CE-25000-23-15-000-2011-02630-01(AC)-2012

DERECHO DE PETICION SOBRE CUMPLIMIENTO DE UNA SENTENCIAVulneración por omisión del deber de dar respuesta Se tiene entonces que la existencia de medios ordinarios de defensa judicial no puede utilizarse como pretexto para no dar respuesta a una solicitud elevada por un ciudadano, constituyéndose el silencio de la administración en una vulneración del derecho fundamental de petición. Teniendo en cuenta lo anterior, se destaca que en el trámite de la acción la entidad demandada no se pronunció sobre los hechos debatidos ni acreditó haber dado respuesta a la petición elevada por el actor; Así las cosas, es claro que la entidad demandada no ha brindado una respuesta clara, precisa y de fondo a la petición planteada, verificándose la vulneración del derecho fundamental de petición y la procedencia del amparo solicitado.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el derecho de petición, Corte Constitucional,

sentencia T-161 de 2011, MP. Dr. Humberto A. Sierra Porto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 23

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil doce (2012) Radicación número: 25000-23-15-000-2011-02630-01(AC)

Actor: RAQUEL DEL CARMEN ALVAREZ DE MAYA Demandado: FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES DEL MAGISTERIO Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte accionada, en contra de la

sentencia de 11 de noviembre de 2011, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, rechazó por improcedente la solicitud de tutela. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, Raquel del Carmen Alvarez de Maya, acudió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por conducto de apoderado judicial con el fin de solicitar la protección de su derecho fundamental de petición. Solicita en amparo del derecho invocado, que se ordene al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio resolver la petición elevada el 31 de agosto de 2011. La solicitud se fundamenta en los hechos expuestos en el escrito de tutela y sus anexos, como se expone a continuación (fl. 1-3): Señala que el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante providencia de 9 de abril de 2010, ordenó al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio reliquidar su pensión de jubilación, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio. Manifiesta que dicha providencia fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de sentencia de 17 de junio de 2011. Indica que mediante petición radicada el 31 de agosto de 2011 ante la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, solicitó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el cumplimiento del fallo antes mencionado. Expresa que el término establecido por la ley para dar respuesta a la petición ha

vencido, sin que hasta el momento haya sido contestada por la entidad accionada. CONTESTACION DE LA DEMANDA Mediante auto de 28 de octubre de 2011 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, admitió la presente acción y ordenó notificar de la misma al Ministerio de Educación Nacional, al Director del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Secretario de Educación Distrital para que rindiera los informes que considerara pertinentes dentro de los dos días siguientes (fl. 7). La parte demandada no se pronunció sobre la solicitud de tutela dentro del término indicado. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 11 de noviembre de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, rechazó por improcedente la solicitud de amparo, por las razones que a continuación se sintetizan (fls. 14-20): Expresa que la acción de tutela es un instrumento preferencial de protección de derechos fundamentales, que solamente resulta procedente cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Afirma el A quo que lo pretendido por la demandante es la ejecución de la sentencia que ordenó la reliquidación de su pensión, para lo cual la accionante cuenta con otro medio de defensa judicial en la acción ejecutiva, cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De otro lado, considera el Tribunal que la actora no se encuentra ante un perjuicio irremediable, por cuanto recibe una mesada pensional que le permite atender sus

necesidades básicas. En conclusión, al entender que no se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción, rechaza por este motivo la solicitud de amparo. RAZONES DE LA IMPUGNACION Mediante escrito presentado el 28 de noviembre de 2011, la parte demandante impugnó la sentencia antes descrita, a partir de los argumentos que se exponen a continuación (fls. 25-27): Insiste en que en el presente asunto es procedente la tutela del derecho fundamental de petición, toda vez que se ha vencido el término establecido por la ley sin que la entidad demandada dé respuesta satisfactoria a la solicitud elevada. Señala que al abordar el estudio de la procedencia de la acción de tutela para exigir el cumplimiento de providencias judiciales ejecutoriadas, la Corte Constitucional ha recalcado que la tutela puede ser un instrumento pertinente para forzar a que se cumplan obligaciones de “hacer”, cuando se interpone con miras a garantizar la ejecución de una sentencia. Concluye reiterando que la entidad demandada está violando el derecho de petición de la actora, lo cual hace procedente la tutela invocada.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. De las características principales del derecho de petición.

La Corte Constitucional ha establecido unas reglas sobre el ejercicio, protección y exigibilidad del derecho fundamental de petición, en los siguientes términos: “El texto constitucional consagra en el artículo 23 que “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los

derechos fundamentales”. En tal sentido, las autoridades y organizaciones privadas no pueden dilatar la respuesta a las solicitudes que les sean planteadas. Al respecto, la Corte ha definido las reglas básicas que orientan el derecho de petición, y los criterios que deben tener en cuenta todos los operadores jurídicos al aplicar esta garantía fundamental. Así pues, en sentencia T-1160A de 2001, MP. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte señaló: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. “b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. “c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3.ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. “d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. “e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. “f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula

ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente. “g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6° del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. “h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.

“i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994. ”1 En la sentencia T-1006 de 2001,2 la Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales más: “j) La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder”;3 k) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado.4” De igual forma, la Corte Constitucional en sentencia T-350 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño, manifestó5 que hace parte del núcleo esencial del derecho de 1 Corte Constitucional, Sentencia T-377 de 2000, MP. Alejandro Martínez Caballero. 2 MP. Manuel José Cepeda Espinosa. 3 Corte Constitucional, Sentencia T-219 de 2001, MP. Fabio Morón Díaz. En sentencia T-476 de 2001, MP. Rodrigo Escobar Gil, la Corte afirmó “Desde una perspectiva constitucional, la obligación de realizar el traslado de la solicitud, en caso de incompetencia de la entidad ante la cual se eleva la petición, es un elemento del núcleo esencial del derecho de petición, toda vez, que la simple respuesta de incompetencia, constituye una evasiva a la solicitud y de acuerdo a lo expresado por la Corte: “…[las respuestas simplemente formales o evasivas]… no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira la función

administrativa, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución…”. 4 Corte Constitucional, Sentencia 249 de 2001, MP. José Gregorio Hernández Galindo. 5 Ver entre muchas otras las Sentencias T-147 de 2006 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-012 de 2005 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-1204 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis), T-364 de 2004 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), T-1075 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-114 de 2003 (MP. Jaime petición: “(i) la posibilidad cierta y efectiva de presentar, de manera respetuosa, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas; (ii) la facultad de obtener una respuesta oportuna, esto es, dentro de los términos previstos en el ordenamiento jurídico; (iii) el derecho a recibir una respuesta de fondo o contestación material, lo que supone que la autoridad analice la materia propia de la solicitud y se pronuncie sobre la totalidad de los asuntos planteados, es decir, la correspondencia entre la petición y la respuesta, excluyendo fórmulas evasivas o elusivas y; (iv) la pronta comunicación al peticionario sobre la determinación adoptada, con independencia de que su contenido sea favorable o desfavorable. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho fundamental de petición”.6 Finalmente, la Corte determinó que también hace parte del núcleo esencial de este derecho, no sólo que se dé una respuesta en la forma antes señalada, sino

que la misma sea notificada de manera oportuna al peticionario, pues de nada sirve obtener un pronunciamiento de la administración si no se tiene conocimiento del contenido del mismo.7 La Sala comparte las apreciaciones formuladas en el precedente jurisprudencial descrito, por lo que concluye que la garantía constitucional del artículo 23 no se satisface simplemente al obtener una respuesta de las autoridades, pues es necesaria una resolución clara, precisa y congruente con lo solicitado, independiente que sea contraria o favorable a los intereses del suplicante, además, ésta debe ser puesta en conocimiento del interesado.

II. Análisis del caso en concreto.

Mediante petición elevada el 31 de agosto de 2011, la accionante solicitó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de la Secretaría de Educación Distrital, que procediera a dar cumplimiento a la providencia proferida por el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el 9 de abril de 2010 y confirmada por sentencia de 17 de junio de 2011, que ordenó al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio reliquidar la pensión de la demandante (fl. 3). Cordoba Triviño), T-1105 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Vargas), T-842 de 2002 (MP. Álvaro Tafur Galvis), T-220 de 2001 (MP. Fabio Morón Díaz), T-970 de 2000 (MP. Alejandro Martínez Caballero), T-206 de 1998 (MP. Fabio Morón Díaz), T-069 de 2007 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-169 de 1996 (MP.

Vladimiro Naranjo Mesa), T-103 de 1995 (MP. Alejandro Martínez Caballero) y T-219 de 1994 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). 6 Corte Constitucional, sentencia T-051 de 2007. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 7 Sentencia T-1001 de 2003. M. P. Eduardo Montealegre Lynett. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó el amparo solicitado, bajo el argumento principal de la improcedencia de la tutela por la existencia de un medio ordinario de defensa judicial para obtener el cumplimiento de la sentencia y la ausencia de un perjuicio irremediable. La parte demandante impugnó el fallo de primera instancia, por considerar que si bien existe el proceso ejecutivo para perseguir el cumplimiento de una orden judicial, en el presente asunto debe estudiarse también la presunta vulneración del derecho de petición, por cuanto la demandada no ha dado respuesta a la solicitud elevada el 31 de agosto de 2011. Ante lo expuesto, debe precisarse que aunque la solicitud instaurada por la accionante ante la entidad está dirigida en última instancia a obtener la ejecución de una sentencia, aquella acudió ante el juez constitucional a través de la acción de tutela buscando la protección del derecho de petición, constituyéndose la presunta vulneración de este derecho en el principal problema jurídico a resolver en el presente caso. Las consideraciones realizadas por el A quo sobre la subsidiariedad de la acción de tutela y la inexistencia de perjuicio irremediable son suficientes para desestimar la posibilidad de ordenar el cumplimiento de una sentencia judicial, sin embargo, debe tenerse en cuenta que el derecho fundamental invocado por la actora fue

desde un principio el de petición, y que la pretensión planteada está encaminada a obtener una respuesta clara y de fondo a la solicitud elevada. En tal medida, se advierte que el Tribunal de manera inequívoca confundió el objeto de la solicitud con la pretensión de la acción de tutela, lo cual lo llevó a omitir el estudio pertinente sobre la presunta violación del derecho fundamental de petición. La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre aquellos casos en que se busca el cumplimiento de un fallo judicial a través del ejercicio del derecho de petición, y se acude a la acción de tutela para proteger este último: “El punto a considerar en el presente caso, es si las entidades públicas pueden dejar de resolver un derecho de petición cuando lo que se solicita es el cumplimiento de una orden judicial. Al respecto hay que aclarar que, si bien el actor con la petición que elevó ante el Seguro Social Seccional Cali, buscaba el pago de la mesada pensional reconocida por mandato judicial, no hay que perder de vista el motivo principal de la presente acción de tutela, el cual es, la protección del derecho de petición que según el actor ha resultado vulnerado al no recibir respuesta del escrito presentado el 5 de septiembre de 2001. No se puede argumentar como lo hace el despacho judicial de instancia, la existencia de otros medios de defensa judicial - vía ejecutiva laboral, cuando lo que se alega en acción de tutela es la protección al derecho de petición, el cual permanece sin resolver. Como se mencionó anteriormente, el plazo para resolver una petición que solo hace relación asuntos netamente administrativos, como en este caso, atender la solicitud de señalamiento de fecha para acatar sentencia de

reconocimiento y pago de pensión de vejez; se debe aplicar lo establecido en el artículo 6º del C.C.A., es decir 15 días, independientemente del sentido en que se oriente la respuesta.”8 (Negrilla fuera de texto). Se tiene entonces que la existencia de medios ordinarios de defensa judicial no puede utilizarse como pretexto para no dar respuesta a una solicitud elevada por un ciudadano, constituyéndose el silencio de la administración en una vulneración del derecho fundamental de petición. Teniendo en cuenta lo anterior, se destaca que en el trámite de la acción la entidad demandada no se pronunció sobre los hechos debatidos ni acreditó haber dado respuesta a la petición elevada por el actor; Así las cosas, es claro que la entidad demandada no ha brindado una respuesta clara, precisa y de fondo a la petición planteada, verificándose la vulneración del derecho fundamental de petición y la procedencia del amparo solicitado. Así las cosas, la Sala revocará el fallo de 11 de noviembre de 2011 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, y en su lugar concederá el amparo del derecho fundamental de petición de Raquel del Carmen Alvarez de Maya, ordenándose a la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá dar contestación de fondo, de forma clara y precisa a la solicitud presentada por la accionante, informando si es del caso, las razones por las cuales no se ha procedido a dar cumplimiento al fallo de 9 de abril de 2010 proferido por el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y confirmado el 17 de junio de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso 8 Sentencia T-241 de 2003. M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra. Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- REVÒCASE la sentencia de 11 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que rechazó por improcedente la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- TUTELASE el derecho de petición de Raquel del Carmen Alvarez de Maya, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. TERCERO.- ORDENASE a la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá que dentro de los dos días siguientes a la notificación de la presente providencia, dé contestación de fondo, clara y precisa a la solicitud presentada el 31 de agosto de 2011 por la accionante, informando si es del caso, las razones por las cuales no se ha procedido a dar cumplimiento al fallo de 9 de abril de 2010 proferido por el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y confirmado el 17 de junio de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Envíese copia de esta providencia al Tribunal de origen COPIESE Y NOTIFIQUESE. Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ