CE-25000-23-15-000-2011-01931-01(AC)-2011

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA - Mecanismo de protección / DESPLAZADOS - Subsidio familiar de vivienda El derecho a la vivienda no tiene el carácter de derecho fundamental, sin embargo se ha accedido a su protección por vía de tutela cuando se trata de personas que han sido víctimas de la violencia como son los desplazados. En esta materia, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 951 de 24 de mayo de 2001 y en los artículos 1° y 2° definió el subsidio como un aporte estatal en dinero o especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución, siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones establecidas en la ley. (…) De acuerdo con la anterior normatividad, en la actualidad es Fonvivienda la entidad encargada del otorgamiento de los subsidios de vivienda a favor de la población en situación de desplazamiento.

FUENTE FORMAL: DECRETO 951 DE 2001 - ARTICULO 1 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 51

POBLACION EN SITUACION DE DESPLAZAMIENTO - Subsidio para vivienda / DERECHO A LA IGUALDAD - No es posible alterar los turnos para asignar el subsidio Por consiguiente, la postulación de la demandante ha sido atendida por las entidades encargadas de la administración de los subsidios de vivienda, permitiéndole estar en lista de espera para acceder al desembolso del subsidio sin necesidad de una nueva postulación, diferente es que la calificación de su situación la haya ubicado en un lugar que requiere de la asignación de nuevos recursos. Esta Corporación ha señalado que entre el grupo de personas

desplazadas, que de por sí ameritan un tratamiento prioritario por su condición de especial protección constitucional, pueden encontrarse casos de personas o familias que estén en una situación de especial indefensión y vulnerabilidad. En el presente asunto, si bien es cierto la actora está en especial y extrema situación por su condición de desplazada, también lo es que existen otros en su misma situación que no fueron incluidos en las resoluciones de asignación de Fonvivienda. La alteración de la asignación de los turnos del subsidio de vivienda, constituiría una vulneración del derecho a la igualdad y un irrespeto a los derechos de quienes se han sometido al orden de calificación y entrega de los recursos disponibles.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., seis (6) de octubre de dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-15-000-2011-01931-01(AC)

ACTOR: CARMEN MARITZA RIVERA MANOSALVA

DEMANDADO: MINISTERIO DE AMBIENTE VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL Y OTRO Decide la Sala la impugnación formulada por la parte actora contra la providencia de 29 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la cual se denegó la protección de los derechos fundamentales invocados.

ANTECEDENTES Carmen Maritza Rivera Manosalva, actuando en nombre propio interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la

Agencia Presidencial Para la Acción Social y la Cooperación Internacional, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, igualdad, salud, seguridad social, educación, vivienda digna, trabajo e integridad personal.

PRETENSIONES Las concreta así: “1. Ordenar, en forma inmediata, a las entidades demandadas que sea entregado en un término no mayor de cuarenta y ocho (48) horas, el subsidio o la vivienda a que tengo derecho.

2. Tomar todas las medidas que sean necesarias y pertinentes para proteger mis derechos fundamentales y los de mis hijos.

3. Se me tutele el derecho a una vida digna, a la salud en conexidad con la vida, integridad física, a una vivienda digna y los que se demuestren durante el trámite de la presente acción.”.

Los hechos que sirven de fundamento a la presente acción son los siguientes: Mediante declaración rendida en el año 2004, solicitó la inclusión en el registro único de población desplazada, inclusión que fue realizada a los pocos días. Solicitó la ayuda para vivienda desde el 31 de julio de 2007 y mediante varios escritos la Caja de Compensación Familiar del Cesar - Comfacesar le informó que la solicitud de vivienda había sido aprobada y que se encuentra en estado calificado. Afirma que tiene 37 años, tres hijos menores y que padece problemas del corazón generados por el desplazamiento, además una de sus hijas requiere atención médica constante. Recalca que no puede trabajar porque debe atender a sus hijos enfermos, no cuenta con bienes de fortuna para sufragar las necesidades y prácticamente viven

de la caridad pública, por lo que es necesario y urgente que se asigne el subsidio de vivienda para apaciguar un poco la situación.

CONTESTACION DE LA DEMANDA

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Se opuso a la prosperidad de la acción de tutela, toda vez que la entidad no ha vulnerado ningún derecho fundamental y no es la encargada de coordinar, asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social, esas funciones le corresponden al Fondo Nacional de Vivienda - Fonvivienda. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando que la acción de tutela debe dirigirse en contra de la autoridad que está incurriendo en la omisión o que esté vulnerando los derechos fundamentales que se buscan proteger y que en este caso el Ministerio no tiene ninguna responsabilidad con los hechos que dieron origen a la acción interpuesta, pues no coordina y asigna la ayuda humanitaria de emergencia, así como tampoco asigna los subsidios familiares de vivienda de interés social urbana, sólo es el ente rector de las políticas en materia habitacional, pero no las ejecuta ni ejerce funciones de inspección, vigilancia y control sobre la materia. Solicitó denegar la acción de tutela por configurarse la excepción de falta de legitimación por pasiva, pues el Ministerio no es el competente para conocer de las pretensiones formuladas y porque a la actora no se ha amenazado ni vulnerado ningún derecho fundamental. Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. De acuerdo con la información que reposa en la base de datos de la entidad y una vez verificada la inclusión de la demandante y su núcleo familiar en el Registro

Unico de Población Desplazada –RUPD - se encontró que se le han entregado ayudas humanitarias, al ostentar la calidad de desplazada, conforme a los establecido en la Ley 387 de 1997, Decreto 2569 de 2000, T-025 de 2004, C-278 de 2007 y T-496 de 2007. Igualmente se verificó que el núcleo familiar de la señora Rivera Manosalva reportó la entrega de prórrogas de las ayudas humanitarias de emergencia, la última de ellas recibida mediante giro por valor de $675.000 cobrado el 18 de noviembre de 2010. Informó que los turnos tienen como principal propósito garantizar el derecho a la igualdad de la población en situación de desplazamiento y dicha entrega esta en congruencia con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 962 de 2005. Recalcó que el otorgamiento de los beneficios reclamados por la población desplazada se supedita a la verificación de los requisitos legales y el Juez Constitucional mal podría entrar a determinar el cumplimiento o no de los mismos, situación que daría lugar a la vulneración del derecho a la igualdad de la población desplazada que si ha desplegado la actividad necesaria para acceder a la asistencia debida por parte del Estado, y por otro a la inobservancia de las esferas y poderes propios de las diferentes autoridades involucradas. Caracterización y entrega de turno son procesos que van de la mano, debido a que mediante el proceso de caracterización se evalúa el grado de vulnerabilidad del núcleo familiar que solicita la entrega de la atención humanitaria a través de un puntaje que determina la letra posterior al primer número que establece el turno, lo

cual le permite a Acción Social, coordinar la entrega al usuario de manera inmediata o con posterioridad, pero en cualquier caso es cierta y pertinente. Por otra parte, manifestó que la actora se encuentra afiliada al régimen subsidiado de salud desde el 2009. Las competencias de la entidad están determinadas en la ley y Acción Social no tiene dentro de sus funciones la de administrar recursos para subsidio de vivienda. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia de 29 de agosto de 2011, denegó el amparo de los derechos invocados por la señora Carmen Maritza Rivera Manosalva. Para adoptar tal decisión expresó que sobre los subsidios de vivienda, la política de atención para los desplazados ha previsto este tipo de ayudas para la fase de la consolidación y reasentamiento de la población ya sea en su lugar de origen o en los centros urbanos donde esta ubicados. La reglamentación de la vivienda para la población desplazada se encuentra consagrada en el Decreto 951 de 2001 que se encargó de definir los subsidios y sus distintas modalidades, previendo que la entidad encargada de su manejo es el Fondo Nacional de Vivienda - Fonvivienda, entidad adscrita al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Consideró de conformidad con el material probatorio que obra en el expediente que en ningún momento se le han vulnerado o amenazado derechos fundamentales a la actora, toda vez que el Fondo Nacional de Vivienda ha actuado de acuerdo a la Constitución y la ley, garantizando los derechos en condiciones de igualdad a todos los que ostentan el estado de calificado, teniendo en cuenta que la entrega del subsidio aquí solicitado se materializará al momento

en que Fonvivienda cuente con los recursos para el efecto, sin necesidad de una nueva postulación en otra convocatoria. La actora y su grupo familiar acreditaron el cumplimiento de los requisitos exigidos para ser beneficiarios del subsidio de vivienda familiar de interés social, con lo cual se le garantizó el amparo del Gobierno, en relación con sus necesidades de una vivienda digna. No obstante, no fue posible incluirla en la resolución de preselección para continuar con el proceso de asignación, debido a que la misma se realiza en estricto orden hasta agotar los recursos disponibles teniendo en cuenta la calificación obtenida por los hogares postulados. LA IMPUGNACION Inconforme con la decisión anterior la demandante la impugna. Afirma que Fonvivienda depende del Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y en ese orden el a quo negó injustamente la protección de los derechos invocados. Hace más de cuatro años fue desplazada por amenazas de muerte de grupos al margen de la ley. Se encuentra en estado Calificado, esto es, para obtener el derecho a una vivienda digna mediante la asignación del subsidio de vivienda que en varias oportunidades ha solicitado a la autoridad demandada y la respuesta recibida es que debe esperar. Para resolver, se C O N S I D E R A La acción de tutela fue concebida en el artículo 86 de la Constitución Política como mecanismo de defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio

irremediable. En numerosas oportunidades la Corte Constitucional ha sostenido que la acción de tutela es el medio adecuado para obtener la protección de los derechos vulnerados a la población desplazada, pues éste es el medio idóneo y eficaz para proteger de forma inmediata derechos fundamentales de las personas que por su condición de víctimas del conflicto interno requieren de medidas urgentes para salvar su vida y la de su núcleo familiar. La demandante interpuso acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida, salud, integridad física y vivienda digna presuntamente vulnerados por el Ministerio de Amiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. Solicita en síntesis que se ordene de manera inmediata la entrega del subsidio de vivienda al cual tiene derecho. Revisado el material probatorio que obra en el expediente y los informes presentados por las entidades demandadas, observa la Sala en primer termino que la señora Carmen Maritza Rivera Manosalva y su núcleo familiar se encuentran inscritos en el Registro Unico de Población Desplazada desde el 29 de mayo de 2009. Para la Sala no cabe duda de que tanto la actora como su núcleo familiar han sido beneficiarios de las ayudas humanitarias de emergencia y de las prórrogas de las mismas que por consiguiente han ayudado a garantizar el sostenimiento de su familia. En ese sentido, Acción Social en el escrito de contestación de la demanda informó que la señora Carmen Maritza Rivera Manosalva, ha recibido varias ayudas

humanitarias de emergencia, la última de ellas el 18 de noviembre de 2010 por $675.000. De acuerdo con el esquema de turnos para la entrega de la atención humanitaria, la actora actualmente presenta el turno 4C-25818 generado el 8 de agosto de 2011, girado el 9 del mismo mes y año. A folio 48 se indica:

DOCUMEN TIPO FECHA TOTAL TIPO ASISTENCI VALOR

TRAMIT SOLICIT ENTREGA DE A

TO

E UD DO AYUD ALIMENTA A RIA 49661943 CASO 08/08/11 $570.000 B 3 $360.0

ESPECI

00 AL

AUXILIO VALOR DPTO/MUN FECHA DIAS ESTADO

DE GIRO ORDEN COLOCACIO GIRO

ALOJAMIENT

DE N O PAGO 3 $210.00 CESAR09/08/1 17 TRAMITAD 0 AGUACHIC 1 O A En consecuencia, tanto las ayudas humanitarias como las prórrogas de la ayuda humanitaria de emergencia, solicitadas por la actora para su núcleo familiar se han atendido en forma sistemática. Ahora bien, obra a folio 24 un Oficio suscrito por el Coordinador del Grupo de Atención y Servicio al Usuario del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en el que le comunica a la actora lo siguiente: “Conforme a la comunicación radicada con el numero citado en referencia, me permito informar que consultado el número de cédula 49661943 en el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se encontró que el hogar encabezado por el(la) Señor (a) CARMEN

MARITZA RIVERA MANOSALVA dentro de la Convocatoria de acceso al Subsidio Familiar de Vivienda para Población Desplazada, se encuentra en el estado CALIFICADO. […] El “CALIFICADO” significa que el hogar cumplió con los requisitos y condiciones necesarias exigidas para acceder al Subsidio Familiar de Vivienda Urbano. No obstante, no fue posible incluirlo en las Resoluciones de Asignación 510 de 2007, 600 de 2008, 901 y 902 de 2009 y 0750, 1470, 1471, 1472, 1473, 1474, 1475 y 1476 de 2010 y 410 de 2011 de Fonvivienda, debido a que las mismas se realizaron en estricto orden hasta agotar los recursos disponibles, teniendo en cuenta la calificación obtenida por los hogares postulados.”. [Se resalta] Ahora bien, el derecho a la vivienda digna se encuentra consagrado en el artículo 51 de la Constitución Política, el cual prevé: “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda.” El derecho a la vivienda no tiene el carácter de derecho fundamental, sin embargo se ha accedido a su protección por vía de tutela cuando se trata de personas que han sido víctimas de la violencia como son los desplazados. En esta materia, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 951 de 24 de mayo de 2001 y en los artículos 1° y 2° definió el subsidio como un aporte estatal en dinero

o especie, otorgado por una sola vez al beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución, siempre que el beneficiario cumpla con las condiciones establecidas en la ley. Los artículos 3° y 17 de la referida norma consagran las condiciones que deben reunir los hogares postulantes y los criterios de calificación para la asignación de subsidios en los siguientes términos: “Postulantes. Serán potenciales beneficiarios, del subsidio de que trata el presente decreto, los hogares que cumplan las siguientes condiciones:

1. Estar conformados por personas que sean desplazadas en los términos del artículo 1° de la Ley 387 de 1997 y cumplan con los requisitos previstos en el artículo 32 de la misma ley.

2. Estar debidamente registradas en el Registro Unico de Población Desplazada a que se refiere el artículo 4° del Decreto 2569 de 2000. (…) Artículo 17. Criterios de calificación de las postulaciones y asignación de los subsidios de vivienda.

La calificación para las postulaciones y asignación del subsidio de vivienda, en el caso de la población desplazada, se realizará de acuerdo con la ponderación de las siguientes variables: a) Hogares que apliquen el subsidio para el retorno a su lugar de origen o su reubicación en la zona rural; b) Hogares que apliquen a soluciones de arrendamiento; c) Mayor número de miembros que conforman el hogar; d) Hogares con jefatura femenina; e) Hogares con miembros pertenecientes a grupos vulnerables de indígenas y afrocolombianos; f) Tiempo de desplazamiento;

g) Vinculación a un Plan de Acción Zonal.”. El artículo 18 ibidem establece la fórmula para la calificación y asignación de subsidios asignándole un valor determinado a cada una de las situaciones descritas que sumadas arrojarán el puntaje total que dará el orden en la lista definitiva. El Gobierno Nacional, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, frente a la supresión del Inurbe, mediante Decreto 555 de 2003, y en uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 790 de 2002, creó el Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera, sin estructura administrativa ni planta de personal propia, sometido a las normas presupuestales y fiscales del orden nacional, adscrito al Ministerio y determinó en su artículo 3° como una de las funciones de Fonvivienda la siguiente: “9. Asignar subsidios de vivienda de interés social bajo las diferentes modalidades de acuerdo con la normatividad vigente sobre la materia y con el reglamento y condiciones definidas por el Gobierno Nacional. Para el efecto, desarrollará a través de entidades públicas o privadas las siguientes actividades, entre otras: 9.1 Atender de manera continua la postulación de hogares para el subsidio familiar de vivienda, a través de contratos de encargo de gestión u otros mecanismos. (…)”. De acuerdo con la anterior normatividad, en la actualidad es Fonvivienda la entidad encargada del otorgamiento de los subsidios de vivienda a favor de la población en situación de desplazamiento.

En consecuencia, observa la Sala que la señora Rivera Manosalva, en efecto se postuló al subsidio familiar de vivienda el 31 de julio de 2007, por conducto de Comfacesar para acceder al subsidio familiar de vivienda para la población desplazada. Actualmente se encuentra en estado calificado, es decir que el hogar cumplió los requisitos y las condiciones necesarias para acceder al subsidio familiar de vivienda urbano. También esta claro que no fue posible incluirla en las Resoluciones de asignación números 510 de 2007, 600 de 2008, 901 de 2009, 750, 1471, 1472, 1473, 1474, 1475, 1476 de 2010 y 0410 de 2011 de Fonvivienda, debido a que las asignaciones se realizaron en estricto orden hasta agotar los recursos disponibles, teniendo en cuenta la calificación obtenida por los hogares postulados. Por consiguiente, la postulación de la demandante ha sido atendida por las entidades encargadas de la administración de los subsidios de vivienda, permitiéndole estar en lista de espera para acceder al desembolso del subsidio sin necesidad de una nueva postulación, diferente es que la calificación de su situación la haya ubicado en un lugar que requiere de la asignación de nuevos recursos. La asignación de nuevos recursos para el pago de los subsidios de vivienda de las familias que se encuentran en situación de “Calificado” no implica la vulneración de sus derechos fundamentales, máxime si se tiene en cuenta que la población en situación de desplazamiento también cuenta con subsidios para arrendamiento y ayudas humanitarias que les permite hacer más llevadera su situación y que en el

presente asunto no cabe duda ha recibido la actora. Esta Corporación ha señalado que entre el grupo de personas desplazadas, que de por sí ameritan un tratamiento prioritario por su condición de especial protección constitucional, pueden encontrarse casos de personas o familias que estén en una situación de especial indefensión y vulnerabilidad. En el presente asunto, si bien es cierto la actora está en especial y extrema situación por su condición de desplazada, también lo es que existen otros en su misma situación que no fueron incluidos en las resoluciones de asignación de Fonvivienda. La alteración de la asignación de los turnos del subsidio de vivienda, constituiría una vulneración del derecho a la igualdad y un irrespeto a los derechos de quienes se han sometido al orden de calificación y entrega de los recursos disponibles. En conclusión en el presente asunto no se han vulnerado o amenazado los derechos fundamentales de la actora, como quiera que el Fondo Nacional de Vivienda, garantiza los derechos en condiciones de igualdad a quienes se encuentran en el estado calificado. Finalmente, la actora debe tener claro que la entrega del subsidio que aquí solicita se realizará teniendo en cuenta la calificación obtenida por los hogares postulados y en el momento en que Fonvivienda cuente con los recursos disponibles para el efecto. En consecuencia, no se evidencia quebrantamiento de derechos fundamentales pues la interesada no probó que a una persona en su misma situación, es decir que se encuentre en estado “Calificado”, se le haya entregado el subsidio, antes de que le correspondiera el turno. Por las razones que anteceden, la Sala CONFIRMARA la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que denegó la acción de tutela interpuesta por la

señora Carmen Maritza Rivera Manosalva. En merito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMASE la providencia impugnada proferida el 29 de agosto de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción de tutela promovida por Carmen Maritza Rivera Manosalva. Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de este fallo al Tribunal de origen.

GUSTAVO GOMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCON

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO