CE-25000-23-15-000-2009-01850-01(AC)-2010

DEZPLAZAMIENTO FORZADO - Beneficios y ayudas humanitarias por parte del Estado / ASISGNACION DE SUBSIDIOS A LA POBLACION DEZPLAZADA - Están sujetos al orden establecido según la clasificación obtenida En lo que tiene que ver con la atención a la población desplazada, el Estado ha trazado políticas y disposiciones tendientes a prevenir el desplazamiento forzado, así como garantizar la atención y protección de los mismos una vez se haya producido el hecho generador. Es así como se han adoptado medidas que llevadas a la práctica, otorgan ciertos beneficios materializados en ayudas humanitarias como son el acceso a la salud, educación, vivienda y el acceso al empleo con el fin de lograr en un mediano plazo, la consolidación y estabilización socioeconómica de estas personas; ayudas que están sujetas no sólo a la disponibilidad presupuestal que para tal fin haya asignado el Gobierno Nacional, sino también, el orden en que hayan sido solicitadas, siempre que se allegue la documentación que al efecto se requiere, y el estudio individual que determina la vulnerabilidad, conforme lo señala la sentencia T-025 de 2005 de la Corte Constitucional. (…) Por otra parte se observa que la actora se postuló como efectivamente manifiesta, para la adquisición del subsidio de vivienda, lo que dio lugar a la correspondiente calificación que consiste en la valoración de las condiciones socioeconómicas de los hogares postulantes, con el fin de establecer un orden de asignación de los correspondientes subsidios, y una vez calificado el postulante, (ello quiere decir que acreditó el lleno de todos los requisitos exigidos para ser beneficiario), se le asigna el subsidio. No obstante esas asignaciones

están sujetas a un orden establecido como se determinó anteriormente, teniendo en cuenta la calificación obtenida y la disponibilidad presupuestal, factor claramente determinante, dado que en virtud de los principios del presupuesto, se advierte que no se podrán hacer gastos que no estén autorizados en la ley de apropiaciones que para ese año rige. (…)Es evidente que no se pone de manifiesto violación alguna si se tiene en cuenta que la entidad no puede por ningún motivo, alterar el orden ni puede vulnerar el derecho de elegibilidad a que están sometidos todos los hogares postulantes, que una vez postulados, obtuvieron una calificación diferente, determinando la prelación de las ayudas a entregar, con el único fin de atender y dar solución a un caso en particular, máxime si este ultimo a pesar de haber acreditado todos lo requisitos para acceder al beneficio, se encuentra en un orden inferior al de los demás. Orden que en ninguna medida obedece a factores discriminativos, como es preciso resaltar. De los informes presentados por las entidades demandadas con ocasión de la presente acción de tutela, los cuales se tienen rendidos bajo la gravedad de juramento, en especial la del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la actora efectivamente se encuentra en estado de “Calificados”, lo que quiere decir que la postulante acreditó el cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos exigidos para ser beneficiaria del subsidio familiar de vivienda de interés social, que de acuerdo con lo anteriormente mencionado, no pudo ser incluido en la resolución de preselección y/o asignación de subsidios, expedidas por FONVIVIENDA del año 2007 y siguientes, por cuanto las asignaciones se realizan

en estricto orden hasta agotar los recursos disponibles teniendo en cuenta la calificación obtenida por los hogares postulados, que es en últimas la que otorga el orden de elegibilidad y de asignación, sin que se puedan saltar los pasos señalados en la normativa vigente, pues obrar en dicho sentido vulneraría los derechos de las demás personas que pacientemente están a la espera de que se les asigne el subsidio y que se encuentran con anterioridad a la postulación y calificación de la actora. Así las cosas, advierte la Sala que le asiste razón al a quo y a las entidades demandadas cuando afirman que la entrega inmediata que exige la actora del subsidio de vivienda, de concretarse, vulneraría el derecho a la igualdad de quienes han presentado solicitud de subsidio de vivienda ante FONVIVIENDA con anterioridad NOTA DE RELATORIA: Sobre la asignación de subsidios, Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010) Radicación número: 25000-23-15-000-2009-01850-01(AC)

Actor: MARIA MODESTA MENDEZ BARROS Demandado: FONDO NACIONAL DE VIVIENDA - FONVIVIENDA Se decide la impugnación interpuesta oportunamente por la actora contra el fallo de 05 de diciembre de 2009, proferida por la Sección Tercera -Subsección “A”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó la tutela impetrada.

I.- LA SOLICITUD DE TUTELA I.1.- MARIA MODESTA MENDEZ BARROS, obrando en su propio nombre, interpuso acción de tutela por omisión en contra del FONDO NACIONAL DE VIVIENDA - FONVIVIENDA o a quien corresponda, por estimar que se le violaron sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad ante la ley , a la vivienda digna y a la vida en conexidad a la dignidad humana, al debido proceso y al derecho de petición, a la protección de la familia, de las mujeres y los niños que se encuentran en riesgo inminente o amenazados. I.2.- Las violaciones antes enunciadas las sustenta la actora en síntesis de los siguientes hechos: 1°: Manifiesta que por el conflicto armado que se vivía en la región del departamento de Norte de Santander, ella y su familia debieron abandonar su casa, desplazándose a la ciudad de Bogotá. 2°: Menciona que una vez se produjo el desplazamiento forzado, rindió declaración ante el Ministerio Público sobre los hechos que causaron tal situación. Dicha declaración fue rendida ante Acción Social, la cual mediante acto administrativo decidió incluirlo al igual que a su familia, en el Registro Unico de Población Desplazada. 3°: Comenta que para el año 2007 diligenció el formulario de inscripción para solicitar subsidio de vivienda familiar ante la Caja de Compensación Familiar AFIDRO, obteniendo como resultado la calidad de “CLASIFICADO”, de acuerdo a la información que sobre el particular le suministró telefónicamente la mencionada Caja de Compensación. 4°: Afirma que La Caja de Compensación Familiar le informó que debía esperar a

que el Gobierno Nacional realizara la asignación presupuestal para la correspondiente entrega del subsidio de vivienda familiar. 5°: Asevera que el 24 de enero de 2008 fue expedido un Decreto que le permite al Fondo Nacional de Vivienda FONVIVIENDA seguir con la asignación de subsidios a las personas que se hayan postulado y que hayan quedado en estado de “Clasificados”, como es su caso particular. 6°: informa que el 20 de diciembre de 2007 fue expedida la Resolución N° 510, mediante la cual se asignaron 12.740 subsidios de vivienda familiar por valor de $105.861.689.376, correspondientes a recursos para población en situación de desplazamiento, lo que corresponde al 33 por ciento del presupuesto anual de los subsidios familiares de vivienda para el año en mención, siendo este el primer acto de la convocatoria N° 46.360, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 46 del Decreto 975 de 2004. 7°: Advierte que una vez publicada la Resolución 510 de 2007 en el Diario Oficial, procedía el recurso de reposición, el cual podía ser interpuesto por los postulantes al subsidio no beneficiados por el resultado del proceso de asignación de los subsidios. 8°: Informa que en el año 2008 se procedió a reprocesar nuevamente la información de las cerca de 209.000 postulaciones que en la primera convocatoria quedaron en diferentes estados (Calificados, rechazados, cruzados), y que no fueron objeto de asignación en el primer proceso, y previa obtención de la certificación por parte de la firma auditora, se procedió de conformidad con el

artículo 45 del precitado Decreto, a la segunda asignación de recursos mediante la Resolución N° 600 del 16 de diciembre de 2008, la cual fue publicada en el Diario Oficial N° 47218 de 30 de diciembre, por medio de la cual se asignaron 23.094 nuevos subsidios de vivienda familiar de interés social a población en situación de desplazamiento forzado por un monto de $230.752.231.306,35. 9°: Resalta que le preocupa que FONVIVIENDA afirme que no existen recursos para otorgar los referidos subsidios, cuando en el Canal del Senado de la República se dio a conocer para el 13 de mayo de 2009 que el Viceministro de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Rural que existen recursos para tal fin, por más de cuatrocientos mil millones de pesos. 10°: Indica que por la actitud de FONVIVIENDA se le están discriminando frente a otras personas que, al igual que ella, clasificaron al subsidio y se les hizo la entrega oportunamente del mismo, encontrando una solución definitiva a la falta de vivienda. II.- CONTESTACION DE LA DEMANDA II.1.- El MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL, a través de apoderado contestó la demanda dentro del término legal, y para oponerse a las pretensiones invocadas adujo, en síntesis lo siguiente: - El derecho a la vivienda es un derecho de naturaleza prestacional, que es objeto de un desarrollo legal preestablecido, prestado por la administración, y por tal razón, su satisfacción se ve necesariamente limitada por los recursos disponibles para tal fin, razón por la cual no es un derecho que se

haga exigible de manera inmediata y directa, pues es necesario que se cumplan unas condiciones jurídico - materiales que lo hagan posible. - De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la entrega de los subsidios de vivienda esta sujeta a unas condiciones (disponibilidad de recursos y orden de calificación), las cuales no pueden ser desconocidas, por lo que le corresponde al actor, esperar el otorgamiento del subsidio en el orden que le corresponde. Se debe respetar estrictamente el turno para ser beneficiario del mencionado subsidio so pena de vulnerar el derecho a la igualdad de las demás personas que como el actor, están en estado de calificados y pacientemente esperan que se les asigne el subsidio. - Una vez realizada la calificación de cada una de las postulaciones admisibles, las mismas se organizan de manera automática y en forma secuencial descendente, arrojando como resultado la lista, asignándose los subsidios hasta agotar los recursos dispuestos en el presupuesto, cosa que ha ocurrido en los dos procesos de asignación como lo hemos referido. Se debe anotar que actualmente se encuentran en estado de “Calificados” 95.142 hogares. - La Corte Constitucional frente al caso en comento, ha declarado el estado de cosas inconstitucional para la población desplazada. II.2.- La Caja de Compensación Familiar COMPENSAR, contestó la demanda y para oponerse a las pretensiones invocadas, adujo, en síntesis, lo siguiente: - No es esta Caja de Compensación Familiar la entidad responsable de la asignación de los subsidios de vivienda de interés social con cargo a los recursos del Estado. Esta decisión corresponde exclusivamente al Fondo Nacional de Vivienda FONVIVIENDA.

• No existe legitimación por pasiva toda vez que no es imputable a esta entidad la vulneración de derecho fundamental alguno, por lo que la tutela resulta improcedente.

III.-EL FALLO IMPUGNADO Para denegar la tutela instaurada consideró el juzgador de primera instancia, en síntesis lo siguiente: “Advierte la Sala que la situación de la actora no amerita un tratamiento prioritario adicional al de su condición de desplazado, condición que también tienen los demás postulantes al subsidio de vivienda convocado para el 2007. Por lo tanto, ante la situación similar de los postulantes calificados para el subsidio de vivienda otorgado por el Estado a la población desplazada, no puede la Sala alterar en este caso dicha situación, en perjuicio de la igualdad de oportunidades y los demás derechos del resto de los postulantes que se encuentran bajo las mismas condiciones de desplazamiento, por que la decisión implicaría la vulneración de sus derechos, aspecto que no puede ordenar individualmente el juez de tutela. En consecuencia, la Sala negará la protección de los derechos fundamentales a la vivienda digna invocado por la señora María Modesta Méndez Barros, al haberse establecido que su condición de calificada para el subsidio de vivienda de interés social en el presente caso, cumple en la actualidad el trámite presupuestal y administrativo para su otorgamiento, sin que se haya demostrado que en su condición particular pueda ordenarse el incumplimiento del turno que le corresponde.” III-. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION Los motivos de inconformidad de la actora con la providencia apelada pueden

resumirse así: Manifiesta la actora que en el escrito de la demanda de tutela acreditó la existencia presupuestal informándole al Despacho que el Viceministro del Medio Ambiente, en debate de control político para el 13 de mayo del año en curso, afirmó que existen más de cuatrocientos mil millones de pesos destinados específicamente a subsidios de vivienda para la población desplazada. Menciona que el juez de primera instancia omitió requerir a la Cámara de Representantes, para que expidiera copia de la grabación del debate de control político realizado el 13 de mayo de 2009, prueba reina para que el juez de primera instancia fallara en derecho y ordenara a mi favor la entrega del subsidio, pues demostró que FONVIVIENDA cuenta con los recursos necesarios para la asignación del subsidio. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA La impugnación está encaminada a que se le ordene a FONVIVIENDA entidad encargada de otorgar los subsidios de vivienda, que de manera inmediata le haga entrega del subsidio de vivienda que en su calidad de desplazada, le fue asignado. Es preciso advertir que la acción de tutela, que consagra el artículo 86 de la Constitución Nacional, y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 0306 de 1992, tiene como finalidad la protección de los derechos constitucionales fundamentales cuando estos sean vulnerados o amenazados por acción u omisión de las autoridades públicas o por los particulares cuando estos ejerzan funciones públicas en la forma que establezca la ley. En este caso, el origen de la acción de tutela sería la omisión del FONDO

NACIONAL DE VIVIENDA –FONVIVIENDAen la entrega del subsidio de vivienda que le fue asignado a la actora en su condición de desplazada. Cabe señalar que en lo que tiene que ver con la atención a la población desplazada, el Estado ha trazado políticas y disposiciones tendientes a prevenir el desplazamiento forzado, así como garantizar la atención y protección de los mismos una vez se haya producido el hecho generador. Es así como se han adoptado medidas que llevadas a la práctica, otorgan ciertos beneficios materializados en ayudas humanitarias como son el acceso a la salud, educación, vivienda y el acceso al empleo con el fin de lograr en un mediano plazo, la consolidación y estabilización socioeconómica de estas personas; ayudas que están sujetas no sólo a la disponibilidad presupuestal que para tal fin haya asignado el Gobierno Nacional, sino también, el orden en que hayan sido solicitadas, siempre que se allegue la documentación que al efecto se requiere, y el estudio individual que determina la vulnerabilidad, conforme lo señala la sentencia T-025 de 2005 de la Corte Constitucional. Por otra parte se observa que la actora se postuló como efectivamente manifiesta, para la adquisición del subsidio de vivienda, lo que dio lugar a la correspondiente calificación que consiste en la valoración de las condiciones socioeconómicas de los hogares postulantes, con el fin de establecer un orden de asignación de los correspondientes subsidios, y una vez calificado el postulante, (ello quiere decir que acreditó el lleno de todos los requisitos exigidos para ser beneficiario), se le asigna el subsidio. No obstante esas asignaciones están sujetas a un orden establecido como se

determinó anteriormente, teniendo en cuenta la calificación obtenida y la disponibilidad presupuestal, factor claramente determinante, dado que en virtud de los principios del presupuesto, se advierte que no se podrán hacer gastos que no estén autorizados en la ley de apropiaciones que para ese año rige. Lo anterior pone de manifiesto que la actora se encuentra en desacuerdo o en inconformidad con la aplicación de normas de tipo legal cuya consecuencia trae consigo la afectación de un interés jurídico, que en la medida que lesione derechos legales o constitucionales puede ser objeto o no del control del juez constitucional por la vía de tutela. Ahora si la afectación de derechos, que en este caso debería ser del orden constitucional no se acredita suficientemente como se desprende, la acción instaurada esta llamada a no prosperar. Es evidente que no se pone de manifiesto violación alguna si se tiene en cuenta que la entidad no puede por ningún motivo, alterar el orden ni puede vulnerar el derecho de elegibilidad a que están sometidos todos los hogares postulantes, que una vez postulados, obtuvieron una calificación diferente, determinando la prelación de las ayudas a entregar, con el único fin de atender y dar solución a un caso en particular, máxime si este ultimo a pesar de haber acreditado todos lo requisitos para acceder al beneficio, se encuentra en un orden inferior al de los demás. Orden que en ninguna medida obedece a factores discriminativos, como es preciso resaltar. Bajo este supuesto le corresponde entonces a la actora demostrar, que el actuar de las entidades demandadas no ha sido conforme a la preceptuado en la ley correspondiente, y que por el contrario se ha alejado de los lineamientos y el orden

establecido, y que se han otorgando de manera injustificada subsidios a personas que han presentado postulación de forma posterior a la de la actora, o que simplemente por la omisión o negligencia de la entidad correspondiente, no se han radicado en cabeza de los directos beneficiarios. De los informes presentados por las entidades demandadas con ocasión de la presente acción de tutela, los cuales se tienen rendidos bajo la gravedad de juramento, en especial la del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (folios 31 - 46), la actora efectivamente se encuentra en estado de “Calificados”, lo que quiere decir que la postulante acreditó el cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos exigidos para ser beneficiaria del subsidio familiar de vivienda de interés social, que de acuerdo con lo anteriormente mencionado, no pudo ser incluido en la resolución de preselección y/o asignación de subsidios, expedidas por FONVIVIENDA del año 2007 y siguientes, por cuanto las asignaciones se realizan en estricto orden hasta agotar los recursos disponibles teniendo en cuenta la calificación obtenida por los hogares postulados, que es en últimas la que otorga el orden de elegibilidad y de asignación, sin que se puedan saltar los pasos señalados en la normativa vigente, pues obrar en dicho sentido vulneraría los derechos de las demás personas que pacientemente están a la espera de que se les asigne el subsidio y que se encuentran con anterioridad a la postulación y calificación de la actora. Así las cosas, advierte la Sala que le asiste razón al a quo y a las entidades demandadas cuando afirman que la entrega inmediata que exige la actora del

subsidio de vivienda, de concretarse, vulneraría el derecho a la igualdad de quienes han presentado solicitud de subsidio de vivienda ante FONVIVIENDA con anterioridad a la señora MARIA MODESTA MENDEZ BARROS y por otro lado, no puede desconocerse que se enfrenta a la imposibilidad presupuestal de desembolsar el pago. En este orden de ideas, la Sala confirmará el fallo impugnado, por considerar que el desembolso del subsidio de vivienda reclamado por la actora deberá hacerse respetando estrictamente el turno que corresponde, situación que no podrá alterarse, pues no se advierten razones que así lo justifiquen. En el mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política y de la Ley.

F A L L A : CONFIRMASE el fallo impugnado.

Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 18 de marzo de 2010.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO