CE-25000-23-15-000-2011-00041-01(AC)-2011

ACCIÓN DE TUTELA / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN - Por falta de respuesta clara, oportuna, completa y de fondo En la situación objeto del presente análisis, se tiene que mediante escrito radicado el 9 de diciembre de 2010, el señor [G], entre otras 900 personas, solicitó a la Superintendencia de Puertos y Transporte que: “… se autoricen otras empresas que presten el servicio de transporte público de pasajeros ruta Sibaté-Bogotá – Sibaté. Lo anterior por cuanto es absolutamente insuficiente el parque automotor existente para prestar ese servicio con calidad, oportunidad y cubrimiento (…) En el caso bajo estudio se observa que mediante oficio del 15 de diciembre de 2010 la Coordinadora del Grupo de Peticiones, Quejas y Reclamos, Delegada de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor de la Superintendencia de Puertos y Transporte respondió las peticiones del accionante (…) obra en el expediente oficio del 16 de diciembre de 2010, mediante el cual la Coordinadora del Grupo de Peticiones, Quejas y Reclamos, Delegada de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor de la Superintendencia de Puertos y Transporte remitió la solicitud del señor [G] al Subdirector de Transporte del Ministerio de Transporte, para que se pronuncie respecto a la primera petición contenida en el escrito del 9 de diciembre de 2010, por ser el competente para ello, y que se relaciona con “…autorizar a otras empresas que presten el servicio de transporte público de pasajeros en la ruta Sibaté – Bogotá – Sibaté…”. Sin embargo, no obra prueba en el expediente

que acredite que dicho Ministerio se hubiere pronunciado sobre la petición del accionante, lo cual permite afirmar que existe vulneración del derecho de petición.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá D.C., diez (10) de marzo de dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-15-000-2011-00041-01(AC)

Actor: GUSTAVO GUERRA LÓPEZ Accionado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTRO Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 27 de enero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A” que amparó el derecho fundamental de petición y, en consecuencia, ordenó “…al SUBDIRECTOR DE TRANSPORTE DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación del presente fallo de tutela de respuesta de fondo a la primera pretensión de la petición elevada por el actor el día 9 de diciembre de 2010, remitida por competencia por la Superintendencia de Puertos y Transporte, y realice su notificación a la dirección indicada por éste en el escrito de petición” y rechazó por improcedente la presente acción respecto de los derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, a la libertad de enseñanza, al trabajo y a los servicios públicos.

I. ANTECEDENTES El señor GUSTAVO GUERRA LÓPEZ instauró acción de tutela contra el

MINISTERIO DE TRANSPORTE y la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la salud, a la vida, a la libertad de enseñanza, a la igualdad, al trabajo y de petición.

A. Hechos y fundamentos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: El Ministerio de Transporte autorizó en el municipio de Sibaté (Cundinamarca) cuatro empresas de transporte de servicio público: COOTRANSPER, VELOSIBA,

TEQUENDAMA y SURAMERICANA.

El señor GUSTAVO GUERRA LÓPEZ manifestó que dichas empresas “…realizan su actividad según decisiones de conductores, ayudantes y despachadores; al parecer no se ejerce autoridad por parte de las gerencias, trayendo gravísimas consecuencias para los usuarios, incluyéndome a mí, víctima y accionante de esta acción…”. Señaló el accionante que existen múltiples quejas de usuarios que evidencian la mala calidad del servicio prestado por parte de las empresas COOTRANSPER,

VELOSIBA, TEQUENDAMA y SURAMERICANA.

El 9 de diciembre de 2010 el señor GUERRA LÓPEZ y otras 900 personas, radicaron un escrito dirigido al Superintendente de Puertos de Transporte, al Procurador General de la Nación, al Alcalde municipal de Sibaté, al Personero y al Concejo de ese municipio, mediante el cual solicitaron “…que se autoricen otras empresas que presten el servicio de transporte público de pasajeros Sibaté- Bogotá-Sibaté”, y que la Superintendencia de Puertos y Transporte informe “…qué

herramientas, acciones, decisiones y demás piensa implementar para que se nos garantice corregir inmediatamente y que no se sigan repitiendo las graves irregularidades denunciadas y probadas…”. Mediante oficio del 15 de diciembre de 2010 la Superintendencia de Puertos y Transporte manifestó que no es competente para resolver la primera pretensión por lo que la remitió a la Subdirección de Transporte del Ministerio de Transporte. Así mismo, respecto a la segunda pretensión el accionante manifestó que dicha Superintendencia “…no me solucionó absolutamente nada y se limitó a decir y citar normas en relación con la facultad de los Municipios para autorizar rutas en su jurisdicción, sin ser este el tema concreto expuesto en la pretensión…”. Señaló el accionante que “…a pesar de mi petición, no se me ha informado por parte de las entidades competentes, MINISTERIO DE TRANSPORTE Y SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE, sobre ningún proceso sancionatorio para las empresas responsables y tampoco han demostrado en cumplimiento de sus funciones de vigilancia y control que realicen actividades, diseñen estrategias, protocolos, acciones y otras herramienticas como designar inspectores, etc, para solucionar este problema que tengo de transporte público en la ruta Sibaté- Bogotá-Sibaté…”.

B. Pretensiones: Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “(…) Comedidamente solicito a ustedes Honorables Magistrados, disponer en su sentencia que: 1) Que a la mayor brevedad posible, el MINISTERIO DE TRANSPORTE, autorice otras empresas que presten el servicio

público de pasajeros en la ruta Sibaté – Bogotá – Sibaté por cuanto es totalmente insuficiente el parque automotor existente, para prestar este servicio con: seguridad de los usuarios, la movilidad, la calidad, la oportunidad, el cubrimiento, la libertad de acceso, la plena identificación, libre circulación, educación y descentralización tal y como lo dispone la Ley 1383 de 2010 Código Nacional de Tránsito en su art. Primero. También el decreto 2053 de 2003 por medio del cual se modifica la estructura del MINISTERIO DE TRANSPORTE y se dictan otras disposiciones. La oferta de vehículos para transporte de pasajeros de las cuatro empresas autorizadas, es totalmente insuficiente para movilizar la gente de Sibaté – Bogotá – Sibaté y esto se agudiza en las horas pico, a partir de las cuatro de la tarde todos los días es difícil conseguir cupo para sibaté de 5:00 am a 7:30 am también es imposible y a esto se suma que en la Escuela de Policía ubicada en Sibaté trimestralmente llegan cursos de 3500 o más policías, que también copan el servicio. 2) Disponer que la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE en virtud de la competencia que tienen para ejercer la inspección, vigilancia y control, así como la imposición de las sanciones por el incumplimiento a las normas de transporte, según lo dispuesto en el decreto 2053 de 2003, la Ley 105 de 1991, Ley 336 de 1996, Decretos del Gobierno Nacional 171 al 176 de 2001 y la Ley 1383 de 2010 Código Nacional de

Tránsito; disponer que esta entidad implemente estrategias con indicadores de gestión, destine herramientas, asigne inspectores o funcionarios determinados y otras actividades tendientes a ejercer vigilancia y control efectivos que eviten las irregularidades y atropellos denunciados en esta acción de tutela, que cometen las empresas de servicio público de transporte de pasajeros que prestan el servicio en la ruta Sibaté – Bogotá – Sibaté. Imponer por mandato legal las sanciones pertinentes a las empresas que así lo ameriten por el universo de denuncias recibidas por esa entidad. Prestar también informe semestral al despacho judicial de conocimiento por las actividades realizadas en relación con estos hechos. 3) Crear el Comité de Vigilancia y Control, para el cumplimiento de este fallo, integrado por las partes, el actor de esta acción y el Personero del municipio de Sibaté. 4) Disponer compulsar copias del expediente, para que se realicen las investigaciones penales y disciplinarias contra los funcionarios públicos que se vean incursos o sean responsables por omisión de funciones, prevaricato o lo que resultare”.(sic) Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, mediante auto del 14 de enero de 2011 ordenó notificar a las partes. (fl.72)

C. Oposición El Ministerio de Transporte informó que la adjudicación a nuevas empresas de la ruta Bogotá – Sibaté, deberá ser resultado de un estudio de oferta y demanda en el que se determine las necesidades insatisfechas de movilización de pasajeros y además de un proceso licitatorio en el que se garantice la concurrencia y la

iniciativa privada de las empresas que deseen participar. Respecto a las quejas formuladas contra las empresas que prestan el servicio de transporte en Sibaté precisó que la entidad competente para ejercer la inspección, control y vigilancia es la Superintendencia de Puertos y Transporte. La Superintendencia de Puertos y Transporte manifestó que esa entidad dio respuesta a la solicitud del señor GUERRA LÓPEZ mediante oficio 20108400320941 del 15 de diciembre de 2010. Señaló que las atribuciones de esa Superintendencia se supeditan a la inspección, control y vigilancia de las empresas de transporte público y que compete al Ministerio de Transporte la habilitación de dichas empresas y la adjudicación de rutas, por lo que procedió a remitir, en lo pertinente, la solicitud al Ministerio de Transporte. Agregó que se han hecho algunos requerimientos a las empresas de transportes denunciadas, los cuales junto con la petición presentada son el punto de partida para que se establezca la existencia o no de las irregularidades puestas en conocimiento de dicha entidad, para promover la apertura de investigaciones administrativas y, de ser necesario, imponer sanciones. Concluyó que esa Superintendencia no puede amparar los presuntos derechos fundamentales del actor transgrediendo otros de igual naturaleza –como el derecho al debido proceso-, en perjuicio de las sociedades denunciadas.

D. Providencia impugnada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A” amparó el derecho fundamental de petición y, en consecuencia, ordenó “…al

SUBDIRECTOR DE TRANSPORTE DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE, que

en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación del presente fallo de tutela de respuesta de fondo a la primera pretensión de la petición elevada por el actor el día 9 de diciembre de 2010, remitida por competencia por la Superintendencia de Puertos y Transporte, y realice su notificación a la dirección indicada por éste en el escrito de petición” y rechazó por improcedente la presente acción respecto de los derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, a la libertad de enseñanza, al trabajo y a los servicios públicos. Argumentó que no existe prueba de la resolución de la primera pretensión de la petición presentada por el accionante el 9 de diciembre de 2010, pese a haber sido remitida el 16 de diciembre de 2010, por la Superintendencia de Puertos y Transporte al Ministerio de Transporte, por ser la entidad competente para su resolución. Respecto a la segunda pretensión de la solicitud del actor señaló que fue resuelta por la Superintendencia de Puertos y Transporte mediante oficio del 15 de diciembre de 2010, por lo que respecto a ella, no procede el amparo del derecho de petición y agregó que si el señor GUERRA LÓPEZ no está conforme con la decisión contenida en dicho oficio tiene los medios para cuestionarla. Respecto a los demás derechos enunciados como vulnerados por parte del accionante manifestó el Tribunal que “…atendiendo a lo pretendido por el accionante en la presente acción de tutela se observa que su intención va dirigida a que por este medio judicial se entre a estudiar la posible vulneración de intereses que más que personales y fundamentales, corresponden a la

colectividad, es decir, derechos referentes a la prestación adecuada del servicio de transporte público que se materialice con una orden dirigida al Ministerio de Transporte en ampliación del parque de automotores que presta el servicio en el municipio de Sibaté – Cundinamarca.” Concluyó que “….la acción de tutela no procede porque no se encuentra demostrada la vulneración de derechos fundamentales, esto es, de derechos individuales tanto del accionante como de su familia, y lo que pretende el accionante es la protección de un derecho colectivo de la comunidad del municipio de Sibaté – Cundinamarca, por lo tanto, sus pretensiones en atención a lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, deben ser resueltas en el trámite de la acción popular ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, autoridad ante la cual puede hacer valer los argumentos que adujo en el escrito de tutela. ” Finalmente, el Tribunal señaló que es el juez popular a quien compete resolver el conflicto planteado y no al juez de tutela, pues de aceptarlo se desconocerían los medios ordinarios que el ordenamiento jurídico ha establecido para la protección de los derechos colectivos y se reemplazaría la juez natural de la causa.

E. Impugnación El accionante IMPUGNÓ la anterior decisión, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de la demanda de tutela y agregó “…nótese bien que en mi tutela, cito los derechos fundamentales que se me están vulnerando a mi concretamente y en los hechos de la misma, aclaro que la petición aludida donde soy vocero de 900 firmas aproximadamente, sea solamente tenida como prueba,

pues mi tutela es personal y concreta se vulneran mis derechos fundamentales y la petición tiene que ver con el asunto pidiendo tenerla solo como prueba”. Agregó que “…la Superintendencia de Puertos y Transporte, me contestó la petición, pero no resolvió ni se refirió a la pretensión segunda que cito en el derecho de petición sino se refirió a otro asunto diferente en su respuesta. Así lo narro en mi tutela, por lo tanto también esta entidad, me vulnera el artículo 23 de la C.N.”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual, en principio, procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.

En el evento de existir esa otra herramienta de defensa, la tutela será procedente si se alega que se propone como mecanismo transitorio con el que se busca evitar un perjuicio irremediable. Mediante el ejercicio de la presente acción el señor GUSTAVO GUERRA LÓPEZ pretende que se le dé respuesta a la petición del 9 de diciembre de 2010 presentada ante la Superintendencia de Puertos y Transporte.

Así mismo solicitó que se ordene al Ministerio de Transporte autorizar a otras empresas para que presten el servicio público de pasajeros en la ruta Sibaté – Bogotá y a la Superintendencia de Puertos y Transporte imponer las sanciones pertinentes a las empresas prestadoras del servicio por incumplimiento de las normas de transporte. En la situación objeto del presente análisis, se tiene que mediante escrito radicado el 9 de diciembre de 2010, el señor GUSTAVO GUERRA LÓPEZ, entre otras 900 personas, solicitó a la Superintendencia de Puertos y Transporte que: “… se autoricen otras empresas que presten el servicio de transporte público de pasajeros ruta Sibaté-Bogotá – Sibaté. Lo anterior por cuanto es absolutamente insuficiente el parque automotor existente para prestar ese servicio con calidad, oportunidad y cubrimiento, como lo dice la norma en los principios rectores de la ley 1383 de 2010 art. 1. Esto con el agravante, de que en el municipio de Sibaté, está ubicada la Escuela de Policía Gonzalo Jiménez de Quesada, donde cada tres meses, vienen a adelantar cursos de ascenso y capacitación, tres mil o más policías de todo el país que utilizan diariamente el servicio de transporte público disponible, no alcanzando para prestar un buen servicio a los 31.000 habitantes del municipio, sufriéndose una grave afectación, sobre todo en las horas pico, la mejor manera para que se preste un servicio de buena calidad, está demostrado que es con competencia, más que con correctivos”. (sic) Igualmente pidió a la Superintendencia de Puertos y Transporte “…informarnos

por conducto de nuestro vocero, en cumplimiento de sus funciones de vigilancia y control al igual que otras estipuladas en la normatividad anteriormente citada, qué herramientas, acciones, decisiones y demás, piensa implementar para que se nos garantice corregir inmediatamente y que no se sigan repitiendo las graves irregularidades denunciadas y probadas más adelante en este documento. Igualmente solicitamos, se apliquen ejemplares correctivos a las empresas de transporte público de pasajeros involucradas en este asunto. Que se garantice servicio de transporte a Sibaté, las 24 horas”. (sic) La Corte Constitucional en múltiples pronunciamientos ha señalado que el núcleo esencial del derecho de petición, consagrado en el artículo 231 de la C.P., no sólo hace referencia al derecho de presentar peticiones respetuosas ante la autoridad, ya sea en interés general o particular, sino también a obtener una pronta respuesta de fondo, que resuelva la respectiva solicitud dentro del término previsto por la ley, la que debe ser pertinente, precisa y unívoca. La H. Corte Constitucional respecto al núcleo esencial del derecho de petición ha manifestado que: “(…) Frente a las características esenciales del derecho de petición, ha sido abundante y reiterativa la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al estimar que el núcleo esencial de este derecho reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión. En esa medida, esta corporación ha manifestado[1]: 1 ARTICULO 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su

ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. “(i) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa, garantizando a su vez otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible; (v) la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, y en algunos casos a los particulares; (vii) el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de petición pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa; (ix) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del deber de responder; y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado.” Por consiguiente, la vulneración del derecho de petición se presenta por la negativa de una autoridad a emitir respuesta de fondo, clara,

oportuna y en un tiempo razonable, y/o por no comunicar la respectiva decisión al peticionario. (…)”2 En el caso bajo estudio se observa que mediante oficio del 15 de diciembre de 2010 la Coordinadora del Grupo de Peticiones, Quejas y Reclamos, Delegada de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor de la Superintendencia de Puertos y Transporte respondió las peticiones del accionante en los siguientes términos: “…pretensión primera, si bien es cierto, la Superintendencia tienen la competencia para ejercer la inspección, vigilancia y control, así como 2Corte Constitucional. Magistrado Ponente: Dr. NILSON PINILLA PINILLA. Sentencia T-077/10. la imposición de las sanciones por el incumplimiento a las normas de transporte, el Decreto 2053 de 2003, por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones señala lo siguiente: (…) Por lo anterior, no le es dado a esta entidad, “autorizar a otras empresas que presten el servicio de transporte público de pasajeros en la ruta Sibaté – Bogotá – Sibaté”, ya que lo solicitado es de competencia del Ministerio de Transporte…. Pretensión segunda, con respecto a las irregularidades enumeradas en su escrito, me permito informarle que mediante radicado No. 20105600343922, el señor Agustín González Garavito, Concejal del municipio de Sibaté radicó queja en la cual manifiesta las irregularidades presentadas con esta empresas, por lo cual ésta Coordinación con oficios No. de registro 20108400260061,

20108400260071, 20108400260081, 20108400260091 ya realizó los requerimientos del caso. Ahora bien, con relación a los recorridos que realizan los vehículos dentro del perímetro urbano de Bogotá, le aclaramos que de acuerdo al Decreto 080 del 15 de enero de 1987, mediante el cual se asignaron funciones a los municipios concernientes con el transporte urbano, concedió entre otras, las siguientes funciones: Artículo 1º… Así mismo el Decreto 354 de 2001, señala que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá es la autoridad única de transito en la ciudad y que ejercerá funciones de planificación, organización, control y vigilancia, las cuales deberán realizarse con criterios unificados de planificación urbana, obras públicas, tránsito y transporte. En referencia a la comisión de infracciones de tránsito por parte de las empresas citadas en su escrito la ley 769 de 2002, modificada por la ley 1383 de 2010 determina: Artículo 7º… Así las cosas, esta Coordinación ofició a la Dirección Nacional de Tránsito y Transporte Seccional Cundinamarca, con el fin de que se efectúen los operativos y controles necesarios, a las empresas en comento. (…)”. Así mismo, obra en el expediente oficio del 16 de diciembre de 2010, mediante el cual la Coordinadora del Grupo de Peticiones, Quejas y Reclamos, Delegada de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor de la Superintendencia de Puertos y Transporte remitió la solicitud del señor GUERRA LÓPEZ al Subdirector de

Transporte del Ministerio de Transporte, para que se pronuncie respecto a la primera petición contenida en el escrito del 9 de diciembre de 2010, por ser el competente para ello, y que se relaciona con “…autorizar a otras empresas que presten el servicio de transporte público de pasajeros en la ruta Sibaté – Bogotá – Sibaté…”. Sin embargo, no obra prueba en el expediente que acredite que dicho Ministerio se hubiere pronunciado sobre la petición del accionante, lo cual permite afirmar que existe vulneración del derecho de petición. En consecuencia, se confirmará el fallo impugnado por lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. CONFÍRMASE la decisión impugnada por los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

2. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidenta de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

WILLIAM GIRALDO GIRALDO