CE-25000-23-15-000-2010-00036-01(AC)-2010

PERSONAS EN SITUACION DE RIESGO – Protección especial. Medidas de protección / SINDICALISTA – Protección especial por situación de riesgo / MEDIDAS DE PROTECCION A PERSONAS EN SITUACION DE RIESGO – Procedimiento Por Decreto 2816 de 2006, el Gobierno Nacional diseñó y reglamentó el Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, y lo concerniente a la protección que se le debe prestar a aquellas personas que se encuentren en situación de riesgo en razón del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias. Según la certificación expedida el 15 de enero de 2010 por la Coordinadora del Grupo de Archivo Sindical de Ministerio de la Protección Social, el tutelante ostenta la calidad de Primer Vicepresidente del Comité Ejecutivo de la Federación Nacional de Servidores Públicos y del Sector Privado FENALSERPUP y la de Presidente de la Junta Directiva Federal Nacional, cargos que lo ubican en los grupos de protección dispuestos en la normatividad citada. Ahora bien, en relación con el otorgamiento de las medidas de protección, el demandante debe agotar el procedimiento establecido en el artículo 13 del Decreto 2816 de 2006. En el caso bajo estudio, el tutelante solicitó la asignación de esquemas de seguridad sustentándola en las amenazas recibidas en su calidad de dirigente sindical materializadas en panfletos groseros que prometen acabar con su vida y la de su familia. El estudio de riesgo de que trata la normatividad en cita fue realizado por la Dirección de Protección y Servicios

Especiales de la Policía Nacional a través de Oficio No. 2760 de 12 de diciembre de 2009, determinando que el actor padece un nivel de riesgo ordinario. El informe determina que el grado de riesgo es ordinario y le sugiere al CRER, de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia adoptar como medida preventiva una “Medida Blanda”. Lo anterior permite concluir que la solicitud de protección fue atendida por la entidad demandada agotando el procedimiento dispuesto en la ley otorgándole las medidas de protección correspondientes al grado de riesgo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2816 DE 2006 – ARTICULO 2 / DECRETO 2816

DE 2006 – ARTICULO 6 / DECRETO 2816 DE 2006 – ARTICULO 13

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil diez (2010).

Radicación número: 25000-23-15-000-2010-00036-01(AC)

Actor: HECTOR EDUARDO COLORADO MENDEZ

Demandado: MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA ACCION DE TUTELA Decide la Sala la impugnación propuesta por el actor contra la providencia de 28 de enero de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la acción de tutela incoada por Héctor Eduardo Colorado Méndez contra el Ministerio del Interior y de Justicia.

ESCRITO DE TUTELA Héctor Eduardo Colorado Méndez, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Ministerio del Interior y de Justicia, para que se proteja su derecho fundamental a la igualdad ante la ley y las autoridades, en conexidad con el artículo 2, inciso segundo de la Constitución Política que se refiere a los fines del Estado. Como consecuencia solicitó ordenar a la entidad demandada que en un término no mayor a 48 horas proceda a asignar un esquema de protección a su favor. Para sustentar su pretensión expuso los siguientes hechos: El señor Héctor Eduardo Colorado Méndez es directivo sindical y presidente de la Junta Directiva de la Federación Departamental de Servidores Públicos y del Sector Privado “FEDESERPUP” y de “FENALSERPUP”, Federación Nacional de Servidores Públicos y del Sector Privado. Es Secretario General de la Confederación Nacional de Trabajadores C.N.T, y Presidente de la Junta Directiva Nacional de la misma, que se constituyó el 25 de febrero de 2009, fecha en que comenzó a recibir amenazas que fueron informadas a la Fiscalía General de la Nación mediante la respectiva denuncia. El inconformismo por parte de las demás confederaciones ante la creación de una nueva ha sido evidente, pues han hecho pronunciamientos en contra de la C.N.T., impidiendo entre otros la asistencia de dicha organización a la Comisión de Concertación Salarial (CCS) y a la reunión anual de la OIT. Ante las reiteradas amenazas, el señor Colorado Méndez solicitó a la entidad demandada, que fuera incluido dentro del programa de protección a sindicalistas con base en la Ley 782 de 2002.

El 9 de diciembre de 2009 se le negó la inclusión al programa de protección argumentando que debe esperarse el resultado del estudio de nivel de riesgo por lo que sólo le entregó un medio de comunicación Avantel que no soluciona el peligro inminente que corre su vida. Es evidente que a los directivos de las otras Confederaciones, por el solo hecho de ser directivos y sin que medie amenaza latente, gozan de total amparo por parte del Estado Colombiano, con un esquema de protección completo. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la tutela incoada (fls. 83 a 103). Para obtener los beneficios del programa de protección, la persona debe acreditar las condiciones descritas en el artículo 2° del Decreto 2816 de 2006, como son una amenaza proveniente de la violencia armada producida con ocasión del ejercicio de sus funciones, que el riesgo al cual se enfrenta sea de tal magnitud que cumpla con las circunstancias previstas por la misma norma, determinar el lugar geográfico donde se presente la amenaza dentro del territorio nacional y que la petición de protección se solicite dentro de los tres meses siguientes a la fecha en que ocurrieron los hechos. Respecto al nivel del riesgo que deben padecer los asociados para hacer parte del programa de protección, la Corte Constitucional en sentencia T-719 de 2003, fijó una escala ponderada de riesgo conforme al principio de igualdad de los ciudadanos frente a las cargas públicas. El riesgo al que debe estar sometida una persona que solicita una medida especial de protección del Programa Especial, debe ser como mínimo extraordinario, pues si se trata de un riesgo mínimo u ordinario, el asociado se

encuentra en la obligación jurídica de soportarlo. Si bien es cierto el actor es un activista sindical que siente amenazada su vida y la de su familia, también lo es que el estudio de nivel de riesgo realizado por la Policía Nacional, arrojó que el riesgo que padece en la actualidad es ordinario razón por la cual no es procedente la protección que solicita. No existe violación del derecho a la igualdad pues no se demostró un trato discriminatorio por parte de la entidad accionada frente a otras personas que tengan un nivel de riesgo ordinario más si se tiene en cuenta que no es posible hacer una comparación con dirigentes sindicales a quienes se les adelanta el estudio de nivel de riesgo en forma reservada, por ser cada caso diferente. LA IMPUGNACION El actor impugnó el anterior proveído (fl. 107). La decisión obtenida de la reunión del Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos realizada el 9 de diciembre de 2009 no tuvo en cuenta el resultado del estudio de riesgo pues el mismo no se había realizado. Al sustentar la negativa de amparo en el resultado del estudio de riesgo se aplica una tarifa legal que no se compadece con la situación real del dirigente sindical pues desconoce la situación social-política actual. Las actas expedidas por el Director de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional, que contienen el análisis de nivel del riesgo concluyen que no se pueden convalidar objetivamente las amenazas por encontrarse en proceso de investigación, lo cual evidencia la falta de política de protección eficaz que conduzca al amparo del ciudadano amenazado por sus convicciones políticas e

ideológicas. En su caso se configuran los presupuestos que establece la sentencia T-719 de 2003, para acceder al programa de protección contenido en el Decreto 2816 de 2006 por encontrarse ante un riesgo extraordinario que requiere de medidas de protección duras e inmediatas. CONSIDERACIONES Problema jurídico Consiste en determinar si el Ministerio del Interior y de Justicia ha vulnerado el derecho fundamental a la igualdad ante la Ley y las autoridades del accionante al negarle el otorgamiento de un programa de protección con medidas duras para contrarrestar las amenazas que recibe en su condición de dirigente sindical. De lo probado en el proceso A folio 12 del expediente obra la solicitud de protección de Directivos Sindicales de la Confederación Nacional de Trabajadores CNT, suscrita por el actor en calidad de Secretario General y el Presidente de la misma, radicada ante el Ministerio de la Protección Social el 4 de mayo de 2009. El 7 de abril de 2009 el accionante instauró denuncia ante la Fiscalía General de la Nación por amenazas recibidas en su condición de dirigente sindical relacionadas con los escritos enviados a su residencia que contienen palabras soeces e intimidatorias y amenazas en contra de su vida y la de su familia (Fl. 15). Según constancia de la Coordinadora del Grupo de Archivo Sindical del Ministerio de la Protección Social fechada el 15 de enero de 2010, la Confederación Nacional de Trabajadores CNT aparece en el registro de inscripción de 25 de febrero de 2009 y el último Comité Ejecutivo realizado fue depositado ese mismo día (Fl. 55).

Por oficio de 17 de diciembre de 2009 la Coordinadora del Grupo de Protección del Ministerio del Interior y de Justicia le informó al Presidente de la CNT que la solicitud presentada por esa organización fue puesta a consideración del Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos –CRER – en su sesión del 9 de diciembre de 2009, en ese sentido dicho órgano por decisión unánime determinó: “Adoptar un medio de comunicación Avantel y revistas policivas para el señor Héctor Colorado y Ricaurte García, hasta tanto se conozca el resultado del estudio de riesgo.”. Contestación de la acción El apoderado del Ministerio del Interior y de Justicia solicitó negar el amparo de tutela argumentando que esa entidad no ha vulnerado ni amenazado derecho fundamental alguno del actor. Solicitó la vinculación de la Policía Nacional con el fin de que rinda informe sobre la ponderación del nivel de riesgo del accionante. Para otorgar las medidas del programa de protección es necesario el resultado del estudio de riesgo establecido en el artículo 6 numeral 3 del Decreto 2816 de 2006, que efectúa únicamente la Policía Nacional por ser la entidad facultada legalmente para determinarlo. El estudio antes referido arrojó para el accionante un nivel de riesgo ordinario, que no amerita tomar medidas especiales de protección como el vehículo y agente escolta, entre otros, que se otorga sólo cuando el nivel es extraordinario. Análisis de la Sala Por Decreto 2816 de 2006, el Gobierno Nacional diseñó y reglamentó el Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia, y lo concerniente a la protección que se le debe prestar a aquellas personas que se

encuentren en situación de riesgo en razón del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias. Tal normatividad, en el artículo 2, dispone: “Población objeto. El Programa prestará protección a personas comprendidas dentro de los siguientes grupos: (…)

2. Dirigentes o activistas de organizaciones sociales, cívicas y comunales, gremiales, sindicales, campesinas y de grupos étnicos.”.

A su vez, el artículo 6 ibidem, establece: “Definiciones. Para los efectos del presente decreto se establecen las siguientes definiciones: (…)

3. Estudio de Nivel de Riesgo y Grado de Amenaza. Es el resultado del experticio técnico de seguridad sobre la situación de riesgo o grado de amenaza en que se encuentra una persona natural, efectuado por los organismos de seguridad competentes.

4. Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos, CRER. Es un Comité interinstitucional en el cual los representantes de las entidades del Estado que tienen asiento en él, en colaboración con los representantes de las poblaciones objeto, evalúan cada caso particular, según las circunstancias de modo, tiempo y lugar, el grado de amenaza y el nivel de riesgo de los peticionarios y recomiendan las medidas de protección a adoptar.

5. Dirigentes o activistas de grupos políticos, especialmente de oposición; de organizaciones sociales, cívicas y comunales; gremiales, sindicales y campesinas y defensores de Derechos Humanos. Son aquellas personas, que conforme al reglamento de la organización o entidad a la que pertenecen, ejercen funciones directivas o participan activa y permanentemente dentro de una

organización legalmente constituida de carácter político, social, cívico, comunal, gremial, sindical, campesina o de defensa de los Derechos Humanos.”. Según la certificación expedida el 15 de enero de 2010 por la Coordinadora del Grupo de Archivo Sindical de Ministerio de la Protección Social, el tutelante ostenta la calidad de Primer Vicepresidente del Comité Ejecutivo de la Federación Nacional de Servidores Públicos y del Sector Privado FENALSERPUP y la de Presidente de la Junta Directiva Federal Nacional, cargos que lo ubican en los grupos de protección dispuestos en la normatividad citada (fl.56). Ahora bien, en relación con el otorgamiento de las medidas de protección, el demandante debe agotar el procedimiento establecido en el artículo 13 del Decreto 2816 de 2006, así: “Procedimiento ordinario. El procedimiento ordinario para la implementación de las medidas de protección, será adoptado, mediante manual, por el Programa de Protección y constará de las siguientes etapas:

1. Recepción de la solicitud escrita presentada por el afectado o a través de un tercero.

2. Análisis y verificación de: la pertenencia del solicitante a la población objeto mencionada en el artículo 2 de este decreto, la existencia de causalidad, la vigencia del riesgo y el sitio de ubicación o permanencia, entre otros. En caso de ser necesario, se realizará una entrevista personal con el solicitante, con miras a ampliar la información pertinente.

3. Realización del estudio de nivel de riesgo y grado de amenaza por parte de la Policía Nacional o el Departamento Administrativo de

Seguridad DAS.

4. Presentación de la situación particular ante el Comité de

Reglamentación y Evaluación de Riesgos - CRER, para que se hagan las recomendaciones pertinentes.

5. Notificación de las recomendaciones a los beneficiarios.

6. Implementación de las medidas recomendadas por el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos - CRER. ” En el caso bajo estudio, el tutelante solicitó la asignación de esquemas de seguridad sustentándola en las amenazas recibidas en su calidad de dirigente sindical materializadas en panfletos groseros que prometen acabar con su vida y la de su familia (fls. 16, 25 y 26).

El estudio de riesgo de que trata la normatividad en cita fue realizado por la Dirección de Protección y Servicios Especiales de la Policía Nacional a través de Oficio No. 2760 de 12 de diciembre de 2009, determinando que el actor padece un nivel de riesgo ordinario, con la siguiente justificación: “… la supuesta “amenaza” es indeterminada toda vez que durante las labores de verificación se establece que carecen de veracidad (…) el evaluado se encuentra frente a riesgos implícitos en la vida social, los cuales tiene el deber jurídico de soportar, constituyéndose en una carga derivada de la condición misma como integrante de una comunidad y que se impone a todos los miembros de la sociedad por igual;”. El informe anterior determina que el grado de riesgo es ordinario y le sugiere al CRER, de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y de Justicia adoptar como medida preventiva una “Medida Blanda”. Lo anterior permite concluir que la solicitud de protección fue atendida por la entidad demandada agotando el procedimiento dispuesto en la ley otorgándole las

medidas de protección correspondientes al grado de riesgo. El hecho de que otros dirigentes sindicales sean beneficiarios de medidas de protección más duras no evidencia por sí sola la violación del derecho fundamental a la igualdad pues cada caso requiere de un estudio del riesgo independiente por tratarse de situaciones disímiles que no pueden ser comparadas. Dada la importancia de su actividad sindical, y como el estudio de seguridad dispuso como medida preventiva una “blanda” la Sala estima que de presentarse nuevamente amenazas solicite nueva evaluación a fin de que se proteja su vida. Por lo anterior, la decisión impugnada que negó la tutela incoada merece ser confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Confírmase la providencia impugnada de 28 de enero de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la tutela incoada por el señor Hector Eduardo Colorado Méndez contra el Ministerio del Interior y de Justicia. Cópiese, notifíquese, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La presente providencia fue discutida y aprobada en Sala de la fecha.

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ