CE-25000-23-15-000-2011-02412-01(AC)-2012

DERECHO DE PETICION - Traslado de centro carcelario / ACCION DE TUTELA PARA OBTENER TRASLADO A OTRO CENTRO CERCALARIOImprocedente porque traslado de internos es facultad discrecional del INPEC y no se acreditó condición de vulnerabilidad de sus hijos En estas condiciones, en el caso presente la tutela resulta improcedente para ordenar el traslado del interno, por cuanto el tutelante no demostró que los menores de su núcleo familiar o su estado de salud se encuentren en condición de vulnerabilidad, a lo cual se suma que no ha formulado la condigna solicitud ni agotado el procedimiento interno ante el INPEC –Regional Santander para que esta la someta a consideración de la Junta Nacional de Traslados. La Sala advierte que el actor tiene el deber legal de tramitar su solicitud de traslado con estricto cumplimiento de los requisitos exigidos al efecto, así como el de agotar el procedimiento aprobado por la Dirección General del INPEC para el trámite de traslado de internos de conformidad con la Ley 65 de 1993,.., de modo que previo aval de la Dirección Regional, sea sometido a consideración de la Junta Asesora de Traslados, lo cual no ha ocurrido en el caso presente. En esas condiciones, por lo demás, una orden de tutela en tal sentido entrañaría franco desconocimiento de la garantía del debido proceso de los reclusos que sí han agotado el respectivo trámite.

FUENTE FORMAL: LEY 65 DE 1993

NOTA DE RELATORIA: Ver, Consejo de Estado, sentencias de 10 de febrero de 2011, Radicación número: 05001-23-31-000-2010-02043-01(AC), y de 16 de junio

de 2011, Radicación número: 87001-23-31-000-2011-00013-01(AC). Corte Constitucional, sentencia T-435 de 2009.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-15-000-2011-02412-01(AC)

Actor: HECTOR FABIO MONTOYA Demandado: MINISTERIO DEL INTERIOR Y JUSTICIA Y OTRO Se decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia proferida el 13 de octubre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que concedió el amparo de su derecho de petición y desestimó las pretensiones respecto de los demás derechos fundamentales para cuya protección se instauró la acción.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD El 13 de octubre de 2011, el señor Héctor Fabio Montoya, presentó acción de tutela contra el Ministerio del Interior y Justicia y contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, para obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, al debido proceso, a la protección de la unidad familiar y los derechos de los niños, que considera vulnerados por parte de las entidades demandadas al no acceder a su petición de traslado a otro centro carcelario más cercano al lugar de residencia de su núcleo familiar, bien sea en Tuluá, Manizales

o Pereira. 1.1. Hechos Manifiesta el actor que es oriundo de Riosucio, (Caldas) y que se encuentra desde el 21 de noviembre de 2005 privado de la libertad, por el concurso de delitos de secuestro simple y hurto calificado. Así mismo, afirma que desde el momento de su reclusión, ha sido trasladado cuatro (4) veces a diferentes centros carcelarios que presentan mayores condiciones de seguridad, situación que ha vulnerado los derechos fundamentales invocados, pues lo han alejado de su núcleo familiar. Reitera el actor que debido a los múltiples traslados a los que se ha visto sometido, (primero en Anserma Caldas, después a Calarcá, Quindío, posteriormente a La Dorada, Caldas y por último en Girón, Santander) su núcleo familiar se ha visto afectado al carecer de recursos económicos para sufragar los gastos de transporte para poder visitarlo y por las largas distancias que deben recorrer para tal efecto, sin considerar su situación de precariedad económica. Insiste el accionante que desde el 3 de octubre de 2009 fecha en la que lo trasladaron al establecimiento carcelario de Girón (Santander), su núcleo familiar sufrió un desarraigo total, toda vez que desde ese momento no ha podido ver a sus hijas. Manifiesta que en la actualidad, y debido a la situación económica de su familia, ésta tuvo que ubicarse en la ciudad de Tuluá, ciudad de la que es oriunda su compañera. Refiere que con el deseo de lograr el acercamiento familiar para restablecer los lazos familiares seriamente debilitados, acudió al Juzgado Penal del Circuito de Riosucio (Caldas) que le impuso la pena de prisión solicitando su traslado definitivo al EPMSC de Manizales, en el que se encontraba de manera transitoria por cumplimiento de una diligencia judicial. Este, mediante de oficio 127 de 9 de febrero de 2011 le informó que remitió su petición, por competencia, al Director del EPAMS de Girón (Santander). No obstante, manifiesta que para la fecha de interposición de la tutela, el Director del EPAMS de Girón (Santander), no había dado respuesta a dicho requerimiento, pues así se lo hizo saber ese Despacho judicial en oficio 339 del 24 de marzo de 2011 (Fl. 55), al tiempo que le informó que en esa misma fecha requirió de nuevo al Director del EPAMS de Girón (Santander), para que informara los resultados y respuesta dadas a su petición de cambio de establecimiento carcelario, por ser la autoridad con competencia para resolverla. 1.2. Pretensiones Solicita amparar los derechos fundamentales invocados y que se ordene al INPEC efectuar su traslado a un Establecimiento Penitenciario y Carcelario en la ciudad de Tuluá, ciudad en donde residen en la actualidad su compañera y las hijas de ésta; o a Buga o Palmira; o en su defecto, a Manizales o Pereira donde reside el resto de su familia, como su señora abuela, madre e hijos varones. Ello, para que pueda cumplir con el proceso de resocialización, en el que no se ha interesado,

ante la desesperanza que le causa la ausencia de su familia.

2. ACTUACION El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la acción por auto del 3 de octubre de 2011 y dispuso notificar al Ministerio del Interior y Justicia, y al director del INPEC, y a diferentes establecimientos carcelarios, para que contestaran la demanda y allegaran los documentos que consideraran pertinentes hacer valer como pruebas.

3. CONTESTACION 3.1. Ministerio del Interior y Justicia.

Argumentó que el actor no acreditó la vulneración de los derechos fundamentales invocados por parte del Ministerio del Interior y Justicia y que además ese Ministerio no tiene las facultades para ordenar o efectuar traslados carcelarios. Así pues, invocó la excepción de falta de legitimidad en la causa por pasiva, en virtud de lo establecido por el artículo 149 de la Ley 446 de 1998 y puso de presente que compete al INPEC examinar y decidir las solicitudes de traslado de internos a los diferentes centros de reclusión. 3.2. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC. Solicita declarar improcedente la acción impetrada, por considerar que la tutela es improcedente para que los internos soliciten su traslado. Al respecto, señaló lo dictado por el artículo 75 de la Ley 65 de 1993: “ARTICULO 75. CAUSALES DE TRASLADO. Son causales del traslado, además de las consagradas en el Código de Procedimiento Penal:

1. Cuando así lo requiera el estado de salud, debidamente comprobado por médico oficial.

2. Falta de elementos adecuados para el tratamiento médico.

3. Motivos de orden interno del establecimiento.

4. Estímulo de buena conducta con la aprobación del Consejo de

Disciplina.

5. Necesidad de descongestión del establecimiento.

6. Cuando sea necesario trasladar al interno a un centro de reclusión que ofrezca mayores condiciones de seguridad”.

Conforme a lo citado, adujo que la cercanía familiar no es causal de traslado, y que se trata de una facultad discrecional del INPEC, conforme lo puso de presente la Corte Constitucional en sentencia C394 de 1995 1, que indicó: “(…) la Corte ve en esta facultad de trasladar a los internos, un ejercicio razonable de la misión administrativa del Director del INPEC. Como es lógico, el INPEC debe garantizar la seguridad y el orden en los establecimientos, y además prever con prudencia, que puede presentarse el desorden por la presencia de un detenido o condenado en un sitio determinado”. Ahora bien, respecto de la restricción a la unidad familiar que sufren los internos por tener esa condición, citó un aparte de la sentencia T-215 de 1996 2, que señaló: “La unidad familiar y los derechos de los niños prevalecen sobre los demás, pero no sirven para eludir la responsabilidad penal y en caso de conflicto entre estos dos intereses debe prevalecer el poder punitivo y la responsabilidad penal”. En consecuencia, puso de presente que el distanciamiento del interno de su núcleo familiar es consecuencia ineludible de la restricción de la libertad, y que si la autoridad responsable de la reclusión de los internos tuviera que

mantenerlos cerca a su núcleo familiar, la actividad de reclusión se tornaría en inejecutable. Por último, manifiesta que el actor cuenta con la posibilidad de solicitar visitas virtuales con los miembros de su familia, cuando se encuentren en otro lugar del país. 3.3 Dirección Regional Oriente del INPEC. La Subdirectora Operativa Regional Oriente del INPEC, argumentó que efectuar el traslado solicitado por el actor desborda sus competencias, por ser del resorte exclusivo de la Junta de Traslados de la Dirección General del INPEC, razón por la cual pide declarar improcedente la acción, por carecer de competencia para tramitar la petición del actor. 1 M.P, Vladimiro Naranjo Mesa (q.e.p.d.) 2 M.P, Fabio Morón Díaz (q.e.p.d.)

II. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, amparó la acción de tutela en cuanto al derecho de petición invocado por el accionante, por considerar demostrado que la entidad demandada, no había dado al interno Héctor Fabio Montoya la correcta y completa información relacionada con los requisitos y el procedimiento para solicitar su traslado a otro Centro de reclusión.

III. LA IMPUGNACION En Acta de Notificación Personal, del 16 de febrero de 20123, por la que el accionante se notificó de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, este efectúo la anotación de “APELO”, sin sustentar tal solicitud.

IV. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia de la Sala Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con el

numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 (12 de julio), por el cual se dictan reglas para el reparto de la acción de tutela4. 4.2. Generalidades de la tutela La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades pú- blicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 3 Folio 8 del cuaderno 1 del expediente. 4 Según esta norma «Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado.» 4.3. Análisis de la situación planteada En el caso concreto, la parte accionante considera que el Ministerio de Justicia y del Derecho así como el INPEC, vulneraron sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, al debido proceso, a la familia y a los niños, al no acceder a la solicitud de traslado a otro establecimiento penitenciario. En jurisprudencia constitucional reiterada, la Corte Constitucional, entre otras, en sentencias T-193 de 1994, T-215 de 1996, T-605 de 1997 y T-705 de 2009, y esta Corporación 5 han puesto de presente que la Ley 65 de 1993 es concluyente al

establecer que el traslado de los internos, así como su ubicación en cualquiera de los centros carcelarios del país, es una facultad discrecional del INPEC. Solo de manera excepcional la jurisprudencia ha admitido que el juez de tutela examine las decisiones del INPEC, cuando sean arbitrarias o cuando se verifique la necesidad de proteger un interés superior, como la salud del recluso o los derechos de los niños, en atención a que estos gozan de protección reforzada de conformidad con el artículo 44 Superior. Baste con reiterar lo expuesto por la Corte Constitucional en sentencia T-435 de 2009, en la que sostuvo: “Según la sentencia C-394 de 1995, “…la facultad de traslado de presos tiene naturaleza discrecional. Por ello, en principio, tal naturaleza impide que el juez de tutela interfiera en la decisión. Sin embargo, la discrecionalidad no se traduce en arbitrariedad, y por 5 Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ sentencia de 20 de enero de 2011; Radicación número: 17001-23-31-000-2010-00351-01(AC); Actora: LUZ HELENA GAVIRIA VELASQUEZ; Sentencia de 10 de febrero de 2011; Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO.

Radicación número: 05001-23-31-000-2010-02043-01(AC); Actor: RAFAEL ALVAREZ ESPINAL.

Sentencia de 16 de junio de 2011. Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA.

Radicación número: 87001-23-31-000-2011-00013-01(AC) Actora: MERCEDITAS ACOSTA JURADO tanto, ésta debe ser ejercida dentro de los límites de la razonabilidad y del buen servicio de la administración.

En otras palabras, la discrecionalidad es relativa porque, tal y como lo ha sostenido esta Corporación, no hay facultades puramente discrecionales en un Estado de Derecho. Por ello, la Corte al resolver esta clase de conflictos, ha dicho que el juez de tutela no puede interferir en las decisiones sobre traslados, a no ser que observe una arbitrariedad o una vulneración de los derechos fundamentales del reo. Así mismo, ha sostenido que cuando no se vislumbra la violación de un derecho fundamental, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la acción procedente para atacar la actuación. En este sentido, la regla general ha sido el respeto de la facultad discrecional del INPEC, a menos que se demuestre que en su ejercicio fue irrazonable o se desconocieron ciertos derechos fundamentales.” Sobre el particular, la Corte Constitucional ha mantenido una línea jurisprudencial pacífica, la cual fue reseñada en la sentencia T-844 de 2009, así: “En la Sentencia T-1275 del 6 de diciembre de 20056, la Corporación estudió el amparo interpuesto por la abuela de tres niños cuya madre los abandonó y cuyo padre fue condenado por homicidio agravado a pagar 25 años de prisión. El recluso fue trasladado de la cárcel de Florencia, Caquetá hacia la Penitenciaria de Alta y Mediana Seguridad de Girón, Santander. A partir del

momento de la captura los niños no habían podido ver a su padre debido a sus escasos recursos económicos. La Corte señaló que “dadas las circunstancias del caso, a saber, el abandono de los niños por parte de la madre; la carencia de medios económicos para poder visitar al padre; el sufrimiento de los niños por no poder ver a su padre y, en suma, la urgencia de restablecer la comunicación y el contacto entre el padre y los niños, la renuencia del INPEC a conceder el traslado del señor Silva a una cárcel más cercana al lugar de residencia de sus hijos, vulnera de manera grave los derechos de los niños y desconoce, también, el derecho del mismo señor Silva a que se protejan los vínculos con su familia, tan significativos para que tenga lugar su resocialización y, en este mismo sentido, su posibilidad de prepararse para la vida 6 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. en libertad.” Expresó la Corporación: “En conclusión, existe para la Corte una especial relación entre las condiciones necesarias para mantener el contacto con la familia y los derechos a la dignidad, al libre desarrollo de la personalidad, a tener y conservar una familia de que son titulares las personas privadas de la libertad. Situación que cobra una especial dimensión una vez revisadas las características del sistema progresivo penitenciario, la función resocializadora de la pena, y los deberes de prestación que surgen para el Estado en el caso de las relaciones de especial sujeción7.” “Posteriormente, en la providencia T-599 del 27 de julio de 20068, la Corte, a pesar de no acceder directamente a la petición de traslado que se pretendía a través de la acción de tutela, por

cuanto no se había tramitado ante la autoridad competente, requirió al INPEC para que diera prioridad a los derechos de los hijos menores de edad de un recluso. Consideró la Corte: “las autoridades carcelarias serán advertidas sobre sus deber de hacer prevalecer los derechos de los niños, en los términos de los artículos 2°, 4° y 44 constitucionales y de procurar el acercamiento del interno a su grupo familiar, con miras a su resocialización. “Lo anterior si se considera que la sociedad y el Estado están en el deber de garantizar la preservación de la unidad familiar y propender por el desarrollo integral de niños y adolescentes, al punto que la normatividad carcelaria prevé el derecho de los menores a permanecer en el lugar de reclusión, el ordenamiento considera la prisión domiciliaria, con el fin de permitir a los padres hacer frente a la responsabilidad de velar por los menores y hacer realidad el derecho de los mismos a su amor y cuidados y las normas carcelarias destacan el acercamiento familiar, como asunto de trascendental importancia en el proceso de resocialización del interno.” “En la Sentencia T-566 del 26 de julio 20079, la Corte Constitucional accedió a la solicitud del traslado interpuesta por la madre de una menor de edad que se encontraba recluida al igual que su esposo. La accionante solicitaba que los dos progenitores fueran ubicados en cárceles de la misma ciudad y la Sala de 7 Ibídem. 8 M.P. Álvaro Tafur Galvis. 9 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Revisión sostuvo que “partiendo de las circunstancias individuales,

que rodean el asunto bajo estudio, y en pro de evitar un deterioro mayor en la estabilidad de la menor, la que debe ser atendida por su familia, la sociedad y el Estado, con todo lo que envuelve su situación personal, y de esta manera impedir que aumente la inestabilidad en que se ha visto inmersa, a raíz de la detención de sus dos progenitores, situación que no solamente afecta la unidad familiar de su núcleo sino su desarrollo integral, se tutelará el derecho a la unidad familiar del actor y el derecho a tener una familia y no ser separado de ella a la infante Karen Dayana González.” “Y por último, la Corte Constitucional en sentencia T-435 de 200910 determinó que la orden de traslado del INPEC se encuentra dentro del ámbito del ejercicio discrecional de la institución. Al respecto manifestó: “… el traslado de reclusos es una facultad discrecional del INPEC como encargado de la administración carcelaria. Sin embargo, en el Estado Social de Derecho no existen facultades absolutamente discrecionales y existe una clara diferenciación con la arbitrariedad. Así, aunque la misma no está sujeta a una reglamentación detallada y le es posible a la Administración, escoger entre varias opciones posibles, el ejercicio de las facultades discrecionales debe ser utilizado para los buenos fines del servicio.” “En la misma sentencia, ordenó el traslado de un recluso a un establecimiento penitenciario del Departamento de Antioquia, cercano al lugar de residencia de su familia, con el fin de permitirle el contacto permanente con su hija menor de edad y con su núcleo familiar. En ella expresó:

“…Cabe señalar que los establecimientos carcelarios deben posibilitar que el interno mantenga contacto permanente con su grupo familiar, más aun si dentro del mismo existen hijos menores de edad, todo ello en procura de preservar no solo la unidad familiar, sino adicionalmente alcanzar el desarrollo armónico e integral de los niños. Por estos motivos deben propiciarse las condiciones necesarias para que los internos, dentro de las limitaciones propias de su situación, respondan por sus hijos y cuenten con el apoyo de su familia, en pro de su rehabilitación, y de esta manera alcanzar una reincorporación menos traumática a 10 M.P. Jorge Pretelt Chaljub. la vida extramuros. “Es así, como respecto a estas situaciones la Corte ha resaltado que las autoridades carcelarias tienen el deber de evitar a los detenidos y a sus familias sufrimientos innecesarios y daños irreparables, más aún cuando las medidas afectan a los niños. …” Así, pues, la discrecionalidad legal del traslado de internos, impide en principio que el juez de tutela interfiera en la decisiones adoptadas al respecto por parte de las autoridades penitenciarias, permitiendo únicamente la intervención por parte de éste cuando tal decisión envuelva un carácter arbitrario o vulnere o amenace derechos constitucionales fundamentales que no puedan ser limitados o suspendidos, ni siquiera estando en la condición de reo, como lo serían el derecho a la vida, la integridad física, la libertad religiosa, la igualdad y la salud, entre otros. De otra parte, la jurisprudencia constitucional también ha puesto de presente que la condición de recluso, que en un momento dado puede ostentar una persona, la

coloca dentro de un régimen penitenciario caracterizado por la supresión de ciertos derechos o prerrogativas y lo ubica dentro de un sistema excepcional, que siendo reglado, está bajo la dirección de las autoridades legalmente constituidas para el efecto, recayendo en ellas la responsabilidad de tomar precisas determinaciones, en cuanto a la suerte de los mismos, dentro de las que se encuentra, por parte del Director del INPEC, la “reubicación” por razones especiales. En ese orden de ideas, se impone ponderar los derechos que se dicen vulnerados frente a los que se pretende proteger con el traslado, pues, la decisión sobre el lugar de reclusión de un interno es el resultado de la evaluación de una serie de factores determinantes de la política carcelaria, encaminados a proteger el interés de la comunidad en general, de modo que, salvo casos excepcionalísimos en que la jurisprudencia constitucional la ha admitido para la protección de menores en situación de riesgo o la salud del recluso, estos deben primar sobre la unidad familiar. No se remite a duda que la unidad familiar resulta las más de las veces afectada por la situación de reclusión y aún más, en caso de traslado. Empero, mal podría endilgarse al Estado el desconocimiento de esa garantía, cuando lo cierto es que fue el mismo recluso quien con su actuar delictivo rompió temporalmente la unión familiar, tanto más aún cuando a ningún interno se le impide el contacto con su núcleo familiar, el cual se encuentra regulado por el artículo 26 del Acuerdo 0011 de 1995 dentro del régimen de visitas y sin que la falta de recursos que se alega

sea atribuible a las entidades accionadas, amen de que en esos casos, el INPEC, pone a disposición de los internos las visitas virtuales. Así, pues, aun cuando no se remite a duda que el derecho a la unidad familiar de las personas privadas de la libertad es uno de aquellos que sufre restricciones con ocasión de la reclusión, no resulta arbitrario que éste ceda ante las necesidades de seguridad de los centros penitenciarios y de algunos reclusos. En estas condiciones, en el caso presente la tutela resulta improcedente para ordenar el traslado del interno, por cuanto el tutelante no demostró que los menores de su núcleo familiar o su estado de salud se encuentren en condición de vulnerabilidad, a lo cual se suma que no ha formulado la condigna solicitud ni agotado el procedimiento interno ante el INPEC –Regional Santander para que esta la someta a consideración de la Junta Nacional de Traslados. La Sala advierte que el actor tiene el deber legal de tramitar su solicitud de traslado con estricto cumplimiento de los requisitos exigidos al efecto, así como el de agotar el procedimiento aprobado por la Dirección General del INPEC para el trámite de traslado de internos de conformidad con la Ley 65 de 1993, gestionando al efecto el formato de solicitud ante la Asesoría Jurídica del Establecimiento, allegando las tres últimas calificaciones, certificado médico y los soportes que acrediten la causal invocada, de modo que previo aval de la Dirección Regional, sea sometido a consideración de la Junta Asesora de Traslados, lo cual no ha ocurrido en el caso presente. En esas condiciones, por lo demás, una orden de

tutela en tal sentido entrañaría franco desconocimiento de la garantía del debido proceso de los reclusos que sí han agotado el respectivo trámite. Por las razones expuestas, se confirmará la sentencia apelada, en cuanto amparó el derecho de petición, y lo negó respecto de los demás derechos fundamentales invocados. En virtud de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L LA: CONFIRMASE la sentencia impugnada. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la fecha.

MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Presidenta

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA

MORENO