CE-25000-23-15-000-2011-00603-01(AC)-2011

ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN - Respuesta clara, precisa, completa y de fondo / SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO COMO TERCERO INTERESADO EN PROCESO DE CONCERTACIÓN AMBIENTAL EN TRÁMITE DE APROBACIÓN DE POT Mediante el ejercicio de la presente acción el señor [A] pretende que se dé respuesta de fondo y satisfactoria a las peticiones formuladas a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, el 8 de febrero de 2011, en relación al reconocimiento como tercero interesado en los procesos de concertación ambiental del POT de los municipios de Cota, Madrid y Mosquera. (…) Del contenido del oficio referenciado anteriormente, se desprende que la CAR dio respuesta clara y de fondo a la solicitud de reconocimiento como tercero interesado en los procesos de concertación de asuntos ambientales de los municipios de Mosquera, Cota y Madrid. Precisa la Sala que la anterior respuesta se ajusta a lo preceptuado en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, que establece que la etapa de concertación es netamente interinstitucional y, que por ello los ciudadanos que quieran hacerse parte dentro del proceso cuentan con mecanismos de participación que puede ejercer para intervenir en asuntos ambientales, que en su momento, fueron debidamente informados al actor. Ahora bien, es del caso resaltar que el hecho de que la respuesta dada no haya sido favorable no implica vulneración del derecho de petición, así lo ha manifestado la

H. Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos (…) Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que para que se respete el derecho de petición no

necesariamente se debe acceder a lo solicitado por el peticionario, simplemente se requiere de una respuesta clara a lo que se demanda, razón por la cual el hecho de que el señor [A] no esté de acuerdo con la respuesta obtenida de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR-, no quiere significar, que no se le dio respuesta de fondo a su solicitud.

FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 - ARTÍCULO 24

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-15-000-2011-00603-01(AC)

Actor: ALFONSO CONTRERAS JARAMILLO

Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA CAR Decide la Sala la impugnación interpuesta por el accionante, contra la sentencia del 7 de abril de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B” que negó las pretensiones de la presente acción de tutela.

I. ANTECEDENTES El señor ALFONSO CONTRERAS JARAMILLO instauró acción de tutela contra la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR-, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la participación ciudadana.

A. Hechos y fundamentos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes:

El 8 de febrero de 2011 el señor ALFONSO CONTRERAS JARAMILLO solicitó a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-, que le reconociera personería para actuar dentro de los “procesos de concertación de asuntos ambientales relacionados con los proyectos de ajuste y/o revisión de los planes de ordenamiento territorial de los municipios de MOSQUERA, COTA y MADRID”. La entidad accionada mediante oficio del 28 de febrero de 2011 le informó al accionante que “…la naturaleza propia de la etapa de concertación de los asuntos ambientales de los planes de ordenamiento territorial, es la de generar un espacio en el cual la respectiva autoridad ambiental puede revisar el proyecto de acuerdo correspondiente, solicitar la documentación e información complementaria al municipio o distrito, y a partir de ello, concertarlo u objetarlo “por razones técnicas y fundadas en los estudios previos”. Bajo esta perspectiva, dicha etapa constituye un espacio de discusión eminentemente interinstitucional, siguiendo la misma terminología prevista en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, paralela a la cual, según se señaló, dicha ley contempló unos espacios de participación ciudadana, cuya generación, dicho sea de paso, es competencia de las autoridades municipales o distritales. (…) lo invitamos de manera más atenta a consultar con la Subdirección de Planeación y Sistemas de Información de la CAR sobre el estado de los procesos de concertación de su interés, y utilizar los mecanismos de participación e información en los términos anteriormente expuestos”. El accionante señaló que a la fecha no ha podido intervenir en los procesos donde

se estudia la concertación de temas ambientales de dichos municipios, incumpliendo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 99 de 1993.

B. Pretensiones: Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “PRIMERA. Se proteja el derecho que tengo como ciudadano colombiano de participar como parte interesada dentro de las actuaciones administrativas de conformidad a lo establecido en el artículo 79 d la Constitución Política, en donde la CAR está adelantando los procesos de concertación ambiental de los municipios de MOSQUERA, COTA y MADRID del Departamento de Cundinamarca, de conformidad a las peticiones radicadas el 8 de febrero de 2011, bajo los números 20111101695, 201111696 y 20111101697 y al debido proceso, violados por la señora PIEDAD GUTIÉRREZ BARRIOS, como funcionaria de la CAR, al no darme respuesta de fondo, ni satisfactoria a mi petición de ser reconocido como parte interesada dentro de dichas actuaciones que adelanta dicha entidad y no como en la respuesta se me dice que “… dicha etapa constituye un espacio de discusión eminentemente interinstitucional”.

SEGUNDA. Que como consecuencia del amparo solicitado se conmine a la entidad accionada a que se me reconozca como tercero interviniente y parte interesada dentro de dichos expedientes o series documentales, a fin de poder participar (objetar, complementar, coadyuvar, presentar estudios técnicos etc) en las decisiones ambientales que se tomen en dicha concertación que sea tomada en el correspondiente acto administrativo que ponga fin a la actuación administrativa. TERCERA Se le ordene a la accionada, para que dentro de las 48

horas a la notificación del fallo de tutela, se proceda a reconocerme como tercero interviniente y parte interesada de conformidad a las peticiones que presente para cada una de las actuaciones administrativas. Las demás órdenes y medidas que su honorable despacho considere pertinentes impartir en el correspondiente fallo de instancia”. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, mediante auto del 28 de marzo de 2011 se ordenó notificar a las partes. (fl. 98-100)

C. Oposición La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-manifestó que mediante oficio del 28 de febrero de 2011 se le indicaron al accionante todos los fundamentos de derecho por los cuales no es posible su participación en la etapa de concertación, por lo que no es cierto que la entidad no le haya dado respuesta de fondo a la petición presentada el 8 de febrero de 2011.

Señaló que la etapa de concertación con la autoridad ambiental, es distinta a la etapa de consulta ciudadana y ocurren en dos momentos completamente diferentes “…en la primera, se busca que la autoridad ambiental discuta con la Administración Municipal los asuntos exclusivamente ambientales, y con fundamento en el parágrafo 6 del artículo 1º de la Ley 507 de 1999, decida si aprueba o no el POT, o se ajuste, en lo concerniente a los asuntos ambientales. La consulta ciudadana por su parte, es un espacio democrático que debe abrir la Administración Municipal, para que los ciudadanos intervengan, sea mediante audiencias públicas, o mediante el ejercicio del derecho de petición, o cualquier otra acción de veeduría ciudadana, en la formulación, discusión y ejecución de los

planes de ordenamiento”. Indicó que al accionante se le puso en conocimiento que podía intervenir en la etapa de concertación y también se le indicaron las formas de participación de las que puede hacer uso durante las fases de adopción del POT, como son la participación de audiencias públicas, formulación de derechos de petición, consulta de los expedientes, entre otros; y también se le invitó a que consultara con la Subdirección de Planeación y Sistemas de Información de la CAR sobre el estado de los procesos de concertación que son de su interés.

D. Providencia impugnada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B” en sentencia del 7 de abril de 2011, negó el amparo solicitado al considerar que la solicitud del accionante fue contestada de fondo, en forma clara precisa, razón por la que no se vulneró el derecho de petición. Agregó que el hecho de que la respuesta de la entidad no sea favorable a los intereses del accionante, no vulnera el derecho de petición. Señaló que de conformidad con lo establecido en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, el procedimiento de concertación se inicia sometiendo el proyecto del plan a consideración de la CAR o autoridad ambiental correspondiente, para que apruebe lo concerniente a los asuntos ambientales, por lo que es claro que la concertación exhibe un carácter interinstitucional, como lo expone la entidad demandada en la respuesta dada al accionante. Indicó que el accionante ha tenido la oportunidad de participar en las etapas previas del proyecto del POT y en las audiencias públicas de libre participación ciudadana, sin necesidad de ser reconocido como tercero interviniente y parte

interesada. Finalmente señaló “…tal y como lo informa la parte demandada en el escrito de contestación, sólo en relación con el PBOT del municipio de Mosquera la CAR declaró concertados los asuntos ambientales a través de la resolución No. 3193 de 10 de diciembre de 2009. Por consiguiente, queda pendiente de la declaratoria de concertación el tema ambiental en el PBOT de los municipios de Cota y Madrid, por cuanto la entidad demandada hizo algunas consideraciones al respecto. Actuación que permite inferir que, como aún se encuentran en trámite de declaratoria de concertación los asuntos ambientales de los proyectos de revisión y ajuste del plan básico de ordenamiento territorial para los dos últimos municipios, el peticionario tiene a su disposición, si lo considera pertinente, la activación de los recursos contra los actos administrativos que se expidan”.

E. Impugnación El accionante IMPUGNÓ la anterior decisión, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual, en principio,

procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial. En el evento de existir esa otra herramienta de defensa, la tutela será procedente si se alega que se propone como mecanismo transitorio con el que se busca evitar un perjuicio irremediable. Mediante el ejercicio de la presente acción el señor ALFONSO CONTRERAS JARAMILLO pretende que se dé respuesta de fondo y satisfactoria a las peticiones formuladas a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, el 8 de febrero de 2011, en relación al reconocimiento como tercero interesado en los procesos de concertación ambiental del POT de los municipios de Cota, Madrid y Mosquera. Manifestó el accionante que si bien la entidad accionada dio respuesta a su solicitud, lo cierto es que se desconocieron las normas aplicables al caso y por tanto “…no se me ha permitido, ni he podido intervenir en los procesos donde se estudio la concertación de temas exclusivamente ambientales de dichos municipios”. Observa la Sala que la entidad accionada mediante el oficio No. 201112103990 del 28 de febrero de 2011, en respuesta a la anterior petición, le informó al señor CONTRERAS JARAMILLO que: “…incurre en una imprecisión respecto de la naturaleza de estos asuntos, en los cuales la figura de reconocimiento de personería para actuar no se precisa o adecua, para efectos de garantizar la participación ciudadana, sin perjuicio de lo cual se estima necesario realizar unas aclaraciones adicionales. En primer lugar, debe señalarse que cuando un proceso de elaboración y/o revisión de un plan de ordenamiento territorial comienza la etapa de concertación de sus asuntos ambientales,

ello implica que en ese momento ya existe un proyecto de ajuste, para cuya elaboración se debieron haber agotado previamente unas etapas, que incluyeron una primera fase de participación ciudadana. Al respecto, los artículos 4º, 22 y 23 de la ley 388 de 1997 disponen: (…) En cuanto a las instancias de concertación y consulta, la ley 388 de 1997 distingue claramente los trámites propios de la concertación interinstitucional, de aquellos correspondientes a la consulta ciudadana, respecto de los cuales contempla momentos claramente independientes, según el precepto que se transcribe a continuación: (…) La naturaleza propia de la etapa de concertación de los asuntos ambientales de los planes de ordenamiento territorial, es la de generar un espacio en el cual la respectiva autoridad ambiental pueda revisar el proyecto de acuerdo correspondiente, solicitar las documentación e información complementaria al municipio o distrito, y a partir de ello concertarlo u objetarlo “por razones técnicas y fundadas en los estudios previos”. Bajo esa perspectiva, dicha etapa constituye un espacio de discusión eminentemente interinstitucional, siguiendo la misma terminología prevista en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, paralela a la cual, según se señaló, dicha ley contempló unos espacios de participación ciudadana, cuya generación, dicho sea de paso, es competencia de las autoridades municipales o distritales. Lo anterior, no implica, por supuesto, que la concertación de los asuntos ambientales de un plan de ordenamiento territorial constituya un espacio secreto o con reserva legal, pues la ciudadanía puede acceder e intervenir en los mismos de diversas

formas. En primer lugar, cabe señalar que la información contenida en los expedientes de estos proceso; vale decir, la documentación y correspondencia cruzada entre las instituciones y las actas de las reuniones adelantadas por las partes, son documentos que pueden ser consultados en cualquier momento por los interesados, y obtener las copias correspondiente, pues respecto de ellos, se reitera, no existe ningún tipo de reserva legal, en concordancia con los establecido en el artículo 29 del Código Contencioso Administrativo, que dispone: (…) Por otro lado, dicho proceso de concertación concluye con la expedición de una resolución mediante la cual se declaran o no concertados los asuntos ambientales, acto administrativo contra el que cualquier persona puede interponer las impugnaciones correspondientes, recalcando en todo caso que en tanto se expide dicho acto, las discusiones y comunicaciones previas entre las entidades constituyen actuaciones preparatorias o de mero trámite, respecto de las cuales no existe ningún mecanismo de impugnación, formarme a la clara preceptiva establecida en el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo. Finalmente, nos permitimos resumir algunos de los mecanismos de participación ciudadana a los cuales puede recurrir el peticionario, que retomando lo expuesto pueden enunciarse así: (…) De conformidad con lo expuesto, lo invitamos de la manera más atenta a consultar con la Subdirección de Planeación y Sistemas de Información de la CAR sobre el estado de los procesos de concertación de su interés, y utilizar los mecanismos de participación e información en los términos anteriormente expuestos.” Del contenido del oficio referenciado anteriormente, se desprende que la CAR dio

respuesta clara y de fondo a la solicitud de reconocimiento como tercero interesado en los procesos de concertación de asuntos ambientales de los municipios de Mosquera, Cota y Madrid. Precisa la Sala que la anterior respuesta se ajusta a lo preceptuado en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, que establece que la etapa de concertación es netamente interinstitucional y, que por ello los ciudadanos que quieran hacerse parte dentro del proceso cuentan con mecanismos de participación que puede ejercer para intervenir en asuntos ambientales, que en su momento, fueron debidamente informados al actor. Ahora bien, es del caso resaltar que el hecho de que la respuesta dada no haya sido favorable no implica vulneración del derecho de petición, así lo ha manifestado la H. Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos, en los cuales expresa: “(…) En reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha señalado que el derecho de petición comprende no sólo la posibilidad de que las personas puedan dirigirse a la autoridad, en interés general o particular, sino el derecho a obtener de ésta una pronta respuesta del asunto sometido a su consideración y dentro del término previsto en la ley, sin que ello implique que la contestación deba ser en uno u otro sentido, es decir favorable o desfavorable a los intereses del peticionario, pues es evidente que la entidad al responder no está por ello obligada a acceder a lo solicitado en el derecho de petición. Así, la Corte Constitucional ha señalado: “El derecho de petición no implica una prerrogativa en cuya virtud la administración se vea precisada a definir favorablemente las pretensiones del solicitante, razón por la

cual no se debe entender conculcado este derecho cuando la autoridad responde oportunamente al peticionario, aunque la respuesta sea negativa. La resolución, producida y comunicada dentro de los términos que la ley señala, representa la satisfacción del derecho de petición, de tal manera que si la autoridad ha dejado transcurrir los términos contemplados en la ley sin dar respuesta al peticionario, es forzoso concluir que vulneró el derecho pues la respuesta tardía, al igual que la falta de respuesta, quebranta, en perjuicio del administrado, el mandato constitucional”. (…).”1 Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que para que se respete el derecho de petición no necesariamente se debe acceder a lo solicitado por el peticionario, simplemente se requiere de una respuesta clara a lo que se demanda, razón por la cual el hecho de que el señor CONTRERAS JARAMILLO no esté de acuerdo con la respuesta obtenida de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR-, no quiere significar, que no se le dio respuesta de fondo a su solicitud. En estas condiciones el fallo impugnado se debe confirmar. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. CONFÍRMASE la providencia impugnada, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.

2. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

1 Corte Constitucional, Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA. Referencia: expediente T1413362. Sentencia del nueve (9) de noviembre de dos mil seis (2006). MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidenta de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

WILLIAM GIRALDO GIRALDO