CE-25000-23-15-000-2021-00608-01(AC)

ACCIÓN DE TUTELA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / CONFIGURACIÓN DE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Por no haber sido parte del proceso ordinario y no es el titular de los derechos que pudieron verse afectados / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Para promover una acción constitucional por los efectos directos derivados de una providencia judicial son las partes del proceso / PROCESO JUDICIAL EN TRÁMITE / ACCIÓN DE REPETICIÓN – En el que el accionante podrá ejercer sus derechos de defensa y contradicción y aportar las pruebas que estime pertinentes a efectos de acreditar que no incurrió en una conducta dolosa o a título de culpa grave que amerite la procedencia de ese medio de resarcimiento En el presente caso se advierte que el medio de control que dio lugar a la providencia cuestionada fue presentado por el señor [R.M.C.] en contra del Distrito Capital – Concejo de Bogotá para que se declarara la nulidad del acto en el que se negó el reconocimiento y pago de una sanción moratoria por el pago tardío de cesantías definitivas. Durante el curso de ese proceso se celebró audiencia inicial en la que la parte demandada propuso un acuerdo conciliatorio que fue aceptado por el demandante; de suerte que en principio las únicas legitimadas en la causa para promover una acción constitucional por los efectos directos derivados de esa providencia judicial son las partes de ese proceso, es decir, quienes actuaron en calidad de demandantes y demandados. Ahora bien, pese a no haber sido parte dentro de ese proceso de nulidad y restablecimiento del derecho el [actor]

promovió por intermedio de apoderada la solicitud de amparo que ahora se resuelve. No es acertado considerar que por el hecho de que el pago de la suma conciliada conllevó a la presentación de una acción de repetición contra el aquí accionante este se encuentre legitimado para controvertir una decisión judicial proferida por una autoridad judicial en un proceso del que no hizo parte. Tal postura no solo desconoce el propósito de la acción de tutela contra providencia judicial sino también la finalidad de la conciliación como un mecanismo de resolución de conflictos en el que, para el caso en discusión, el Juez denotó el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad y de fondo conforme a lo previsto en la Ley 640 de 2001. El actor no es el titular de los derechos que pudieron verse afectados con la decisión del Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Bogotá y cuya protección reclamó, por lo tanto, no puede pretender disponer del derecho de un tercero y desconocer una decisión que se encuentra en firme y que hizo tránsito a cosa juzgada para el Concejo de Bogotá y el señor [R.M.C.]. Implica lo anterior que el accionante no podía ser el directamente afectado y, por ende, no era el llamado a reclamar la protección por esta vía contra la providencia judicial referida. Para ahondar en tales razones es de recalcar que a la fecha se encuentra en curso el proceso de la acción de repetición en el que el accionante podrá ejercer sus derechos de defensa y contradicción y aportar las pruebas que estime pertinentes a efectos de acreditar que no incurrió en una conducta dolosa o a título

de culpa grave que amerite la procedencia de ese medio de resarcimiento. Como corolario de lo expuesto la Sala revocará la sentencia de primera instancia en la que se resolvió “negar por improcedente” y, en su lugar se declarará la falta de legitimación por activa del accionante.

NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto del consejero Martín Bermúdez Muñoz, sin medio magnético a la fecha 13/09/2021.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Bogotá D.C, treinta (30) de agosto de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 25000-23-15-000-2021-00608-01(AC)

Actor: LUBAR ANDRÉS CHAPARRO CABRA

Demandado: JUZGADO 19 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE

BOGOTÁ

Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA

Asunto: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE APROBÓ

ACUERDO CONCILIATORIO. FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA La Sala decide la impugnación interpuesta por la apoderada del accionante contra la sentencia de 6 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual se dispuso: “PRIMERO: NEGAR por improcedente la tutela interpuesta por el señor Lubar Andrés Chaparro Cabra en contra del Juzgado 19 Administrativo del Circuito

Judicial de Bogotá D.C.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes a través del medio más expedito.

TERCERO: De no ser impugnada esta sentencia, REMÍTASE a la Corte Constitucional para su eventual revisión conforme a lo dispuesto por el inciso 2 del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991”.

I. ANTECEDENTES

1. Los hechos de la demanda El señor Lubar Andrés Chaparro Cabra por intermedio de apoderada presentó acción de tutela con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, confianza legítima e igualdad que consideró vulnerados por motivo del auto de 29 de noviembre de 2019 proferido por el Juzgado 19

Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho no. 11001-33-35-019-2018-00127-00 en el que se aprobó un acuerdo conciliatorio. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “Comedidamente solicito a los Honorables Magistrados, como jueces constitucionales, conceder el amparo constitucional de los derechos fundamentales del señor LUBAR ANDRES CHAPARRO CABRA a la igualdad -art. 13 CN-, la confianza legítima (buena fe) -art. 83 CN-, prelación de la Constitución sobre las demás normas -art. 4 C.N.-, la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales -art. 2 C.N.-, la primacía de los derechos humanos -art. 5 CNy al debido proceso -art. 29 CN-; y como consecuencia de lo anterior, deje sin efecto la

providencia fecha 29 de noviembre de 2019 proferida por el Juzgado Diecinueve (19) Administrativo de Bogotá mediante la cual aprobó un acuerdo de conciliación, notificada por estado electrónico No. 045 el 02 de diciembre de 2019, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nº 11001333501920180012700, promovido por RICARDO MORA CUERVO contra

DISTRITO CAPITAL – CONCEJO DE BOGOTA”.

Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El señor Ricardo Mora Cuervo presentó demanda con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito Capital – Concejo de Bogotá en la que solicitó que se anule el Concepto Jurídico No. 2017IE104 de 12 de mayo de 2017 por medio del cual esa corporación le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías definitivas y le reconozca dicha prestación. 2) El conocimiento de ese asunto correspondió al Juzgado 19 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá quien el 27 de agosto de 2019 celebró la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 en la que la entidad demandada propuso acuerdo conciliatorio que fue aceptado por el allí demandante. 3) Con auto de 29 de noviembre de 2019 el juzgado accionado aprobó el acuerdo conciliatorio al que llegaron las partes siendo esa la actuación judicial que la parte actora cuestionó en el presente trámite.

1. Mediante orden de pago No. 1 de 23 de enero de 2020 el Concejo de Bogotá

pagó la suma de $43.766.100 a favor del señor Mora Cuervo por concepto de la conciliación judicial referida en antelación. 5) El 5 de agosto de 2020 esa entidad presentó acción de repetición en contra del señor Lubar Andrés Chaparro Cabra y otros agentes de la administración para lograr el reintegro del monto de la indemnización reconocida en el acuerdo conciliatorio.

2. Los fundamentos de la vulneración La apoderada de la actora alegó que con el auto de 29 de noviembre de 2019 la autoridad judicial accionada incurrió en una vía de hecho por defecto fáctico porque omitió que el acto administrativo que debió demandar el señor Ricardo Mora Cuervo era el Oficio No. GF-PR003-F07 de 6 de abril de 2017, mediante el cual se reconoció y ordenó el pago de cesantías definitivas e interés sobre las cesantías, no así el Concepto jurídico No. 2017IE7104 de 12 de mayo de 2017.

Si bien la parte actora no invocó de manera expresa la configuración de algún otro defecto de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, de la lectura integral del escrito de tutela y de acuerdo con los principios que irradian este mecanismo de amparo se tiene que la demandante también reclamó la configuración de un defecto sustantivo con fundamento en que la parte accionada desconoció que la norma aplicable para resolver la controversia que le fue planteada era el artículo 1º del Decreto 1582 de 1998 y no las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006. Asimismo, la Sala denotó que la accionante reclamó que con la providencia

cuestionada se incurrió en desconocimiento del precedente judicial, en particular de la sentencia de 23 de julio de 2014 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, exp. 73001-23-31-000-2000-00825-01(30934). M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera en la cual se unificó el criterio relacionado con la procedencia del medio de control de reparación directa en controversias relacionadas con la indemnización por mora en el pago de prestaciones sociales.

3. Actuación en primer grado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, por auto de 25 de junio de 2021 admitió la tutela y dispuso notificar al Juzgado 19

Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y al Distrito Capital – Concejo de Bogotá para que presentaran un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción.

4. Actuación de la autoridad demandada El Juzgado 19 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá allegó informe de respuesta en el que solicitó a esta instancia que se declare la improcedencia de la acción de tutela.

Para la parte accionada no era posible afirmar, como lo hizo la actora, que a efectos de obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías se deba cuestionar la legalidad del acto que reconoció las cesantías definitivas comoquiera que aquello que constituye la mora es justamente la falta de pago cuando esa prestación se torna en exigible. Por último, afirmó que conforme lo ha reiterado la Sección Segunda del Consejo de Estado a los servidores públicos en materia de sanción moratoria por el pago tardío de cesantías sí les es aplicable lo regulado en las leyes 244 de 1995 y 1071

de 2006. Para el efecto, presentó una relación de sentencias de esta Corporación en las que se discutió lo pertinente.

5. Sentencia de primera instancia El 6 de julio de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C profirió sentencia en la que declaró improcedente la acción de tutela.

Para el a quo la providencia atacada hizo parte de un proceso que resultó ajeno al accionante ya que no hizo parte del mismo. Además, esa decisión se encuentra ejecutoriada e hizo tránsito a cosa juzgada. Afirmó que si bien existió una implicación indirecta del auto que aprobó el acuerdo conciliatorio y que llevó a promover la acción de repetición contra el aquí accionante no es admisible pretender que se declare una afectación a los derechos fundamentales derivada de esa decisión por lo que el escenario idóneo para que el actor ejerza sus derechos de defensa y contradicción es justamente ese proceso al cual fue vinculado como parte demandada.

6. Impugnación La parte actora presentó impugnación al fallo de primera instancia y le fue concedida en auto de 19 de julio de 2021.

Como fundamentos para controvertir la sentencia de primera instancia adujo que no cuenta con otro medio de defensa para cuestionar la decisión judicial que estimó vulneradora de sus derechos fundamentales y que el proceso de repetición no es el escenario idóneo para exponer las irregularidades de la conciliación judicial aprobada con auto de 19 de noviembre de 2019.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a

consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto.

1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones estas que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz, los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir recursos ordinarios o extraordinarios, tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir con ella términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante.

2. El caso concreto La Constitución Política en el artículo 86 dispuso que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Por su parte, el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 estableció que esta podrá ser presentada “por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante (…) También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos

no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud”. De las normas transcritas se desprende que quien promueve acción de tutela puede hacerlo: i) en nombre propio, actuando por sí mismo o mediante apoderado o ii) a través de la figura de la agencia oficiosa, caso en el cual se debe manifestar expresamente tal circunstancia, además de demostrar las razones por las cuales el agenciado no está en capacidad de ejercer su propia defensa. En el presente caso se advierte que el medio de control que dio lugar a la providencia cuestionada fue presentado por el señor Ricardo Mora Cuervo en contra del Distrito Capital – Concejo de Bogotá para que se declarara la nulidad del acto en el que se negó el reconocimiento y pago de una sanción moratoria por el pago tardío de cesantías definitivas. Durante el curso de ese proceso se celebró audiencia inicial en la que la parte demandada propuso un acuerdo conciliatorio que fue aceptado por el demandante; de suerte que en principio las únicas legitimadas en la causa para promover una acción constitucional por los efectos directos derivados de esa providencia judicial son las partes de ese proceso, es decir, quienes actuaron en calidad de demandantes y demandados. Ahora bien, pese a no haber sido parte dentro de ese proceso de nulidad y restablecimiento del derecho el señor Lubar Andrés Chaparro Cabra promovió por intermedio de apoderada la solicitud de amparo que ahora se resuelve. No es acertado considerar que por el hecho de que el pago de la suma conciliada conllevó a la presentación de una acción de repetición contra el aquí accionante este se encuentre legitimado para controvertir una decisión judicial proferida por

una autoridad judicial en un proceso del que no hizo parte. Tal postura no solo desconoce el propósito de la acción de tutela contra providencia judicial sino también la finalidad de la conciliación como un mecanismo de resolución de conflictos en el que, para el caso en discusión, el Juez denotó el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad y de fondo conforme a lo previsto en la Ley 640 de 2001. El actor no es el titular de los derechos que pudieron verse afectados con la decisión del Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Bogotá y cuya protección reclamó, por lo tanto, no puede pretender disponer del derecho de un tercero y desconocer una decisión que se encuentra en firme y que hizo tránsito a cosa juzgada para el Concejo de Bogotá y el señor Ricardo Mora Cuervo. Implica lo anterior que el accionante no podía ser el directamente afectado y, por ende, no era el llamado a reclamar la protección por esta vía contra la providencia judicial referida. Para ahondar en tales razones es de recalcar que a la fecha se encuentra en curso el proceso de la acción de repetición en el que el accionante podrá ejercer sus derechos de defensa y contradicción y aportar las pruebas que estime pertinentes a efectos de acreditar que no incurrió en una conducta dolosa o a título de culpa grave que amerite la procedencia de ese medio de resarcimiento. Como corolario de lo expuesto la Sala revocará la sentencia de primera instancia en la que se resolvió “negar por improcedente” y, en su lugar se declarará la falta de legitimación por activa del accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1º) Modifícase la sentencia de 6 de julio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C que negó por improcedente la tutela interpuesta por el señor Lubar Andrés Chaparro Cabra. En su lugar se dispone: Declárese la falta de legitimación en la causa por activa del señor Lubar Andrés Chaparro Cabra para controvertir el auto de 29 de noviembre de 2019 proferido por el Juzgado 19 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho no. 11001-33-35-019-201800127-00, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes e intervinientes o por el medio que resulte más expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia de la misma. 4º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado (Firmado electrónicamente)

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Magistrado (Firmado electrónicamente)

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Magistrado (Firmado electrónicamente)

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