CE - 25000-23-15-000-2014-02836-01(AC)A

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA / INCUMPLIMIENTO DE LA

SENTENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA / DERECHO DE PETICIÓN /

INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA A VICTIMA DEL CONFLICTO ARMADO

[E]l objeto del incidente de desacato no es la imposición de la sanción sino lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela, de tal manera que de verificarse el cumplimiento durante el trámite del incidente no habrá lugar a la imposición de la sanción pues, se repite, el fin no es la sanción sino el cumplimiento de la decisión judicial. El motivo de la sanción impuesta radica en que no se cumplió la orden de tutela, toda vez que no se ha proferido respuesta sobre los trámites adelantados por la entidad para el pago de la indemnización administrativa reconocida en favor del accionante. (…) la entidad accionada no da cuenta del cumplimiento de la orden de tutela (…) han transcurrido más de 11 meses sin que se le bride respuesta a su petición. (…) la Sala considera que la sanción impuesta (…) fue conforme al ordenamiento jurídico vigente (…).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil quince (2015) Radicación número: 25000-23-15-000-2014-02836-01(AC)A

Actor: NERCY PALMA CHALA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCION Y

REPARACION INTEGRAL A LAS VICTIMAS Decide la Sala el grado jurisdiccional de consulta frente a la providencia del 23 de abril de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”, que impuso a la Directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, una sanción de multa por valor equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. AANNTTEECCEEDDEENNTTEESS 11.. HHeecchhooss Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1.1 La señora Nercy Palma Chala presentó el 4 de junio de 2014, derecho de petición ante la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, solicitando la reclamación administrativa por la muerte de sus hermanos. 1.2 Al no recibir respuesta, presentó acción de tutela ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - -Sección Segunda – Subsección “A”, que en providencia del 21 de julio de 2014 tuteló su derecho de petición y ordenó a la unidad accionada que en el término de 48 horas contadas a partir de la decisión, profiriera una respuesta de fondo a la solicitud interpuesta en el mes de junio del mismo año. 1.3 El 28 de julio de 2014, la parte actora promovió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incidente de desacato, al considerar que la entidad accionada no había dado cumplimiento al fallo de tutela. 22.. LLaa ddeecciissiióónn oobbjjeettoo ddee ccoonnssuullttaa

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A” impuso a la directora de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, sanción de multa por valor de un (1) salario mínimo legal mensual vigente. En dicha providencia se manifestó que si bien la entidad accionada tiene un gran número de peticiones, también ha transcurrido un tiempo significativo sin que se dé cumplimiento a la orden de tutela. 33.. IInnffoorrmmee rreennddiiddoo eenn eell ttrráámmiittee ddeell iinncciiddeennttee 3.1 Luego de impuesta la sanción, el Departamento de Prosperidad Social, entidad que fue vinculada al trámite incidental en auto del 7 de abril de 2015, expuso que de conformidad con la ley 1448 de 2011, le compete a la UARIV conocer las solicitudes de atención, asistencia reparación integral a las víctimas de conformidad con las leyes 387 y 418 de 1997, 975 de 2005 y el Decreto 1290 de

2008. De igual forma, manifestó que el DPS no es el superior jerárquico de la UARIV. 3.2 Pese a los múltiples requerimientos, la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, guardó silencio1.

CCOONNSSIIDDEERRAACCIIOONNEESS DDEE LLAA SSAALLAA

1. La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política se reglamenta mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y

lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto". Una vez protegido un derecho fundamental que resultare vulnerado, el juez constitucional debe velar por el inmediato y juicioso cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela. Los artículos 27 y 52 del decreto mencionado consagran lo siguiente: ART. 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. “ART. 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida

con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. 1 Folios 12, 35 y 40 Así las cosas, resulta claro que el juez de tutela debe hacer uso de todas las medidas necesarias para obtener el cumplimiento del fallo, bajo el entendido de que con ello se busca el restablecimiento del derecho fundamental violado.

2. Al enterarse del incumplimiento del fallo el juez constitucional debe, en principio, requerir al superior del funcionario a quien correspondía dar cumplimiento al fallo de tutela, para que lo haga cumplir, y abra el correspondiente proceso disciplinario; y si pasadas 48 horas no ha cumplido, el juez ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme con lo ordenado, y se encargará directamente del cumplimiento del fallo. Además, el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior, hasta que se cumpla la sentencia.

De manera que si bien es cierto que el juez está obligado a velar por el cumplimiento del fallo de tutela acudiendo, si lo considera del caso, a imponer sanción por desacato, también lo es que no siempre será necesario llegar al extremo de sancionar. Es preciso señalar que, tanto el incumplimiento del fallo como el desacato, tocan

el tema de la responsabilidad, pero mientras que el simple incumplimiento de la sentencia se refiere a una responsabilidad de tipo objetivo, lo que quiere decir que basta con que se demuestre que el derecho permanece violado o bajo amenaza y que la orden impartida no se ha materializado; el desacato implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, que comporta establecer el grado de responsabilidad del funcionario o funcionarios que debían cumplir con las órdenes dadas en el fallo de tutela.

3. En reiteradas oportunidades la jurisprudencia constitucional ha expresado que el desacato a las órdenes proferidas dentro del trámite de una solicitud de tutela, debe ser atribuible a una conducta subjetiva dirigida a incumplir la decisión judicial, de tal manera que si el incumplimiento obedece a ciertas situaciones no atribuibles de manera subjetiva a aquél que debe cumplir la orden no será posible sancionarlo por desacato.

Por lo anterior, la Corte Constitucional ha señalado, que el objeto del incidente de desacato no es la imposición de la sanción sino lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela, de tal manera que de verificarse el cumplimiento durante el trámite del incidente no habrá lugar a la imposición de la sanción pues, se repite, el fin no es la sanción sino el cumplimiento de la decisión judicial. De esta forma, en la Sentencia T-171 de 18 de marzo de 2009, la Corte Constitucional, expresó que “…la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia”. Y no se puede perder de vista que, de acuerdo

con la jurisprudencia constitucional, el infractor sólo podrá ser sancionado cuando procede de manera dolosa o culposa. Y en la Sentencia T-1113 de 28 de octubre de 2005, al referirse al incidente de desacato y las circunstancias que se deben estudiar por el Juez al momento en que se adopta una decisión de fondo en relación con éste, señaló la alta Corporación: “… el objeto del incidente no es la imposición de la sanción en sí misma, sino proteger derecho fundamental vulnerado o amenazado. Así, la sanción es concebida como una de las formas a través de las cuales el juez puede lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela cuando la persona obligada ha decidido no acatarla.

9. Respecto a los límites, deberes y facultades del juez de tutela que conoce del incidente de desacato y en virtud de lo que hasta ahora ha sido señalado, debe reiterarse que el ámbito de acción del juez está definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente. Por lo tanto, es su deber verificar: (1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada).

Adicionalmente, el juez del desacato debe verificar si efectivamente se incumplió la orden impartida a través de la sentencia de tutela y, de existir el incumplimiento, debe identificar si fue integral o parcial. Una vez verificado el incumplimiento debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas

necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada. Finalmente, si existe responsabilidad deberá imponer la sanción adecuada – proporcionada y razonable – a los hechos. Al momento de evaluar si existió o no el desacato, el juez debe tener en cuenta circunstancias excepcionales de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para cumplir, las cuales deben estar siempre avaladas por la buena fe de la persona obligada. En este sentido, conviene recordar que la Corte ya ha señalado que no se puede imponer una sanción por desacato: (i) cuando la orden impartida por el juez de tutela no ha sido precisa -porque no se determinó quien debe cumplirla o su contenido es difuso-; (ii) cuando el obligado de buena fe quiere cumplir la orden pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo”. 44.. CCaassoo ccoonnccrreettoo 4.1 Mediante sentencia del 21 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó a la Unidad accionada que en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de la providencia, profiriera una respuesta a la petición presentada el 4 de junio del mismo año, relacionada con una reparación administrativa. 4.2. El motivo de la sanción impuesta radica en que no se cumplió la orden de tutela, toda vez que no se ha proferido respuesta sobre los trámites adelantados por la entidad para el pago de la indemnización administrativa reconocida en favor del accionante. 4.3. Se observa que pese a los reiterados requerimientos, la entidad accionada

no da cuenta del cumplimiento de la orden de tutela, toda vez que no hay constancia de que se hayan iniciado los trámites correspondientes para resolver sobre la reparación solicitada. Así las cosas, la UARIV continúa en el tiempo la vulneración del derecho de petición de la señora Palma Chala, puesto que han transcurrido más de 11 meses sin que se le bride respuesta a su petición. 4.4 En consecuencia de lo anterior, la Sala considera que la sanción impuesta en la providencia que ahora se consulta, fue conforme al ordenamiento jurídico vigente y sólo refleja la omisión de la entidad sancionada de cumplir una orden judicial. En consecuencia se ordenará a la unidad accionada, que de manera inmediata, cumpla el fallo de tutela. Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RREESSUUEELLVVEE

1. CONFÍRMASE la providencia consultada del 23 de abril de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda - Subsección “A”, por lo razonado en la parte motiva de esta decisión.

2. ORDENÁSE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, por medio de su directora o de quien haga sus veces, que DE MANERA INMEDIATA, cumpla el fallo de tutela del 21 de julio de 2014, so pena de las sanciones previstas en el artículo 53 del Decreto 2591 de 1991.

3. NOTIFÍQUESE lo aquí resuelto a las partes, por el medio más expedito.

4. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidenta de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ