CE-25000-23-24-000-1994-4610-01(6379)-2001

REVOCACIÓN EN VIA GUBERNATIVA - No requiere consentimiento de ninguno de los interesados respecto del acto revocado que no cobro firmeza / REVOCATORIA DIRECTA - Se aplica el art. 73 C.C.A., cuando el acto esta en firme En cuanto a los artículos 73 del C.C.A. y 58 de la Constitución Política, cuya violación se deriva de que la Resolución núm. 06723 de 1994 fue revocada sin consentimiento de la actora y a pesar de haber creado una situación particular ya consolidada, se observa que el cargo no tiene asidero alguno, puesto que, de una parte, como se dijo, la revocación se produjo a propósito del recurso de reposición que terceros interesados interpusieron contra la misma, es decir, se trata de una revocación dentro de la vía gubernativa, la cual no requiere consentimiento de ninguno de los interesados en el acto revocado, sino que es suficiente que cualquiera de ellos la recurra en tiempo y prospere el o los recursos que impetre. No se trata entonces de la revocación directa, que es la que requiere el consentimiento del titular del derecho, cuando el acto revocado crea una situación jurídica particular y concreta, según el artículo 73 del C.C.A., precepto que por ello no es aplicable al presente caso. De otra parte, debido a que la resolución que beneficiaba a la actora fue objeto de recursos en la vía gubernativa, la situación jurídica que mediante ella se creó no logró consolidarse, toda vez que la misma nunca cobró firmeza, por cuanto, según el artículo 55 del C.C.A., los recursos de la vía gubernativa se conceden en el efecto suspensivo, y

por causa del recurso interpuesto fue revocada, es decir, desapareció del mundo jurídico estando suspendida en sus efectos jurídicos. Luego, no existió derecho adquirido alguno por razón de dicha resolución, de suerte que tampoco es aplicable al caso el artículo 58 de la Constitución Política. Por lo tanto, el cargo no prospera. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - Obligatoriedad de notificación a terceros afectados / LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO - Obligatoriedad de notificación a terceros afectados / REVOCACIÓN DE LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO EN VIA GUBERNATIVA - Inexistencia de falta de motivación / LIBRE COMPETENCIA - Violación por concesión de licencia de funcionamiento a empresa de empleados del Intra sin estudios técnicos previos Toda decisión que ponga fin a una actuación administrativa debe darse a conocer a los terceros que sean eventualmente afectados por ella de forma directa e inmediata, en virtud de lo dispuesto por el artículo 46 del C.C.A., en concordancia con los artículos 14, 15, 16 y 28 inciso final, del mismo Código. El acto acusado señala que los impugnantes de la resolución revocada prestaban servicios en las mismas rutas que a ella habían sido asignadas, hecho que la actora no ha desvirtuado, luego, es claro que resultaban afectados de manera directa e inmediata por tal decisión, de donde era necesario informarlos de la misma, como en efecto se hizo mediante notificación personal, mecanismo en un todo procedente, al tenor de las disposiciones citadas. Por tanto, no se le violó por este

hecho a la actora el debido proceso. De otra parte, los recursos de reposición y apelación siempre deberán resolverse de plano, a menos que respecto del de apelación deban practicarse pruebas, en los términos del artículo 56 del C.C.A., lo cual significa a todas luces que no cabe correr traslado alguno, luego el que reclama la actora no tiene asidero jurídico. Asimismo, entre las normas superiores invocadas en el recurso de reposición se encuentran los artículos 13, 29 y 333 de la Constitución Política, así como los artículos 1º y 2º del Decreto 2357 de 1993, pudiéndose observar que, contrario a lo sostenido por la actora, en la resolución acusada se exponen las razones por las cuales se consideran violados dichos artículos. Es así como respecto de los primeros, se advierte que el privilegio dado a los empleados y ex empleados del INTRA y del Ministerio de Transporte, mediante la resolución revocada, ponía en desventaja a los demás ciudadanos, con lo cual se violaba el derecho de igualdad y a la libre competencia. En cuanto al debido proceso y a los artículos 1º y 2º del Decreto 2357 de 1993, se observa, en primer lugar, que quienes constituyeron la empresa y solicitaron la licencia de funcionamiento no tenían la condición de exfuncionarios, cuyo retiro se hubiera producido por la supresión del cargo o por la liquidación del INTRA, tal como a juicio de la demandada debían tenerla, interpretando el artículo 1º del citado decreto. En segundo lugar, se aduce que la

licencia se otorgó sin los previos estudios técnicos exigidos en el parágrafo 2º del artículo 2º ibídem, tales como estudios de factibilidad, de disponibilidad en las rutas y horarios solicitados. Por consiguiente, no es cierto que se hubiera dejado de motivar en lo pertinente la resolución acusada. En consecuencia, tampoco prosperan los cargos examinados en este punto. En estas circunstancias, ante la ilegalidad encontrada en la actuación administrativa por la entidad demandada, se colige que la revocación de la licencia otorgada a la actora, en desarrollo de un recurso de la vía gubernativa, estaba jurídicamente justificada, pues se trataba de una actividad que no se iba a desarrollar legalmente. Luego no se violó el artículo 333 de la Constitución Política.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., seis (6) de julio del dos mil uno (2001) Radicación número: 25000-23-24-000-1994-4610-01(6379)

Actor: TRANSPORTES Y ASESORÍAS SICARARE LTDA.

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala decide la apelación interpuesta por la actora contra la sentencia de 13 de abril del 2000, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se inhibe de fallar sobre el fondo de la demanda, por encontrar probada la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria del acto, formulada por la parte demandada.

I.- ANTECEDENTES

I. 1. LA DEMANDA

La sociedad Transportes y Asesorías Sicarare Ltda. presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el objeto de que acceda a las siguientes

I. 1. 1. Pretensiones - Que es nula la Resolución núm. 000492 de 10 de marzo de 1994, expedida por el Ministerio de Transporte, mediante la cual revocó la Resolución núm. 06723 de 22 de diciembre de 1993, emanada de la Directora Liquidadora del Instituto Nacional de Transporte - INTRA, por la cual se le concedió licencia de funcionamiento, se le asignaron rutas y horarios y se le fijó la capacidad transportadora. - Que, como consecuencia de dicha nulidad y a título de restablecimiento del derecho, se ordene revivir la resolución revocada, 06723 de 22 de diciembre de 1993; e indemnizarle el daño emergente y lucro cesante causados por la parálisis de la compañía, desde la fecha en que se le impidió su funcionamiento hasta la fecha de la sentencia, de acuerdo a la cuantía probada.

I. 1. 2. Hechos u omisiones De los hechos descritos en la demanda se resalta que la actora se constituyó como sociedad anónima, con sede en Valledupar, con un grupo de empleados del INTRA, entonces en liquidación, aprovechando las prerrogativas que a éstos les daban el Decreto 2357 de 1993 y otras disposiciones; que el 20 de diciembre de 1993 solicitó licencia de funcionamiento, fijación de capacidad transportadora, rutas y horarios, adjuntando documentos sobre el cumplimiento de los requisitos

previstos en dicho decreto, en virtud de lo cual, el citado Instituto expidió la Resolución núm. 06723, otorgándole lo solicitado. Que la resolución le fue notificada a la actora y a varias empresas que tenían asignados horarios en las mismas rutas, las cuales la impugnaron en reposición, recurso que fue resuelto mediante la resolución enjuiciada, número 000492 de 10 de marzo de 1994, revocando aquélla. Consta en autos que en el entre tanto se derogó el Decreto núm. 2357 de 1993, que sirvió de fundamento a la resolución revocada. La actora informa que en virtud del recurso de reposición, el INTRA le ofició para que se abstuviera de desarrollar cualquier actividad tendiente a cubrir las rutas que le había asignado, ante lo cual presentó demanda en acción de tutela, la cual le fue resuelta favorablemente en sentencia de 14 de abril, como mecanismo transitorio.

I. 1. 3. Normas violadas y concepto de la violación Se invocan como infringidos los siguientes artículos: - 73 del C. C. A. y 58 de la Constitución Política porque la Resolución núm. 06723 de 1994 fue revocada sin consentimiento de la actora y a pesar de haber creado una situación particular individual; - 29 y 84 de la Constitución Política, 14, 28, 35 y 74 del C.C.A., porque dicha resolución se notificó a personas distintas de ella, sin ser un requisito establecido en la ley; no se le corrió traslado del recurso que aquéllas interpusieron y no se indicaron los motivos por los cuales se infringieron los preceptos invocados en

dicho recurso; - 13 de la Constitución, porque ni el Decreto 2357 de 1993 ni la resolución revocada ofrecen tratamiento discriminatorio, y 333 ibídem, por cuanto la revocación le impide a la actora el ejercicio de una actividad lícita, y; - Artículo 1º del Decreto 2357 de 1993, por haber sido erróneamente interpretado por el Ministerio, al entender que los ex empleados eran los únicos que podían beneficiarse de este decreto; y 83 de la C.P., por razones iguales a las de los cargos anteriores.

I. 2. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal encontró probada la excepción propuesta por la sociedad Expreso Brasilia S.A., vinculada como tercera interesada en el proceso, consistente en la imposibilidad absoluta de darle efectos a la Resolución núm. 06723 de 1993, acto que se pide revivir, debido a que el Decreto 2357 de 1993 - fundamento de dicha resolución -, fue derogado mediante el Decreto 2633 de 28 de diciembre de 1993, cuando el recurso de reposición aún no se había resuelto mediante la resolución acusada. De allí el tribunal a quo dedujo la pérdida de fuerza ejecutoria de dicha resolución, la cual no alcanzó firmeza, no produjo efectos jurídicos en relación con la actora, no surgió una situación jurídica consolidada respecto de sus peticiones, como tampoco derecho particular ni concreto alguno. Por lo tanto, al desaparecer del mundo jurídico el aludido decreto, mal podría la Sala entrar a revivir la resolución revocada, pues su decaimiento implica necesariamente la imposibilidad

de reconocerle validez legal y la improcedencia de las pretensiones de la demanda. En consecuencia, se inhibió de fallar sobre el fondo del asunto. II.- EL RECURSO DE APELACION El demandante aduce que el Tribunal no estudió la petición de nulidad de la Resolución núm. 000492 de 1994, que era lo que debía resolver en primer lugar, lo cual envuelve una denegación de justicia; el fallo es contradictorio porque al tiempo que afirma que la resolución revocada no cobró firmeza, sostiene que perdió fuerza ejecutoria y confundió los efectos de la derogación con los de la nulidad en sede jurisdiccional, al no tener en cuenta que aquélla no tiene efectos retroactivos, de donde no es cierto que la resolución revocada perdió fuerza ejecutoria, pues todos los actos expedidos bajo el amparo del Decreto 2357 durante su vigencia, gozan de plena validez y amparo jurídico. Argumentos éstos que el recurrente desarrolló en la presente instancia para terminar solicitando que se revoque el fallo apelado y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, cuya procedencia defendió, en orden a lo cual reiteró los cargos de la demanda.

III.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSION

III. 1. El Ministerio del Transporte retoma apartes de la sentencia apelada, de la que dijo que no se requería realizar gran esfuerzo para captar su solidez.

III. 2. La sociedad EXPRESO BRASILIA S.A., vinculada como tercera interesada en la causa, solicita que se nieguen las pretensiones del recurso por ser correcta

la decisión que tomó la Administración de aceptar la solicitud de otras empresas, entre las que ella se encontraba, para que revocara la resolución inicial, dado el legítimo interés que tenían en el asunto y, además, porque la revocación se hizo en virtud de los recursos de la vía gubernativa, amén de que la decisión no le causó daño alguno a la actora, puesto que la operación le fue autorizada por vía de tutela. IV.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal. V.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES V.1. En virtud del recurso de reposición, el acto acusado revocó la Resolución núm. 06723 de 22 de diciembre de 1993 , acto definitivo que puso fin a una actuación administrativa promovida por la actora en ejercicio del derecho de petición en interés particular, y por la cual se accedió a sus peticiones. V.2. La acción incoada es la de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual, lo primero que se debe examinar es la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, dado que el restablecimiento del derecho depende de las resultas de la misma y no como ha procedido el a quo, quien pretermitió este orden al ocuparse primero del restablecimiento del derecho por virtud de la excepción atrás comentada, de cuyas razones derivó una supuesta pérdida de fuerza ejecutoria de la resolución que se pide revivir a título de restablecimiento

del derecho; amén de que la excepción no estaba dirigida de manera directa contra la pretensión principal -de nulidad de la resolución que revocó la anterior-, sino contra la petición de restablecimiento, lo que hace improcedente que se examine en primer lugar. V.3. El artículo 138, inciso tercero, del C.C.A. señala que si el acto definitivo fue revocado, como en este caso, sólo procede demandar la última decisión, es decir, la de revocación. Como quiera que esto es lo que justamente ha hecho la sociedad demandante, se entiende que la controversia debe centrarse en primer lugar sobre la petición de nulidad del acto de revocación, la Resolución núm. 000492 de 1994, para lo cual no es menester entrar a dilucidar si la que fue revocada perdió o no fuerza ejecutoria, o si es posible o no que se reviva, por cuanto ello sería pertinente en caso de que se decrete la nulidad y se deba determinar la prosperidad de las demás pretensiones. V.4. Hechas las anteriores precisiones, es evidente que la sentencia apelada se debe revocar, para en su lugar decidir el fondo de la demanda, en orden a lo cual se examinan sus respectivos cargos, así: V.4.1. En cuanto a los artículos 73 del C.C.A. y 58 de la Constitución Política, cuya violación se deriva de que la Resolución núm. 06723 de 1994 fue revocada sin consentimiento de la actora y a pesar de haber creado una situación particular ya consolidada, se observa que el cargo no tiene asidero alguno, puesto que, de una

parte, como se dijo, la revocación se produjo a propósito del recurso de reposición que terceros interesados interpusieron contra la misma, es decir, se trata de una revocación dentro de la vía gubernativa, la cual no requiere consentimiento de ninguno de los interesados en el acto revocado, sino que es suficiente que cualquiera de ellos la recurra en tiempo y prospere el o los recursos que impetre. No se trata entonces de la revocación directa, que es la que requiere el consentimiento del titular del derecho, cuando el acto revocado crea una situación jurídica particular y concreta, según el artículo 73 del C.C.A., precepto que por ello no es aplicable al presente caso De otra parte, debido a que la resolución que beneficiaba a la actora fue objeto de recursos en la vía gubernativa, la situación jurídica que mediante ella se creó no logró consolidarse, toda vez que la misma nunca cobró firmeza, por cuanto, según el artículo 55 del C.C.A., los recursos de la vía gubernativa se conceden en el efecto suspensivo, y por causa del recurso interpuesto fue revocada, es decir, desapareció del mundo jurídico estando suspendida en sus efectos jurídicos. Luego, no existió derecho adquirido alguno por razón de dicha resolución, de suerte que tampoco es aplicable al caso el artículo 58 de la Constitución Política. Por lo tanto, el cargo no prospera. V.4.2. Con relación a la presunta violación de los artículos 29 y 84 de la Constitución Política y 14, 28, 35 y 74 del C.C.A., que se hace radicar en haber notificado a terceros la resolución inicial; no haberle corrido traslado a la actora

del recurso que aquéllos interpusieron, ni indicar los motivos por los cuales se lesionaron los preceptos invocados en dicho recurso, cabe decir: Toda decisión que ponga fin a una actuación administrativa debe darse a conocer a los terceros que sean eventualmente afectados por ella de forma directa e inmediata, en virtud de lo dispuesto por el artículo 46 del C.C.A., en concordancia con los artículos 14, 15, 16 y 28 inciso final, del mismo Código. El acto acusado señala que los impugnantes de la resolución revocada prestaban servicios en las mismas rutas que a ella habían sido asignadas, hecho que la actora no ha desvirtuado, luego, es claro que resultaban afectados de manera directa e inmediata por tal decisión, de donde era necesario informarlos de la misma, como en efecto se hizo mediante notificación personal, mecanismo en un todo procedente, al tenor de las disposiciones citadas. Por tanto, no se le violó por este hecho a la actora el debido proceso. De otra parte, los recursos de reposición y apelación siempre deberán resolverse de plano, a menos que respecto del de apelación deban practicarse pruebas, en los términos del artículo 56 del C.C.A., lo cual significa a todas luces que no cabe correr traslado alguno, luego el que reclama la actora no tiene asidero jurídico. Asimismo, entre las normas superiores invocadas en el recurso de reposición se encuentran los artículos 13, 29 y 333 de la Constitución Política, así como los artículos 1º y 2º del Decreto 2357 de 1993, pudiéndose observar que, contrario a

lo sostenido por la actora, en la resolución acusada se exponen las razones por las cuales se consideran violados dichos artículos. Es así como respecto de los primeros, se advierte que el privilegio dado a los empleados y ex empleados del INTRA y del Ministerio de Transporte, mediante la resolución revocada, ponía en desventaja a los demás ciudadanos, con lo cual se violaba el derecho de igualdad y a la libre competencia. En cuanto al debido proceso y a los artículos 1º y 2º del Decreto 2357 de 1993, se observa, en primer lugar, que quienes constituyeron la empresa y solicitaron la licencia de funcionamiento no tenían la condición de ex -funcionarios, cuyo retiro se hubiera producido por la supresión del cargo o por la liquidación del INTRA, tal como a juicio de la demandada debían tenerla, interpretando el artículo 1º del citado decreto. En segundo lugar, se aduce que la licencia se otorgó sin los previos estudios técnicos exigidos en el parágrafo 2º del artículo 2º ibídem, tales como estudios de factibilidad, de disponibilidad en las rutas y horarios solicitados. Por consiguiente, no es cierto que se hubiera dejado de motivar en lo pertinente la resolución acusada. En consecuencia, tampoco prosperan los cargos examinados en este punto. V.4.3. Sobre la presunta violación de los artículos 13 de la Constitución, porque ni el Decreto 2357 de 1993 ni la resolución revocada ofrecen tratamiento discriminatorio, y 333 ibídem, por cuanto la revocación le impide a la actora el ejercicio de una actividad lícita, cabe decir que el primero fue uno de los varios

preceptos que la entidad demandada encontró infringido y que aún en el evento de que en realidad no haya existido violación al derecho a la igualdad, quedaría en pie la violación de las demás normas invocadas por la entidad para tomar la decisión acusada. Sin embargo, el texto de las consideraciones de la resolución revocada, la número 06723 de 1993, permite deducir una clara situación de privilegio a favor de los peticionarios, puesto que se expidió sin trámite alguno que dejara a salvo los intereses de terceros y con la única condición, para conceder las 12 rutas que solicitó la actora, de que sus integrantes fueran empleados y exfuncionarios del entonces Ministerio de Obras Públicas y Transporte y del INTRA, retirados de estas entidades por supresión de cargos y de liquidación de la última, por autorización del Decreto 2357 de 1993; siendo que, como es sabido, respecto de cualquier otra empresa de la misma clase se hacen exigencias atinentes a la conveniencia y adecuada prestación del servicio, las cuales, de ordinario implican estudios de necesidad, demanda y oferta del servicio, disponibilidad financiera o de equipo para un mejor servicio, entre otros aspectos, en cumplimiento del Decreto 1927 de 1991, que entonces regulaba estos procedimientos. Todo indica que en este caso se prescindió de tales estudios y trámites tendientes a permitir a terceros hacer sus propuestas y objeciones respecto de las rutas solicitadas. En estas circunstancias, ante la ilegalidad encontrada en la actuación administrativa por la entidad demandada, se colige que la revocación de la licencia otorgada a la actora, en desarrollo de un recurso de la vía gubernativa,

estaba jurídicamente justificada, pues se trataba de una actividad que no se iba a desarrollar legalmente. Luego no se violó el artículo 333 de la Constitución Política. V.4.4. En lo concerniente a la violación que se invoca del artículo 1º del Decreto 2357 de 1993, que la actora hace derivar de una supuesta errónea interpretación por el Ministerio, por entender que los ex empleados eran los únicos que podían beneficiarse de este decreto, se observa que esta interpretación aparece en la resolución revocada, tal como atrás se anotó, cuando se considera que la autorización para constituir empresas de transporte público municipal es para quienes “sean retirados de las entidades (aludidas) con motivo de la supresión de cargos y de liquidación del INTRA, ordenada mediante Decreto 2171 de 30 de diciembre de 1992”. Como quiera que el Ministerio de Transporte encontró que para la fecha en que la empresa hizo la solicitud sus socios no tenían esta condición, sino que aún eran funcionarios directivos del INTRA, consideró que se violaba dicho artículo, por cuanto no se daba la condición que se exponía en la resolución revocada, circunstancia que, además, no ha desvirtuado la actora, sino que lo corrobora en la exposición de los hechos. El citado artículo dice: “Artículo 1º. Los empleados y exfuncionarios del Ministerio de Obras Públicas y Transporte y del Instituto Nacional de Transporte y Tránsito, que sean retirados de las entidades con motivo de la supresión de cargos y de la liquidación del Intra, ordenada mediante el Decreto número 2172 de diciembre 30 de 1992, y constituyan

empresas de transporte público municipal colectivo de pasajeros y/o mixto y/o por carretera; para los efectos de la obtención de la correspondiente licencia de funcionamiento, deberán someterse exclusivamente a las disposiciones del presente Decreto”. Vista la expresión subrayada, se aprecia que la interpretación censurada no se aparta del alcance de la norma. En consecuencia, el cargo resulta infundado. V.4.5. Por último, frente a la supuesta violación del artículo 83 de la C.P., que la actora fundamenta en razones iguales a las de los cargos anteriores, baste decir que como tales razones no tienen asidero, este cargo, por contera, tampoco prospera. En consecuencia, la sentencia apelada se revocará en cuanto se inhibió de fallar el fondo del asunto, para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : REVOCASE la sentencia apelada, de 13 de abril de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y, en su lugar, DENIEGANSE las pretensiones de la demanda. En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 6 de julio del 2001.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

MANUEL S. URUETA AYOLA