CE-25000-23-24-000-1994-04870-01(7462)-2003

CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA - Aplicación de la prevista en el artículo 38 del C.C.A. en investigaciones del Dancoop / PERDIDA DE COMPETENCIA POR CADUCIDAD - Ocurrencia El artículo 38 del C.C.A., aplicable al caso en estudio por no existir disposición especial para las investigaciones adelantadas por el DANCOOP, prescribe: “Artículo 38.- Caducidad respecto de las sanciones. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”. La Resolución 3253 mediante la cual el DANCOOP impuso al actor una sanción de multa fue expedida el 16 de noviembre de 1993 y notificada al mismo por edicto desfijado el 22 de diciembre del mismo año, es decir, que tal y como lo afirmó el a quo, la acción contra aquél había caducado para el momento de la expedición del acto en cita, pues entre la fecha de ocurrencia de los hechos (1989) y diciembre de 1993 transcurrieron 4 años, es decir, que la Administración expidió los actos acusados, no obstante que en virtud del fenómeno de la caducidad había perdido competencia para ello.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil tres (2003) Radicación número: 25000-23-24-000-1994-04870-01(7462)

Actor: HUMBERTO ABRIL RUBIANO

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE COOPERATIVAS - DANCOOP Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 9 de agosto de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas (DANCOOP), contra la sentencia de 9 de agosto 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que declaró la nulidad de las resoluciones acusadas y ordenó comunicar la decisión a las entidades y autoridades allí señaladas. I-. ANTECEDENTES I.1-. HUMBERTO ABRIL RUBIANO, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones: 1ª: Es nula la Resolución núm. 3253 de 16 de noviembre de 1993, expedida por el Director del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas – DANCOOP, mediante la cual le impuso una sanción pecuniaria en cuantía de noventa y cinco (95) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria del acto, en su calidad de exconsejero de la Cooperativa Santandereana de Transportadores Limitada. 2ª. Es nula la Resolución núm. 1709 de 17 de junio de 1994, mediante la cual se

resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución identificada en el numeral anterior, modificándola, en el sentido de que la sanción impuesta equivale a treinta (30) salarios mínimos legales mensuales. 3ª. Que como consecuencia de la declaración anterior y, a título de restablecimiento del derecho, se ordene al DANCOOP comunicar los efectos de la sentencia a las mismas dependencias y entidades a las que les hayan sido comunicados los actos acusados. I.2-. En apoyo de sus pretensiones el actor presentó, en síntesis, los siguientes cargos: I.2.1. Que según el artículo 156 de la Ley 79 de 1988, el régimen sancionatorio que DANCOOP ejerce sobre las cooperativas debe cumplirse conforme con las disposiciones del C.C.A., y bajo los lineamientos generales del artículo 29 de la Constitución Política. Observa que en la actuación administrativa adelantada contra el demandante se afirma que éste, junto con otros administradores de COPETRAN, pudo haber incurrido en faltas al ejercicio del cargo de consejero entre 1986 y 1989, razón por la cual como para la fecha en que se le notificó el acto definitivo habían transcurrido más de 4 años contados desde que aquél dejó el cargo de consejero y más de 5 años desde que se suponen cometidas las presuntas faltas, al tenor del artículo 38 del C.C.A. la acción para sancionar había caducado y, por lo tanto, la demandada actuó sin competencia. I.2.2. A su juicio, fue violado el artículo 29 de la Constitución Política, pues mientras en los cargos preliminares y en la resolución inicial se imputa al

demandante negligencia en el cumplimiento de los deberes estatutarios por no haber adoptado, supuestamente, los correctivos necesarios para el control interno de la organización, en el acto confirmatorio se le acusa de ser el responsable de manejos contables de conveniencia “que produzcan incertidumbre en las transacciones efectuadas”, cargo que no fue formulado ni debatido en la etapa de formación de los actos acusados. Añade que en los actos se le sanciona por violación de los artículos 35 y 40 de la Ley 79 de 1988, 45, numeral 13, de la Ley 24 de 1981 y 68 de los Estatutos de COPETRAN, cuando el artículo 40 en cita no le es aplicable, pues el demandante no hizo parte de la Junta de Vigilancia para la época a la que se contrae la investigación; y el numeral 13 del artículo 45 también citado es un descriptor en blanco que remite a otras fuentes para encontrar la definición de los deberes y funciones de un consejo de administración. Advierte que ni el pliego de cargos ni los actos acusados contienen referencia expresa a los deberes supuestamente omitidos, a más de que no hay adecuación típica entre los hechos en virtud de los cuales se afirma que el demandante incurrió en negligencia, las normas que le imponen unos deberes específicos y el modo de cumplirlos, que sirvan de referencia para confrontarlos con los hechos. Agrega que al actor se le sancionó por hechos que no le son atribuibles, respecto de los cuales no se le formularon cargos, relacionados con actividades profesionales de otros órganos estatutarios que las tenían bajo su directa

responsabilidad, ya que es a la Asamblea General a la que le corresponde “establecer las políticas y directrices generales de la cooperativa para el cumplimiento del objeto social”; y al revisor fiscal el control fiscal de la cooperativa conforme con las leyes y técnicas de su profesión, razón por la cual ni las juntas de vigilancia, ni los consejos de administración, ni los gerentes, tienen la responsabilidad de contabilizar las operaciones económicas de la cooperativa, vigilar los procedimientos contables o verificar los asientos. Concluye que los actos acusados violaron el derecho de audiencia y contradicción y la ley, y que fueron motivados en forma inexacta, ya que el actor sólo conoció en la sesión del 9 de octubre de 1989 la existencia de hechos irregulares cometidos por el Jefe de la Oficina de la Sección de Giros de Bucaramanga, relacionados con la retención y aprovechamiento de dineros de las operaciones ordinarias, frente a lo cual adoptó las medidas administrativas internas que incluyeron el retiro de los involucrados y la denuncia ante la autoridad competente. I.3. La demanda fue notificada al Director del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, quien a través de apoderado, en defensa de la legalidad de los actos acusados expresó que el artículo 156 de la Ley 79 de 1988 prevé que el trámite de los recursos se surtirá de conformidad con las normas contenidas en el C.C.A., y que el régimen sancionatorio para las cooperativas está contemplado en el artículo 45 de la citada ley. Sostiene que de conformidad con el artículo 90 del C. de P.C. existió interrupción de la caducidad, por cuanto la notificación del pliego de cargos se produjo dentro

de los dos años siguientes al último hecho constitutivo de la falta por la que, en ultimas, se sancionó al actor. Añade que al demandante se le dio oportunidad de conocer los cargos y debatirlos, y que fue sancionado por negligencia en el desempeño de sus funciones como miembro del Consejo de Administración. Que el crecimiento de los excedentes no es razón para alegar la imposibilidad de detectar el estado en que se encontraban los estados financieros, pues los miembros del Consejo debían estar atentos a todas las transacciones que efectuara la Cooperativa. II-. LA SENTENCIA RECURRIDA Para adoptar la decisión contenida en la sentencia apelada, consideró el a quo, en síntesis, lo siguiente: Que del artículo 156 de la Ley 79 de 1988 se desprende que la actuación administrativa que despliegue DANCOOP debe cumplirse con sujeción a las normas generales contempladas en el C.C.A. El Tribunal se encuentra en desacuerdo con lo afirmado por el apoderado del DANCOOP en el sentido de que la regulación contenida en el artículo 45 de la Ley 79 de 1988 estableció un término especial de caducidad para la acción sancionatoria que le corresponde respecto de quienes se encuentran sometidos a su vigilancia, por lo cual la norma aplicable en las actuaciones de carácter disciplinario es el artículo 38 del C.C.A., según el cual la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres años de producido el acto que pueda ocasionarlas. Observa el a quo que los hechos imputados al actor y por los cuales fue sancionado tuvieron ocurrencia entre los años 1986 y 1989, razón por la cual para

junio de 1994, fecha de la resolución que agotó la vía gubernativa, la acción había caducado, pues según la jurisprudencia del Consejo de Estado (sentencia de 20 de junio de 1998, exp. núm. 4958, Consejero Ponente Dr. Juan Alberto Polo Figueroa) el término para imponer la sanción cobija la totalidad de la decisión administrativa, incluyendo la decisión de los recursos y la notificación del acto definitivo, por cuanto realmente es el acto final el que pone término a la actuación administrativa, lo cual hace imposible su continuación y produce los efectos jurídicos vinculantes. Anota que la primera resolución sancionatoria fue expedida por el DANCOOP en 1993, es decir, mucho después del plazo legal de tres años establecido para ejercer dicha facultad y, por lo tanto, de igual manera lo fue el acto definitivo, sin que sea de recibo la tesis del apoderado de la entidad demandada en el sentido de que de conformidad con el artículo 90 del C. de P.C. se interrumpió la caducidad, ya que dicha norma no es aplicable a la actuación administrativa de tipo sancionatorio, pues su ámbito está restringido a las actuaciones propias de los procesos judiciales, particularmente en lo que corresponde al término para la presentación de la demanda. Concluye el a quo que prospera el cargo y, por lo tanto, se releva de estudiar los restantes, relativos a la violación del artículo 29 de la Constitución Política, que consagra el derecho al debido proceso. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El apoderado del DANCOOP se encuentra inconforme con la decisión del

sentenciador de primera instancia, señalando lo siguiente: Que la fecha que se debe tener en cuenta para contar el término de caducidad es el 6 de marzo de 1992, día en que culminó la visita practicada a la Cooperativa y en el que se evidenciaron los hechos que generaron la sanción, razón por la cual lo actos acusados fueron expedidos antes de que transcurriera el término de 3 años previsto en el artículo 38 del C.C.A. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO En esta etapa procesal la señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo guardó silencio. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA Precisa la Sala que no es objeto de controversia que los hechos por los cuales fue investigado y posteriormente sancionado el actor tuvieron ocurrencia entre los años de 1986 y 1989. Así se desprende de los siguientes apartes del respectivo pliego de cargos: “... En visita practicada por funcionarios de este Departamento a la Cooperativa Santandereana de Transportes Ltda. “COOPETRAN”, entre septiembre y noviembre de 1991, se establecieron las siguientes irregularidades: 1.- En las negociaciones efectuadas por Copetran del lote de terreno denominado el “Mamonal”, ubicado en la ciudad de Cartagena, se observa: 1.1.- La promesa de compraventa aparece por un valor de $40’000.000.oo, como vendedor a la Compañía Constructora de Obras de Ingenieria Ltda.. “CONOBRAS” y como comprador el señor Ramón J. Durán Mosquera. 1.2.- Sin embargo, sobre la promesa de compraventa, Copetran efectúo pagos

por la suma indicada, observando que en la citada compraventa no aparece el nombre de la Cooperativa como promitente compradora. No obstante, posteriormente firma la escritura en condición de comprador el Gerente de Copetran, señor Gilberto Durán Mosquera, por la suma de $20’000.000,oo.

Es necesario que usted explique: La cancelación de $40’000.000.oo con recursos de Copetran sobre una promesa de compraventa donde la Cooperativa no figura como promitente compradora.

La firma de la escritura N° 4107 de septiembre 7 de 1989, Notaria 3ª Círculo de Cartagena por $20’000.000.oo, cuando los desembolsos fueron de $40’000.000.oo Por qué los cheques con los cuales compraron los cheques de gerencia N° 7355493 y 7355492, del 5 de septiembre de 1989, del Banco de Colombia, sucursal Cartagena, no fueron girados directamente a Conobras y por qué involucraron a las empleadas Cecilia Mazo Argumedo y Francisca Arrieta Gómez en los giros y endosos de estos cheques. 2.- En la compraventa del lote de terreno ubicado en la Avenida 8ª con calle Primera, corregimiento el Salado de la ciudad de Cúcuta, se observa que: 2.1. La Cooperativa efectuó desembolsos por $22’000.000.oo, sin embargo la escritura N° 1960 del 10 de octubre de 1989 de la Notaria Primera de Cúcuta, estipula que el precio de compra fue de $10’000.000.oo. 2.2. El egreso de agencia N° 73746, entero, 38, Cúcuta Carga, de septiembre 19

de 1989, por $5’000.000.oo, otros gastos por concepto a cuenta compra de un lote (Copetran) a Camila Niño de Vargas, no aparece firmado por la beneficiaria. 3.- En el servicio de giros se observa durante los años de 1986 a 1989, que fueron creados por la modalidad de telefónicos, utilizando números de giros efectuados en meses anteriores por las siguientes cifras: 1986 Giros creados con soporte 17, por un valor de $3’094.537,00. Giros creados con soporte 17, por un valor de $3’012.619,00. 1987 Giros creados con soporte 84, por un valor de $15’463.129,00. 1988 Giros creados con soporte 243, por un valor de $98’026.040,00. Giros creados sin soporte 14, por un valor de $5’430.912,00. 1989 Giros creados con soporte 199, por un valor de $135263.112,00. Giros creados sin soporte 15, por un valor de $7’552.300,00. Cuando hablamos de giros telefónicos con soporte, nos referimos a aquellos en relación a los cuales existe en la Cooperativa los documentos que tienen que ver con el giro expedido, el giro pagado y el giro telefónico creado; los no soportados son los registrados en libros que carecen de los soportes anteriormente citados, sin embargo unos y otros constituyeron mecanismos para sustraer indebidamente los recursos de la Cooperativa. En relación con los hechos anteriormente descritos, la visita verificó que usted, en su condición de integrante del Consejo de Administración, asumió con los

restantes miembros de este organismo actitud totalmente negligente en el cumplimiento de las funciones de dirección, planeación y orientación que corresponde cumplir al Consejo en relación con las actividades y servicios que presta la Cooperativa, así como en las decisiones orientadas a salvaguardar el patrimonio social de la Entidad que les fue encomendada...” (folios 94 a 96 del cuaderno de anexos núm. 1). Por la indicada circunstancia se tomará el último año como fecha a partir de la cual se debe contar el término de caducidad de la acción, y no así el 6 de marzo de 1992, como lo pretende el apoderado de DANCOOP en su recurso, pues este día se corrió pliego de cargos al demandante, según consta en la Resolución núm. 3253 de 16 de noviembre de 1993, de lo cual se desprende, por simple lógica, que los hechos tuvieron ocurrencia con anterioridad a la mencionada fecha. El artículo 38 del C.C.A., aplicable al caso en estudio por no existir disposición especial para las investigaciones adelantadas por el DANCOOP, prescribe: “Artículo 38.- Caducidad respecto de las sanciones. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”. La Resolución 3253 mediante la cual el DANCOOP impuso al actor una sanción de multa fue expedida el 16 de noviembre de 1993 y notificada al mismo por edicto desfijado el 22 de diciembre del mismo año, es decir, que tal y como lo

afirmó el a quo, la acción contra aquél había caducado para el momento de la expedición del acto en cita, pues entre la fecha de ocurrencia de los hechos (1989) y diciembre de 1993 transcurrieron 4 años, es decir, que la Administración expidió los actos acusados, no obstante que en virtud del fenómeno de la caducidad había perdido competencia para ello. Al no haber aportado nuevos elementos de juicio que dejen sin efecto la sentencia estimatoria proferida por el sentenciador de primera instancia, ésta será confirmada en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada de 9 de agosto de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPÍESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de enero de 2003.

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO