CE-25000-23-15-000-2011-01863-01(AC)-2012

SANCION POR DESACATO - Se revoca por cumplimiento del fallo de tutela a favor de población desplazada FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 27 / DECRETO 2591

DE 1991 - ARTICULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-15-000-2011-01863-01(AC)

Actor: PEDRO GUSTAVO VILLA BETANCUR

Demandado: AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL Y LA COOPERACION INTERNACIONAL Decide la Sala el grado jurisdiccional de consulta frente a la providencia del 2 de febrero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que impuso al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social multa por valor de cien mil pesos ($100.000) y ordenó a la entidad accionada dar inmediato cumplimiento a la sentencia proferida por ese tribunal el 25 de agosto de 2011.

I. ANTECEDENTES

A. Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: El señor PEDRO GUSTAVO VILLA BETANCUR instauró acción de tutela contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social- (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social) para que se le protegieran los derechos fundamentales al debido proceso, a la vida digna y de petición, presuntamente vulnerados, por cuanto desde el 1º de junio de 2011

solicitó que le entregaran los recursos que requiere para dar inicio a un proyecto productivo, sin obtener respuesta de fondo. Mediante sentencia del 25 de agosto de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, tuteló los derechos fundamentales de petición, al debido proceso y a la vida digna y, en consecuencia, ordenó “a ACCION SOCIAL que en un plazo no mayor a cuarenta y ocho (48) horas contado a partir de la notificación de la presente providencia, que informe al demandante el procedimiento que se debe adelantar para que obtenga los componentes que le permitan obtener su autosostenimiento y estabilización socioeconómica, brindándole el acompañamiento que sea necesario hasta que obtenga el respectivo proyecto productivo”. El 6 de octubre de 2011, el señor PEDRO GUSTAVO VILLA BETANCUR promovió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, incidente de desacato, al considerar que la entidad accionada no ha dado cumplimiento al fallo de tutela proferido el 25 de agosto de 2011.

B. La decisión objeto de consulta Mediante providencia del 2 de febrero de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” impuso al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social multa por valor de cien mil pesos ($100.000) y ordenó a la entidad accionada dar inmediato cumplimiento a la sentencia proferida por ese Tribunal el 25 de agosto de 2011.

Dicha providencia expuso que, “… en criterio de la Sala, la entidad está

incumpliendo la orden de tutela emitida puesto que no ha brindado al actor la orientación adecuada que le permita obtener un proyecto productivo sostenible, sometiéndolo a un “peregrinaje institucional sin que se le dé una respuesta efectiva”, para utilizar una frase de la Corte Constitucional en la sentencia T-025 de 2004, en donde se analizó un caso parecido al del demandante”. Agregó que “… a través del Oficio No. 20111034117091 del 30 de agosto de 2011, EN RESUMEN LE INDICO QUE LA ENTREGA DE DICHOS BENEFICIOS SE ENCUENTRA EN CABEZA DEL Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de la Protección Social, el Ministerio de Agricultura y de Desarrollo Rural, el Ministerio de Educación Nacional y el Servicio Nacional de Aprendizaje, entidades a las que debe acudir para obtener la ayuda que requiera para su estabilización socioeconómica. A juicio de esta Sala, con esta actuación, además de incurrir en las mismas falencias señaladas por la Corte Constitucional en las sentencias parcialmente transcritas, la entidad no está agotando su obligación de dar cabal cumplimiento a la orden de tutela reseñada, incurriendo en un claro desacato a lo dispuesto por este Tribunal en el fallo de 25 de agosto pasado, pues, de la sola lectura del oficio en mención se advierte que no ha suministrado al actor la orientación debida para que obtenga un proyecto productivo que le ayude a superar su condición de desplazamiento y mucho menos le ha prodigado el acompañamiento ordenado en dicha providencia”.

C. Informe rendido por la entidad accionada El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social rindió informe de

consulta el 13 de febrero de 2012, manifestando que: “(…) Cumplimiento del fallo de tutela: Orientación oferta institucional En cuanto a la orden dictada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “A”, nos permitimos informar que al señor PEDRO GUSTAVO VILLA se le brindó la siguiente ORIENTACION: (…) …por todo lo anterior solicitamos señor juez dicha vulneración sea declarada como un HECHO SUPERADO. Situación en el registro único de población desplazada –RUPD Verificado el sistema de información de población desplazada – SIPOD del registro único de población desplazada, se constató que PEDRO GUSTAVO VILLA se encuentra INCLUIDO en el registro único de población desplazada desde el 7 de julio de 2008: (…) Prorroga de la atención humanitaria de emergencia Con el fin de establecer las condiciones de vulnerabilidad de los hogares inscritos en el Registro único de Población Desplazada y la procedencia del otorgamiento de la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, la Entidad optó por implementar un proceso denominado caracterización, que consiste en analizar la información contenida en las diferentes bases de datos de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada –SNAIPD-, con el fin de establecer si los siguientes hogares están en capacidad de satisfacer sus necesidades básicas y esenciales. (…)

VERIFICADO EL SISTEMA DE INFORMACION DE POBLACION

DESPLAZADA -SIPODDEL REGISTRO UNICO DE POBLACION

DESPLAZADA, es prudente, manifestar al despacho que los recursos entregados por parte de Acción Social, en virtud de la Ayuda Humanitaria y demás, son canalizados a través del Jefe de Hogar, dicho componente va encaminado a atender las necesidades básicas del núcleo familiar, mas no corresponden a ayudas exclusivas para el jefe de hogar, en el caso concreto, dicha ayuda se canalizó a través del señor PEDRO GUSTAVO VILLA, quien funge como JEFE DE HOGAR ha sido beneficiario con UN (1) GIRO por concepto de PRORROGAS DE AYUDA HUMANITARIA por valor de $975.000 cobrados el día 30 de septiembre de 2011 (EN ARAS DE CUMPLIR CON EL FALLO DE TUTELA DICTADO POR SU DESPACHO), en cumplimiento así la entidad con las obligaciones de Ley. PEDRO GUSTAVO VILLA BETANCUR identificado (a) con documento No. 3351669, presenta el turno 3B-2668 generado el 03/02/12, girado el 07/02/12 hace 6 días y está pendiente información de pago y/o reintegro.

VERIFICADO EL SISTEMA DE INFORMACION DE POBLACION

DESPLAZADA - SIPODDEL REGISTRO UNICO DE POBLACION

DESPLAZADA, DE ACUERDO A LO ANTERIOR EL NUCLEO

FAMILIAR DEL SEÑOR PEDRO GUSTAVO VILLA ACTUALMENTE TIENEN LA AYUDA ASIGNADA DISPONIBLE PARA COBRO DESDE EL DIA 7 DE FEBRERO DE 2012 (TAL COMO SE MANIFESTO EN

EL ACTA DE ORIENTACION Y EN ARAS DE SEGUIR CUMPLIENDO

CON EL FALLO DE TUTELA DICTADO POR SU DESPACHO), LA

CUAL HASTA LA FECHA NO HA SIDO COBRADA.

(…)”.

II. CONSIDERACIONES La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política se reglamenta mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto".

Una vez protegido un derecho fundamental que resultare vulnerado, el juez constitucional debe velar por el inmediato y juicioso cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela. Los artículos 27 y 52 del decreto mencionado consagran lo siguiente: ART. 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al

superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. “ART. 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. Así las cosas, resulta claro que el juez de tutela debe hacer uso de todas las medidas necesarias para obtener el cumplimiento del fallo, bajo el entendido de que con ello se busca el restablecimiento del derecho fundamental violado. Al enterarse del incumplimiento del fallo el juez constitucional debe, en principio, requerir al superior del funcionario a quien correspondía dar cumplimiento al fallo de tutela, para que lo haga cumplir, y abra el correspondiente proceso disciplinario; y si pasadas 48 horas no ha cumplido, el juez ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme con lo ordenado, y se encargará directamente del cumplimiento del fallo. Además, el juez podrá

sancionar por desacato al responsable y al superior, hasta que se cumpla la sentencia. De manera que si bien es cierto que el juez está obligado a velar por el cumplimiento del fallo de tutela acudiendo, si lo considera del caso, a imponer sanción por desacato, también lo es que no siempre será necesario llegar al extremo de sancionar. Es preciso señalar que tanto el incumplimiento del fallo como el desacato tocan el tema de la responsabilidad, pero mientras que el simple incumplimiento de la sentencia se refiere a una responsabilidad de tipo objetivo, lo que quiere decir que basta con que se demuestre que el derecho permanece violado o bajo amenaza y que la orden impartida no se ha materializado; el desacato implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, que comporta establecer el grado de responsabilidad del funcionario o funcionarios que debían cumplir con las órdenes dadas en el fallo de tutela. En el trámite incidental de desacato se debe notificar o, al menos, comunicar al incumplido sobre la iniciación del trámite, para que en el término establecido informe las razones por las que no ha dado cumplimiento a las órdenes contenidas en el fallo de tutela. Así mismo, la providencia que decide el incidente de desacato debe ser notificada para que el obligado a cumplir la sentencia se entere de las decisiones que ha adoptado el juez en desarrollo de ese incidente1. Caso concreto 1Consejo de Estado – Sección Cuarta, Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente No.25000 23 15 000 2007 02160 02.

Mediante fallo del 25 de agosto de 2011, la Sección Segunda - Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dispuso: “PRIMERO. TUTELANSE los derechos fundamentales de petición, al debido proceso y vida digna del señor PEDRO GUSTAVO VILLA, identificado con la cédula de ciudadanía No. 3.351.669, y en consecuencia, ORDENASE a ACCION SOCIAL que en un plazo no mayor a cuarenta y ocho (48) horas contado a partir de la notificación de la presente providencia, que informe al demandante el procedimiento que se debe adelantar para que obtenga los componentes que le permitan obtener su autosostenimiento y estabilización socioeconómica, brindándole el acompañamiento que sea necesario hasta que obtenga el respectivo proyecto productivo. (…)”. Por cuanto el señor PEDRO GUSTAVO VILLA BETANCUR consideró que ACCION SOCIAL (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social) no cumplió con las órdenes impuestas en el fallo de tutela, promovió ante el juez de tutela incidente de desacato. Dicho incidente fue resuelto mediante providencia del 2 de febrero de 2012, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, en el siguiente sentido: “PRIMERO: DECLARAR que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social se encuentra desacatando el fallo de tutela de 25 de agosto de 2011.

SEGUNDO: IMPONGASE al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, multa por valor de cien mil pesos moneda corriente ($100.000), suma que deberá ser consignada a órdenes de la

Rama Judicial en la Cuenta Corriente No. 300700000304 DTN-Multas y Cauciones - Consejo Superior de la Judicatura, en cualquier sucursal del Banco Agrario de la ciudad, en el término de 30 días, contados desde la ejecutoria y notificación de la presente providencia. De dicha actuación deberá remitirse copia a este Tribunal. TERCERO. ORDENASE al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social dar inmediato cumplimiento a la sentencia proferida por este Tribunal el 25 de agosto de 2011, consistente en que “informe al demandante el procedimiento que se debe adelantar para que obtenga los componentes que le permitan obtener su autosostenimiento y estabilización socioeconómica, brindándole el acompañamiento que sea necesario hasta que obtenga el respectivo proyecto productivo”. (…)”. La inconformidad del accionante y el motivo de la sanción impuesta a ACCION SOCIAL (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social) radica en el incumplimiento del fallo del 25 de agosto de 2011, es decir, por no suministrar al señor PEDRO GUSTAVO VILLA BETANCUR la información referente al procedimiento que debe adelantar para obtener los componentes necesarios para su autosostenimiento y estabilización socioeconómica, además de realizar el acompañamiento para obtener el proyecto productivo. Ahora bien, observa la Sala que obra en el expediente el acta de orientación de oferta institucional del 10 de febrero de 2012, suscrita por Darlin Gisel Garzón Carrión, Agente Social Humanitario de Bogotá y el actor señor Pedro Gustavo Villa Betancur, en la que se lee:

“(…) OBJETIVO: Brindar orientación e información al señor PEDRO GUSTAVO VILLA BETANCUR identificado con C.C. 3351669, sobre las rutas de oferta institucional, programas y servicios para la población víctima de la violencia en la ciudad de Bogotá, con el fin de dar cumplimiento a la acción constitucional.

DESARROLLO Y CONCLUSIONES: Se inicia con la orientación a las 2:30 p.m, se verifica estado en SIPOD su código 678951, su núcleo familiar está compuesto por 4 personas. (…) Se indaga frente a la participación del núcleo familiar en programas y servicios de diferentes entidades, indicando la ruta de acceso de acuerdo a cada caso: 1.ICBF: Se hace una breve presentación sobre los programas tradicionales y de complementación nutricional a los cuales pueden tener acceso los niños, niñas, jóvenes, madres gestantes y lactantes y adulto mayor. Se orienta para que acudan a los Centros Zonales de cada localidad o a las Unidades Móviles que hacen presencia en las UAO's, para realizar las remisiones correspondientes según lo amerite el caso. El ciudadano manifiesta que sus hijos no se encuentran inscritos en el programa, debido a que actualmente conviven con la mamá en el municipio de Marquetalia, Caldas. 2.Familias en Acción: Se hace una breve presentación del programa indicando que consiste en otorgar un apoyo monetario directo a la madre beneficiaria, condicionado al cumplimiento de compromisos por parte de la familia, los niños se pueden beneficiar por medio de Subsidios de Nutrición (De O a 7 años) o de Educación (de 7 a 18 años) de acuerdo con los

requisitos establecidos. El ciudadano informa que los menores no se encuentran en el programa, pues en este momento se encuentran a cargo de la mamá quien no ha realizado la inscripción 3.Educación: El ciudadano informa que los menores se encuentran estudiando en Marquetalia — Caldas 4.Salud: El ciudadano informa que se encuentra afiliado a SALUD TOTAL EPS Régimen Subsidiado. 5.Identificación:  Registraduría: Verificando en el Registro, 2 de los menores que hacen parte del núcleo familiar no tienen el documento actualizado, por lo tanto se brinda la respectiva orientación sobre los soportes que debe anexar para realizar la novedad.  Libreta Militar: Se informa que Acción Social en acuerdo con los Distritos Militares brinda el servicio de acreditación de la población en situación de desplazamiento ante la dirección de reclutamiento para la expedición de tarjeta militar provisional, la cual tiene vigencia de 3 años, tiempo en el cual el ciudadano debe definir su situación militar. No aplica para su caso. 6.Vivienda: Se informa que la postulación al Subsidio de Vivienda Familiar se realiza únicamente por convocatoria a nivel nacional, directamente en las cajas de compensación. La última convocatoria fue en el año 2007, por ser estas convocatorias a nivel nacional su divulgación se hace por los medios masivos de comunicación y en los puntos de atención a la población en situación de desplazamiento. A la vez se indica que estos trámites son gratuitos, por tanto no debe cancelar ningún pago ante ninguna persona o entidad. El núcleo se encuentra en estado calificado. El ciudadano informa que no

realizó postulación para subsidio. 7.Sena: El ciudadano manifiesta que no ha realizado cursos. 8.Generación de Ingresos: Acción Social frente a la orden de Generación de Ingresos, cumple con las funciones designadas por Ley, de coordinación del SNAIPD, sin embargo dentro de estas no se encuentra la de ejecutar los programas de generación de ingresos los cuales están en cabeza de las entidades que les corresponde atender este componente. En el tema específico de la población en desplazamiento, Bancóldex expidió la Circular Externa N° 10 de diciembre de 2003, por medio de la cual dio a conocer las condiciones y características para el otorgamiento y desembolso de los créditos de redescuento productivos en el desarrollo de empresas de menor tamaño, por parte de la población desplazada o vulnerable afectada por la violencia, así como los intermediarios a través de los cuales se pueden tramitar tales operaciones, además del proceso que se debe surtir para considerar al solicitante como beneficiario de esos recursos. El ciudadano informa que no ha recibido apoyo económico por proyecto productivo. 9.Acción Social: Se presenta la Ruta de Atención de Acción Social, indicando que toda solicitud debe pasar por una ruta establecida por Acción Social desde el equipo de Atención Primaria, se explica de manera detallada la ruta indicando que luego de la recepción de la solicitud (la cual puede ser de manera directa en los puntos de atención o por el CAT), pasa al alistamiento en donde se realiza la valoración de las declaraciones nuevas, se hace una acreditación y una caracterización (levantamiento de ficha técnica de capacidades y necesidades) simultáneamente se estará remitiendo de acuerdo

a las solicitudes a las entidades correspondientes según las necesidades. El ciudadano cuenta con giro disponible en el banco por valor de $ 975 000 desde hace 4 días, se orienta sobre la fecha en la cual debe acercarse para realizar el cobro, así mismo se informa el procedimiento para la solicitud de la siguiente ayuda humanitaria. El señor Villa manifiesta que aproximadamente hace 3 años realizó taller de capacitación para Generación de Ingresos en el barrio La Floresta de la ciudad de Medellín, el cual tuvo una duración de 1 mes, obteniendo la respectiva certificación al finalizar el taller, le informaron que recibiría un subsidio por Proyecto Productivo por valor de $ 1.500.000. Luego de 3 meses, el señor Villa tuvo que trasladarse a vivir en la ciudad de Bogotá por amenazas recibidas, tiempo en el cual le notificaron que el valor del Proyecto Productivo ya se encontraba disponible en Medellín, pero no pudo viajar para realizar el cobro. Se presentó en el punto de atención Rafael Uribe, donde le informaron que este valor se otorgaba a nivel nacional y que sería trasladado a Bogotá, pero hasta la fecha no ha sido notificado de este pago. De acuerdo con la información recibida por parte del profesional encargado de Generación de Ingresos de la Dirección Regional Bogotá, el ciudadano accedió al Programa Atención Inicial (PAI) en la ciudad de Medellín, el cual en este momento no se encuentra en vigencia Por lo tanto se informa que es necesario revisar constantemente la oferta que entre en vigencia a partir del próximo mes, para que pueda acceder a ella (emprendedores, fortalecimientos, proyecto productivo).

(…)”. El documento referenciado anteriormente, corresponde al acta de la audiencia en la que se suministró al incidentante la información requerida para acceder a los programas y servicios de los que es beneficiario, como víctima del desplazamiento forzado, dentro de los cuales se encuentra el subsidio por proyecto productivo. En estos términos, considera la Sala que no se evidencia incumplimiento por parte de ACCION SOCIAL (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social), a la orden impartida por la Subsección “A” Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el fallo del 25 de agosto de 2011, pues dicha entidad realizó todos los trámites necesarios para informar al accionante de los beneficios a los que él y su núcleo familiar tienen derecho, en la calidad de desplazados, razón por la que el auto objeto de consulta se debe revocar. Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

1. REVOCASE la providencia consultada, del 2 de febrero de 2012, por lo razonado en la parte motiva de esta decisión. En su lugar DECLARASE que el Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, no incurrió en desacato.

2. Notifíquese lo aquí resuelto a las partes, por el medio más expedito.

3. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

WILLIAM GIRALDO GIRALDO