agotamiento de la vía gubernativa, debiéndose en consecuencia garantizar la resolución de los recursos. Advierte la Sala que la orden del A-quo amerita ser modificada habida cuenta que se dispuso la respuesta de fondo de las peticiones de 10 y 14 de agosto de 2009, siendo ineficaz tal actuación como en efecto ya lo dispuso la Superintendencia de Puertos y Transporte al indicar que la solicitud de Revocatoria Directa es improcedente por la interposición de los recursos en vía gubernativa; y porque lo radicado fue una adición al recurso de apelación y no una petición, presentándose en ambas situaciones la vulneración a las respuestas de los recursos incoados contra las Resoluciones Nos. 007877 de 15 de mayo de 2007 y 3660 de 19 de marzo de 2009. En tal virtud, la Sala considera adecuado modificar el sentido de la providencia impugnada aún cuando la accionante no hubiere incoado el recurso de apelación, en aras de proteger el Debido Proceso y la Justicia material de la decisión.

La Corte Constitucional ha dicho respecto de la reformatio in pejus, que es una medida justa en tratándose de la protección de los derechos fundamentales habida cuenta la naturaleza de la acción constitucional que está exenta de las limitantes impuestas por el A-quo, en procura de la solución efectiva al problema planteado, con el siguiente tenor expreso: “(…) La interdicción a la reformatio in peius, se refiere a sentencias condenatorias. En cambio, las sentencias de tutela se contraen, no a imponer una pena, sino a proteger un derecho fundamental cuando quiera resulte violado por una autoridad o un particular, en éste caso si de acuerdo con la ley la tutela es procedente. Tanto los jueces de instancia como la Corte, en sede de revisión, encargados de fijar el contenido y alcance de los derechos fundamentales dentro del contexto fáctico que proyecta el acervo probatorio, no podrían cumplir esa misión si estuvieran atados a lo decidido por el a quo, que bien ha podido errar en la apreciación de los hechos y, no menos importante, en la correcta definición del derecho fundamental debatido y de su concreta aplicación a la realidad procesal. (…)”2 No existe un efecto útil de la sentencia de primera instancia, pues a la postre no se obtendrán las respuestas a los recursos incoados ampliamente vencidos, debiéndose garantizar el derecho fundamental de Petición respecto de ellos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

MODIFÍCASE la sentencia de 26 de noviembre de 2009, proferida por la Sección Segunda, Subsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a la tutela instaurada por la Empresa Rápido Humadea S.A. contra la Superintendencia de Puertos y Transporte. En su lugar, TUTÉLASE el derecho fundamental de Petición y en consecuencia ordénase a la Superintendencia de Puertos y Transporte resolver los recursos incoados por la 2 T-231/94, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. Empresa Rápido Humadea S.A. contra las Resoluciones Nos. 007877 de 15 de mayo de 2007 y 3660 de 19 de marzo de 2009. Remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ