CE-25000-23-15-000-2010-03606-01(AC)-2011

ACCIÓN DE TUTELA / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL MÍNIMO VITAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL / SUJETO DE ESPECIAL PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL - Víctima del conflicto armado /

DERECHO PENSIONAL POR PÉRDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL

[S]e tiene que las víctimas del conflicto armado tienen derecho a una pensión mínima legal vigente, siempre y cuando acrediten: a) la pérdida del 50% o más de su capacidad laboral la cual debe ser calificada y, b) carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud. En el caso propuesto, se tiene que el señor [E] cumple con los requisitos para acceder a dicho beneficio ya que según el dictamen expedido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, el accionante tiene un porcentaje de pérdida de la capacidad laboral del 79.95%, y además carece de posibilidades pensionales y de atención en salud, puesto que al momento de la ocurrencia de los hechos tenía 20 años de edad. Por lo argumentos expuestos esta Sala concluye, que tal como lo dijo el Tribunal, el Instituto de los Seguros Sociales, al negarse al reconocimiento de la pensión mínima legal solicitada (…) está vulnerando los derechos fundamentales invocados, toda vez que como se demostró cumple con los requisitos para acceder a dicho beneficio, y se encuentra en una situación de manifiesta vulnerabilidad.

FUENTE FORMAL: LEY 782 DE 2002 - ARTÍCULO 18

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá D.C., siete (7) de abril de dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-15-000-2010-03606-01(AC)

Actor: ERMINSON CLAROS CÁRDENAS Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS Decide la Sala la impugnación interpuesta por el Ministerio de la Protección Social contra la sentencia del 10 de diciembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que tuteló de manera definitiva el derecho fundamental al mínimo vital y como consecuencia ordenó “…al Instituto de Seguros Sociales que en un término de cuarenta y ocho (48) horas proceda a iniciar los trámites tendientes al reconocimiento de la pensión mínima legal vigente, la cual debe serle reconocida en un plazo máximo de quince (15) días. El Ministerio de la Protección Social – Fondo de Solidaridad Pensional, deberá emitir la respectiva orden de pago al funcionario o dependencia correspondiente”.

I. ANTECEDENTES El señor ERMINSON CLAROS CÁRDENAS, por intermedio de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONALy el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida, a la salud y al mínimo vital.

A. Hechos y fundamentos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: El 29 de noviembre de 2002 el señor EMIRSON CLAROS CÁRDENAS sufrió una

lesión (trauma raquimedular) debido a una mina antipersona, que trajo como consecuencia la pérdida del 79.95% de la capacidad laboral, según dictamen rendido el 15 de enero de 2008 por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá. Mediante escrito radicado el 25 de junio de 2010, el accionante por conducto del Presidente de la Asociación Nacional ASVIDCOL -personas civiles en condición de discapacidad, víctimas del conflicto armado interno del Estado de Colombia-, solicitó al Ministerio de la Protección Social que se le otorgara la pensión mínima legal a que tiene derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 782 de 2002 en concordancia con el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, por tratarse de una víctima de la violencia. En oficio No. 207850 del 22 de julio de 2010, la Directora General de Seguridad Social Económica y Pensiones del Ministerio de la Protección Social informó que el competente para conocer de la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión especial de invalidez como víctima de la violencia es el Instituto de los Seguros Sociales y que por ello la solicitud había sido remitida a dicho instituto. La Gerente Nacional de Atención al Pensionado del Instituto de Seguros Sociales comunicó al accionante, por medio del oficio No. 13100-06619 del 8 de julio de 2010 que “…al Seguro Social sólo le es posible reconocer prestaciones económicas en los términos previstos para las mismas en las normas aplicables al Régimen Solidario de Prima Media con prestación definida, excluyendo el

reconocimiento de cualquier otro prestaciones no prevista en dicho régimen. (…) que la Ley 797 de 2003 proscribió y derogó cualquier posibilidad de convalidar semanas cotizadas con otros requisitos, por lo que en la actualidad quien no reúna semanas cotizadas, no puede pretender el reconocimiento de una pensión, sean cualquiera las circunstancias”. Finalmente indicó que la Ley 1106 de 2006 no prorrogó la vigencia del artículo 18 de la Ley 782 de 2002, que consagra la pensión de invalidez para víctimas de la violencia, razón por la que no es procedente reconocer la prestación solicitada.

B. Pretensiones: Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “Con fundamento en los hechos relacionados, solicito al Honorable Magistrado disponer y ordenar a las partes accionadas y a favor del accionante, lo siguiente: - Tutelar el derecho fundamental a la seguridad social en pensión (sic) en conexidad a la vida digna, la salud y al mínimo vital. - Ordenar al Instituto de Seguro Social a proceder a iniciar los trámites en plazos perentorios tendientes al reconocimiento del derecho a la pensión mínima legal contemplada en el artículo 18 de la ley 782 de 2002. - Ordenar al Ministerio de la Protección Social –Fondo de Solidaridad Pensionala emitir orden de pago dentro de un término perentorio”.

Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante auto del 25 de noviembre de 2010 se ordenó notificar a las partes (fl. 70).

C. Oposición El Ministerio de la Protección Social manifestó que la presente acción de tutela es improcedente por cuanto el accionante para efectos de obtener el reconocimiento de la pensión que pretende, puede acudir a otras acciones judiciales.

Señaló que no existe legitimación en la causa por pasiva toda vez que ese Ministerio no es el encargado de reconocer pensiones de invalidez a víctimas de la violencia y que esa función le corresponde al Instituto de Seguros Sociales. Finalmente, indicó que el señor Erminson Claros Cárdenas no cumple con los requisitos señalados en el artículo 46 de la Ley 418 de 1997 modificado por el artículo 18 de la Ley 782 de 2002, y por lo tanto no puede reconocérsele la pensión pretendida. El Instituto de Seguros Sociales guardó silencio.

D. Providencia impugnada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” en sentencia del 10 de diciembre de 2010 tuteló de manera definitiva el derecho fundamental al mínimo vital y como consecuencia ordenó “…al Instituto de Seguros Sociales que en un término de cuarenta y ocho (48) horas proceda a iniciar los trámites tendientes al reconocimiento de la pensión mínima legal vigente, la cual debe serle reconocida en un plazo máximo de quince (15) días. El Ministerio de la Protección Social – Fondo de Solidaridad Pensional, deberá emitir la respectiva orden de pago al funcionario o dependencia correspondiente”. Argumentó que en principio la presente acción es improcedente porque el accionante cuenta con otro mecanismo judicial para hacer efectiva su pretensión, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo

afirmó que en el caso bajo estudio procede la acción de tutela, pues someter al actor a la mencionada acción ordinaria implica “…una espera prolongada para definir su situación con la prosperidad de su reclamación, lo cual es inadmisible dado a su estado de padecimiento, pues, la difícil situación que atraviesa le impide obtener un trabajo digno dado al traste con su subsistencia y su calidad de vida encuadrara en el concepto de “mínimo vital”, quedando ad portas de un perjuicio irremediable, que se sumaría y empeoraría su tragedia”. Señaló que el artículo 18 de la Ley 782 de 2002 estableció que para ser beneficiario de la pensión mínima legal vigente la víctima de un acto terrorista debe presentar una incapacidad laboral del 50% o más y la ausencia de alternativa pensional. Indicó que el accionante cumplió con los requisitos mencionados anteriormente, pues de acuerdo con el dictamen expedido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral se determinó teniendo en cuenta “…la deficiencia (50%), discapacidad (10.2%) y la minusvalía (19.75%), que sumados da un 79.95%, lo cual arroja como resultado la invalidez del actor” ; y para la época del atentado el actor tenía 20 años de edad, y desde entonces no ha podido conseguir un trabajo que implique la afiliación a un fondo de pensiones, pues, la apoplejía parcial y la incontinencia urinaria que padece y que lo tiene en silla de ruedas, son un impedimento serio

para emplearse formalmente. Adujo que si bien quien determina los componentes para reconocer la pensión mínima legal vigente es el Instituto de los Seguros Sociales, lo cierto es que dicho pago debe cubrirlo el Fondo de Solidaridad Pensional, sin que pueda válidamente afirmarse que dicho pago no es posible por no estar contemplado dentro del objeto de dicha cuenta especial.

E. Impugnación El Ministerio de la Protección Social IMPUGNÓ la anterior decisión, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de la contestación de la demanda de tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual, en principio, procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.

En el evento de existir esa otra herramienta de defensa, la tutela será procedente si se alega que se propone como mecanismo transitorio con el que se busca evitar un perjuicio irremediable. Mediante el ejercicio de la presente acción el señor ERMINSON CLAROS CÁRDENAS pretende que se ordene al Ministerio de Protección Social y al

Instituto de Seguros Sociales reconocer y pagar a su favor la pensión mínima legal por invalidez contemplada en el artículo 18 de la Ley 782 de 2002. La Corte Constitucional en sentencia T-514 de 2003, estableció que la acción de tutela no es en principio el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas, puesto que para ello están previstas las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sin embargo, cuando se trata de evitar un perjuicio irremediable la acción de tutela resulta procedente como mecanismo transitorio. En lo pertinente estableció: “(…) La Corte concluye (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…)”. Para determinar la existencia de un perjuicio irremediable, la Corte Constitucional en sentencia T-451-2010 señaló como criterios “la inminencia, que exige

medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales”. De conformidad con las pruebas obrantes en el proceso, se tiene que el señor ERMINSON CLAROS CÁRDENAS, el 29 de noviembre de 2002, en la vereda Alto Planes del municipio de Isnos (Huila), pisó una mina antipersona, y, como consecuencia de ello, le diagnosticaron “trauma raquimedular” que lo dejó en silla de ruedas. Lo anterior se corrobora con el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca (folio 23), según el cual el actor tiene una pérdida de la capacidad laboral del 79.95%; y con la constancia expedida por el Alcalde del municipio de Isnos -Huila- (fl.21), que señala que el señor ERMINSON CLAROS CÁRDENAS “…resultó gravemente herido por artefacto explosivo por mina antipersona, civil víctima del conflicto armado”. De manera que resulta evidente que las condiciones particulares del peticionario, lo enfrentan a difíciles problemas laborales que obstaculizan la consecución de los recursos necesarios para su subsistencia, lo que lo ubica en una situación de debilidad manifiesta que hace procedente la acción de tutela, frente al perjuicio irremediable al que se encuentra expuesto ante la negativa del reconocimiento de la pensión mínima legal vigente.

El relación con el derecho de las víctimas del conflicto armado de recibir una pensión mínima legal vigente, el artículo 18 de la Ley 782 de 2002, aplicable al caso concreto1, “Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1 Si bien es cierto en la actualidad no se encuentra vigente el reconocimiento de una pensión de invalidez a favor de las víctimas del conflicto armado, también lo es que el hecho generador de la incapacidad del actor, la explosión de una mina antipersona, ocurrió el 29 de noviembre de 2002, es decir, con anterioridad a la vigencia de la Ley 1106, que fue desde el 22 de diciembre de 2006. 1997, prorrogada y modificada por la Ley 548 de 1999 y se modifican algunas de sus disposiciones”, estableció: ARTÍCULO 18. El artículo 46 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 548 de 1999, quedará así: Artículo 46. (…) Las víctimas que sufrieren una pérdida del 50% o más de su capacidad laboral calificada con base en el Manual Único para la calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, tendrán derecho a una pensión mínima legal vigente, de acuerdo con lo contemplado en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud, la que será cubierta por el Fondo de Solidaridad Pensional a que se refiere el artículo 25 de la Ley 100 de 1993 y reconocida por el Instituto de Seguros Sociales, o la entidad de naturaleza oficial señalada por el Gobierno Nacional.

Los pagos que deban hacerse por razón de los seguros que se contraten se harán con cargo a los recursos de la Red de Solidaridad Social.” De conformidad con el artículo anterior se tiene que las víctimas del conflicto armado tienen derecho a una pensión mínima legal vigente, siempre y cuando acrediten: a) la pérdida del 50% o más de su capacidad laboral la cual debe ser calificada y, b) carezcan de otras posibilidades pensionales y de atención en salud. En el caso propuesto, se tiene que el señor ERMINSON CLAROS CÁRDENAS cumple con los requisitos para acceder a dicho beneficio ya que según el dictamen expedido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, el accionante tiene un porcentaje de pérdida de la capacidad laboral del 79.95%, y además carece de posibilidades pensionales y de atención en salud, puesto que al momento de la ocurrencia de los hechos tenía 20 años de edad. Por lo argumentos expuestos esta Sala concluye, que tal como lo dijo el Tribunal, el Instituto de los Seguros Sociales, al negarse al reconocimiento de la pensión mínima legal solicitada por el señor CLAROS CÁRDENAS, está vulnerando los derechos fundamentales invocados, toda vez que como se demostró cumple con los requisitos para acceder a dicho beneficio, y se encuentra en una situación de manifiesta vulnerabilidad. Finalmente, advierte la Sala que de la lectura del artículo 16 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 7° de la Ley 782 de 2002, se extrae que el término fijado de un año a partir de la ocurrencia del hecho, hace referencia exclusiva a la ayuda o asistencia inmediata a las víctimas del conflicto armado, y

no al derecho prestacional pretendido por el actor. En consecuencia, la Sala confirmará la providencia impugnada. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A:

1. CONFÍRMASE la providencia impugnada, por lo razonado en la parte motiva.

2. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidenta de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

WILLIAM GIRALDO GIRALDO