CE-25000-23-15-000-2011-02206-01(AC)-2012

SANCION POR DESACATO - Se revoca por cumplimiento de orden dada en el fallo de tutela FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 27 / DECRETO 2591

DE 1991 - ARTICULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-15-000-2011-02206-01(AC)

Actor: CLEIDER HERNAN RODRIGUEZ PEÑARANDA

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - DIRECCION DE PRESTACIONES SOCIALES DEL EJERCITO NACIONAL Conoce la Sala en Grado Jurisdiccional de Consulta, la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contenida en el Auto Interlocutorio de 24 de noviembre de 2011, que decidió el incidente de desacato propuesto por el señor Cleider Hernán Rodríguez Peñaranda contra el Ministerio de DefensaPrestaciones Sociales del Ejército Nacional.

La providencia en consulta resolvió: “PRIMERO.- Declarar que la conducta del Director de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa que ejercía sus funciones al momento en que fue notificada la sentencia de tutela de 29 de septiembre de 2011, es constitutiva de incumplimiento y de desacato a lo ordenado en fallo de acción de tutela proferido por esta

Corporación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído. SEGUNDO.- Sancionar al Director de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa que ejercía sus funciones al momento en que fue notificada la sentencia de 29 de septiembre de 2011, con multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, suma de dinero deberá pagar como se indica en el siguiente parágrafo…” La situación fáctica que originó la sanción a la autoridad accionada presenta los siguientes:

1. Antecedentes procesales. 1.1. El señor Cleider Hernán Rodríguez Peñaranda interpuso acción de tutela en contra de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional, en procura de la protección de sus derechos fundamentales de petición, debido proceso, igualdad y salud en conexidad con la vida. 1.2. De la acción constitucional conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien en sentencia de 29 de septiembre de 2011, otorgó protección al derecho fundamental de petición, disponiendo: “PRIMERO: Tutelar el derecho fundamental de petición del señor CLEIDER HERNAN RODRIGUEZ PEÑARANDA que ha sido vulnerado por EL MINISTERIO DE DEFENSA de acuerdo con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ordenar al Ministerio de Defensa - Director de Prestaciones Sociales o quien haga sus veces, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contados (Sic) a partir de la notificación de la presente providencia de respuesta de fondo a la petición del accionante.” 1.3. A través de escrito presentado el 18 de octubre de 2011 ante el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, la apoderada del señor Cleider Hernán Rodríguez Peñaranda promovió incidente de desacato en contra del Ministerio de Defensa Nacional - Prestaciones Sociales del Ejército Nacional, aduciendo que hasta el momento no ha recibido respuesta alguna de dicha dependencia. (Fl.1-2). 1.4. Por auto de 20 de octubre de 2011, se ordenó la admisión del incidente y se requirió al Director de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa o a quien hiciere sus veces, para que en el término de 3 días acreditara el cumplimiento de la orden impartida en el fallo de 29 de septiembre de 2011. (Fl. 4). 1.5. No obstante haber sido notificado, el Director de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional, no allegó escrito dentro del término concedido. 1.6. Mediante Auto Interlocutorio de 24 de noviembre de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró, que la conducta del Director de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional era constitutiva de incumplimiento y desacato a lo ordenado en fallo de acción de tutela, razón por la cual le impuso sanción equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Para fundamentar la sanción, el a quo se apoyó básicamente en el hecho que la entidad demandada no controvirtió los argumentos expuestos por el accionante dentro del incidente propuesto, ni aportó prueba alguna que le permitiera llegar a la convicción de haber desplegado gestiones dirigidas a cumplir la orden impartida en el fallo presuntamente desatendido.

En su parecer, se encontraba demostrado en el expediente que la entidad accionada había incumplido el fallo de 29 de septiembre de 2011, y adicionalmente, que se había rehusado a cumplirlo. 1.7. A través de escrito radicado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 30 de noviembre de 2011 (Fl.16 y ss.), la Coordinadora del Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional, solicitó la revocatoria de la anterior decisión por ausencia de responsabilidad subjetiva, aduciendo que no era ésta la dependencia competente para dar cumplimiento a la orden del juez, sino la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional. Agregó, que tanto la tutela de la referencia como el fallo de 29 de septiembre de 2011, fueron de conocimiento de la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional, entidad llamada a responder por el cumplimiento del fallo, y a quien le remitió copia del oficio por medio del cual se le notificó la existencia del presente incidente. 1.8. En concordancia con lo anterior, el Director de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional, solicitó el 30 de noviembre de 2011 ante el Tribunal, copias de todo el proceso incidental (Fl.27), así como la revisión y revocatoria de la sanción impuesta. Reconoció expresamente su competencia para conocer del caso puesto en conocimiento del juez de tutela, y describió cada una de las actuaciones desplegadas con ocasión de la acción constitucional incoada por el señor Cleider Hernán Rodríguez Peñaranda en contra de esa dependencia. (Fl.40).

Así mismo, allegó copia de los documentos que acreditaban el cumplimiento del fallo de tutela de 29 de septiembre de 2011, y solicitó que los mismos fueran tenidos en cuenta para revocar la decisión sancionatoria, so pena de incurrirse en una violación a su derecho de defensa y debido proceso, puesto que dicha entidad no fue vinculada al trámite del incidente. (Fls.56 a 62). 1.9. Mediante auto de 15 de diciembre de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó “de plano” las solicitudes de revisión y revocatoria elevadas, y concedió el Grado Jurisdiccional de Consulta ante esta Corporación. En atención a lo expuesto, la Sala procederá a realizar las siguientes,

CONSIDERACIONES

1. Cuestión previa.

Antes de analizar el asunto puesto a consideración de este juez constitucional, debe aclarase, que el objeto del presente estudio no consiste en retrotraer las actuaciones surtidas en el trámite de tutela al punto de realizar un nuevo pronunciamiento sobre la procedencia de la acción; la finalidad del procedimiento incidental de desacato y el grado jurisdiccional de consulta que se surte en caso de sanción, se contrae a la verificación de un incumplimiento total o parcial de una orden de tutela y a analizar si la sanción impuesta es la correcta. Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la ley, y asegurar que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, en aras de prohijar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia. En el evento en que el juez en consulta encuentre que no ha habido incumplimiento,

no procede la sanción por desacato. Realizadas las anteriores precisiones, se analizarán los supuestos del caso.

2. De la autoridad obligada a cumplir la orden de tutela.

En este acápite es necesario recordar, que siendo el incidente de desacato un mecanismo de coerción que tienen a su disposición los jueces en desarrollo de sus facultades disciplinarias, el mismo está cobijado por los principios del derecho sancionador, y específicamente por las garantías que éste otorga al disciplinado. Así las cosas, en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela, aspecto sobre el cual se ha referido la Corte Constitucional en los siguientes términos: “30.- Así mismo, el juez de tutela al tramitar el respetivo incidente tiene el deber constitucional de indagar por la presencia de elementos que van dirigidos a demostrar la responsabilidad subjetiva de quien incurre en desacato, por tanto dentro del proceso debe aparecer probada la negligencia de la persona que desconoció el referido fallo, lo cual conlleva a que no pueda presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. De acuerdo con ello, el juzgador tiene la obligación de determinar a partir de la verificación de la existencia de responsabilidad subjetiva del accionado cuál debe ser la sanción adecuada - proporcionada y razonable - a los hechos1.” “31.- ... En este orden de ideas, siempre será necesario demostrar que el incumplimiento de la orden fue producto de la existencia de responsabilidad subjetiva por parte del accionado, es decir, debe haber

negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, quedando eliminada la presunción de la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. 32.- En este punto cabe recordar que, la mera adecuación de la conducta del accionado con base en la simple y elemental relación de causalidad material conlleva a la utilización del concepto de responsabilidad objetiva, la cual está prohibida por la Constitución y la Ley en materia sancionatoria. Esto quiere decir que entre el comportamiento del demandado y el resultado siempre debe mediar un nexo causal sustentado en la culpa o el dolo.”2 (Subrayas fuera de texto). Así las cosas, atendiendo lo manifestado durante el trámite del incidente de desacato por parte de la Coordinación del Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional y la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional y con 1 Cfr. T-1113 de 2005. 2 Corte Constitucional, Sentencia T-171 de 2009. el fin de brindarles una garantía real a sus derechos de defensa y debido proceso, es indispensable establecer con claridad, a qué autoridad se dirigió la orden contenida en el fallo de tutela de 29 de septiembre de 2011 y si el destinatario de la orden la cumplió en forma oportuna y completa. A partir del contenido del fallo de 29 de septiembre proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca3, encontramos que las pretensiones de la parte actora se circunscribieron a la protección de los derechos presuntamente vulnerados por la Nación - Ministerio de Defensa Nacional por intermedio de la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional, de quien se solicitaba

el reajuste y pago inmediato por indemnización, para lo cual debía emitirse la respectiva resolución que así lo ordenara. No obstante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del fallo presuntamente incumplido, señaló como parte demandada al Ministerio de Defensa Nacional en forma general, sin especificar exactamente cuál era la dependencia y el funcionario vinculados al trámite de la acción, y por ende, encargados de cumplir la orden que eventualmente habría de proferirse. La anterior observación cobra relevancia en el presente asunto, si se tiene en cuenta lo anotado en los párrafos antecedentes, respecto a que dentro del trámite de un incidente de desacato es indispensable establecer la responsabilidad subjetiva de quien estaba obligado a obedecer un mandato judicial; y en este sentido, es claro que la Coordinación del Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa y la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional son dependencias diferentes, pues mientras la primera hace parte de la Secretaría General del Ministerio de Defensa, la segunda pertenece a la Jefatura de Desarrollo Humano (JEDEH) del Ejército Nacional, cuyas funciones están delimitadas de acuerdo al área de su competencia y a los reglamentos que las rigen. En tal sentido, si es la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional la dependencia facultada para reconocer y ordenar el pago de indemnizaciones por disminución de la capacidad laboral de sus miembros o ex-miembros, y no la Coordinación del Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa, se concluye, que era aquella la responsable de satisfacer la orden del juez de tutela, 3 Copia del fallo de primera instancia fue remitido al Consejo de Estado por solicitud informal del

Despacho del Magistrado Ponente. Ver folios 76 y siguientes. dando respuesta al derecho de petición, a través del cual se solicitaba la expedición del acto que reconocía una indemnización. De manera pues, que pese a que la orden se dirigió al Ministerio de DefensaDirector de Prestaciones Sociales o quien haga sus veces, era deber del Director de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional acreditar el cumplimiento del fallo de 29 de septiembre de 2011 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por ser legalmente de su competencia.

3. De la orden impartida por el juez constitucional y su cumplimiento.

Como se ha dicho, la orden del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se dirigió a que en un término de cuarenta y ocho (48) horas contados a partir de la notificación de la sentencia, se procediera a dar respuesta de fondo a la petición elevada por el demandante. Establecido como quedó, que el funcionario responsable de darle cumplimiento a la orden contenida en la sentencia de tutela de 29 de septiembre de 2011, es el Director de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional, se procede a analizar el material probatorio obrante en el expediente, así:  A folio 26 del cuaderno del incidente de desacato, se observa copia de la notificación que hiciera la Secretaría de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional (DIPSO) de la providencia en cuestión, fechada el 3 de octubre de 2011 y recibida el 5 de octubre del mismo año.  A folio 23 y 61 ídem, obra copia del Oficio No.20115300851511 MDN-CGFMCE-JEDEH-DIPSO-CI-177-A de fecha 6 de octubre de 2011, mediante el cual, el Subdirector de Prestaciones Sociales del Ejército informa al Magistrado Ponente, del cumplimiento del fallo de tutela, en los siguientes términos: “PRIMERO: El 20-SEP-11 se envió oficio 20115320798131 a la

apoderada del SLC CLEIDER HERNAN RODRIGUEZ PEÑARANDA el

(Sic) fin de dar respuesta a su solicitud de proceder en forma inmediata a reconocer el REAJUSTE Y PAGO DE INDEMNIZACION a que tiene derecho su representado.

SEGUNDO: Como constancia de lo anterior se anexa planilla de correo certificado No. 137 del 21-SEP-11 mediante el cual se envía la respuesta al derecho de petición, sin haber sido hasta el momento devuelta dicha correspondencia.”  En efecto, a folios 24 y 56 es visible la copia del Oficio No. 20115320798131 de 20 de septiembre de 2011 dirigida a la Doctora CLAUDIA MILENA ALMANZA ALARCON, asunto: INFORMACION PRESTACIONAL RODRIGUEZ PEÑARANDA CLEIDER HERNAN, de la que se lee: “Con toda atención y en respuesta a la solicitud presentada en la acción de tutela suscrita por usted, en calidad de apoderada del SLC ® RODRIGUEZ PEÑARANDA CLEIDER HERNAN con C.C. No. 1067712445, mediante la cual solicita en la presente acción…., al respecto me permito informarle que esta Dirección no accederá a lo

solicitado en vista de que dicha acta adicional Nro. 2987 de 03/01/2011 fue DEVUELTA a la Dirección de Sanidad del Ejército, mediante el oficio No. 20115320770431 del 12 de septiembre de 2011, en aplicación de la Directiva Ministerial 016 de 2008, teniendo en cuenta que el artículo 33 del Decreto 094 de 1989, dice: “(…) Corrección. Cuando en el acta correspondiente a una Junta Médica o Tribunal se evidencien errores de forma que afecten su claridad, éstos se corregirán o aclararán mediante la elaboración de un acta adicional. (…)” La procedencia de la elaboración de un Acta Adicional y/o Aclaratoria se circunscribe a lo contenido en el artículo 33 del decreto 094 de 1989, que las instituye como un mecanismo para corregir errores de forma y la calificación de la imputabilidad de la lesion (Sic) no hace parte de los errores materiales susceptibles de dicha consideración, toda vez que contrario a lo anterior la valoración de la imputabilidad de la lesion (Sic) implica un juicio valorativo y exige una operación de calificación jurídica que compromete de fondo el contenido de la evaluación practicada, por lo cual resulta improcedente utilizar esta herramienta para subsanar una omisión del interesado, que contaba con el termino (Sic) de ejecutoria de cuatro meses para allegar a este organismo el documento que variaba la calificación de la imputabilidad de la lesión en mención. En consecuencia la modificación de dichos actos administrativos preparatorios corresponderia (Sic) al Tribunal Medico (Sic) Laboral y NO de la Direccion (Sic) de Sanidad, tal como lo refiere el articulo (Sic) 21 del

Decreto 1796 de 2000: … Por las razones expuestas considera esta Dirección IMPROCEDENTE continuar con el tramite (Sic) de reajuste de la indemnización, teniendo en cuenta que el accionante renuncio (Sic) a convocar tribunal medico (Sic), estando de acuerdo con las conclusiones valoradas en la Junta Medica (Sic) y reconocida la indemnización mediante la resolución No. 113772 del 04 de marzo de 2011.” (Subrayado fuera del texto).  Así mismo, a folio 58 se observa copia de la “planilla para la imposición de envíos” de la Red Postal de Colombia 472, según la cual, el documento anterior se envió el 21 de septiembre de 2011 a la dirección de correspondencia de la abogada Claudia Milena Almanza. Así las cosas, es oportuno cuestionarse si el fallo de tutela de 29 de septiembre de 2011 se entiende cumplido con la respuesta brindada por el Subdirector de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional a la apoderada del señor Cleider Hernán Rodríguez Peñaranda, a través de los documentos que acaban de relacionarse. Al respecto, la Sala determina que la respuesta al anterior interrogante es positiva. En efecto, como se observa en los documentos atrás relacionados, desde el 21 de septiembre de 2011 se remitió la respuesta a las peticiones insatisfechas del actor, quien solicitaba la expedición del acto administrativo que ordenara el reajuste y pago de la indemnización por pérdida de su capacidad laboral, respuesta que fue negativa a sus pretensiones, y que se puso en conocimiento del a quo dentro del término otorgado para el cumplimiento del fallo, es decir, 48 horas contadas a partir de su

notificación. A partir de lo anterior, al observar el contenido del Oficio No. 20115320798131 de 20 de septiembre de 2011, estima la Sala, que la Dirección de Prestaciones Sociales del Ejército Nacional satisfizo los requerimientos de información elevados por el petente, acatando de esta manera la orden impuesta por el juez constitucional.

4. De la sanción y garantía de eficacia de la decisión judicial.

Como es sabido, la acción de tutela es concebida como un mecanismo ágil, cuyo objeto consiste en restablecer en forma inmediata el goce efectivo de los derechos constitucionales fundamentales cuando ellos sean vulnerados o amenazados por las autoridades públicas o por los particulares en los eventos contemplados en la ley, y culmina con una orden dirigida al autor del agravio para que cese la conducta, actuación material o amenaza denunciadas y, en caso de ser posible, vuelva las cosas al estado en que se encontraban antes de la violación, o para que realice o desarrolle la acción adecuada, en los casos de denegación de actos o de omisiones. El incumplimiento de las órdenes da lugar a las sanciones previstas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 27 y 53 ibídem. La primera de estas normas dispone que la persona que incumpla una orden del juez de tutela incurrirá en desacato que será sancionado con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos legales mensuales, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar, y además señala cuál es la

autoridad competente para imponer la sanción y el procedimiento que debe agotar. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el auto que se consulta, declaró en desacato a la autoridad requerida y en consecuencia dispuso: “Segundo.- Sancionar al Director de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa que ejercía sus funciones al momento en que fue notificada la sentencia de tutela de 29 de septiembre de 2011, con multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos mensuales vigentes, suma de dinero deberá (Sic) pagar como se indica en el siguiente párrafo.” Al respecto, la Sala observa que si bien la sanción impuesta se ajustó a las disposiciones que en esta materia prescribe el artículo 52 del Reglamento de Tutela (Decreto 2591 de 1991), la misma debe ser revocada. Se llega a esta conclusión, pues de conformidad con lo expuesto en este proveído, se ha garantizado la eficacia de la decisión al verificarse el cumplimiento de la orden impartida por la autoridad judicial. En consecuencia, al configurarse un hecho superado que ocasiona la cesación en la transgresión al bien jurídico protegido, la sanción carece actualmente de justificación y proporcionalidad. No obstante, esta Sala encuentra la necesidad de prevenir a la autoridad accionada, a fin de que en adelante, se abstenga de incurrir en conductas u omisiones que vulneren las garantías iusfundamentales de los interesados. DECISION En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE REVOCASE el auto de 24 de noviembre de 2011 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que sancionó con multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos mensuales vigentes al Director de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional. En su lugar, DECLARASE que se presenta un hecho superado, y que en consecuencia no hay lugar a la sanción impuesta. PREVENGASE a la autoridad accionada, para que en lo sucesivo se abstenga de incurrir en conductas que atenten o pongan en peligro las garantías iusfundamentales de los interesados. Envíese copia de esta providencia al Tribunal de origen. La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y COMUNIQUESE.

GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCON LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO