CE-25000-23-24-000-1996-08244-01(7089)-2002

INEPTITUD SUSTANCIAL DE LA DEMANDA - Configuración por falta de demanda del acto que inicialmente resolvió la petición / EXCEPCIONES QUE RESULTEN PROBADAS - Decisión en la sentencia / SENTENCIA - Decisión de las excepciones que resulten probadas De suerte que las mismas pruebas documentales aportadas por el actor demuestran que la respuesta a su primera petición escrita no fue verbal, como lo dice en los hechos, sino igualmente escrita, por parte del destinatario de esa solicitud, de donde es evidente que se produjo un acto administrativo que no ha sido objeto de la demanda, cual es el referido oficio de 6 de diciembre de 1994, expedido por el Jefe de Grupo de Almacén. En esas circunstancias la demanda deviene en sustancialmente inepta por cuanto al no solicitarse la nulidad del acto que inicialmente resolvió la petición que dio origen a la actuación administrativa del presente caso, no se dio cabal cumplimiento al artículo 138 del C.C.A., en cuanto dispone que “Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión”, de donde la Sala, de oficio, con fundamento en el artículo 164, inciso segundo, del C.C.A., debe declarar probada la excepción de ineptitud sustancial de la demanda, invocada en uno de los salvamentos de voto que tuvo el fallo apelado, razón por la cual la sentencia se habrá de revocar para en su lugar proferir decisión inhibitoria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., siete (7) de febrero del dos mil dos (2002) Radicación número: 25000-23-24-000-1996-08244-01(7089)

Actor: DAVID GUSTAVO OCAMPO SAAB

Demandado: SECRETARIO DE HACIENDA Y GOBERNADORA DE

CUNDINAMARCA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 15 de febrero de 2001 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual accede a las súplicas de la demanda, en el proceso de la referencia.

I.- ANTECEDENTES

I. 1. LA DEMANDA David Gustavo Ocampo Saab, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, adicionada antes de su admisión (folio 74), con el objeto de que accediera a las siguientes

I. 1. 1. Pretensiones - Que declare la nulidad de los siguientes actos: El acto administrativo emitido el día 26 de diciembre de 1994, mediante Oficio Núm. 5332 del Secretario de Hacienda, mediante el cual fue respondida una solicitud del actor.

La Resolución Núm. 0015 de 27 de enero de 1995, mediante la cual niega el recurso de reposición, y La providencia expedida el 17 de julio de 1996, por la Gobernadora de Cundinamarca, por la cual niega el recurso de apelación interpuesto contra la

anterior resolución. Que, en consecuencia, se le restablezca el derecho que le ha sido negado, consistente en otorgarle la participación prevista en el artículo 4 del Decreto departamental 1563 de 1993; y de no existir la mercancía decomisada se condene al Departamento de Cundinamarca al pago de la suma de dinero equivalente al valor comercial actual de la misma.

I. 1. 2. Los hechos El demandante dice que mediante providencia del 28 de enero de 1992 el Juzgado Primero Departamental de Rentas de Cundinamarca declaró de propiedad del departamento la mercancía aprehendida en allanamiento practicado

el 23 de septiembre de 1991 en el inmueble ubicado en la calle 78 Núm. 9-52 de Bogotá, D.C., decisión que quedó en firme el 18 de noviembre de 1993, luego de resolverse los recursos interpuestos. Que en vista de que no se habían surtido las diligencias oficiosas previstas en el Decreto departamental Núm. 1563 de 10 de mayo de 1993, tendientes a facilitar a los interesados el reclamo de su participación en la mercancía decomisada, el 19 de noviembre de 1993 solicitó verbalmente al Secretario de Hacienda del Departamento que ordenara la entrega de la cuota de la mercancía correspondiente a su participación, atendiendo su intervención en la aprehensión de la misma. Que el citado funcionario le manifestó que, por el momento, no procedía su participación, debido a que no existía claridad sobre la aplicación del decreto, razón por la cual aquél elevó una consulta a la Dirección Jurídica del

Departamento de Cundinamarca en relación con la solicitud anotada, la cual fue respondida favorablemente diez (10) meses después de elevada, al señalar que “... En síntesis, es jurídicamente viable entregar como RECOMPENSA a los informantes y a los AGENTES Y COMANDANTES del resguardo que participaron en la aprehensión de los productos declarados de propiedad del Departamento, en los porcentajes y condiciones previstos en el numeral 1 del art. 4 ibídem ...”. Que al siguiente día solicitó por escrito al Jefe del Grupo de Almacén del Resguardo la liquidación de su participación en las mercancías, quien remitió la solicitud a su superior inmediato, el Director de Rentas Departamentales, quien a su vez le manifestó que no existía mérito legal para el reconocimiento de estas participaciones, lo que éste puso de presente al actor de manera verbal. Que el 6 de diciembre de 1994 le reiteró la petición al Secretario de Hacienda, quien el 26 de diciembre siguiente “conceptúa la No viabilidad de la participación en las mercancías, teniendo en cuenta la cronología del decomiso, con la vigencia del decreto 1563 del 10 de mayo de 1.993, pasando por alto que debido a la solicitud de CONSULTA instaurada por el Secretario de Hacienda de ese entonces, pasaron más de diez meses en espera de ésta, ...”. Manifiesta que impugnó, mediante el recurso de reposición, el acto administrativo anterior, el cual fue resuelto negativamente mediante la Resolución Núm. 0015 de 27 de enero de 1995, la que a su turno afirma que apeló y que este recurso de

alzada fue desatado por la Gobernadora de Cundinamarca mediante providencia del 17 de julio de 1996, también de manera negativa, con violación del debido proceso y del derecho de defensa, por cuanto nunca se decretó el testimonio de la señora LUZ ELIDA JARAMILLO que pidió en el memorial del recurso de apelación.

I. 1. 3. Normas violadas y concepto de la violación En un primer cargo, se señalan como violados los artículos 1, 2, 3, 13, 25 de la Constitución Política; los decretos departamentales 2750 de 10 de octubre de 1986, 04147 de 6 de diciembre de 1991 y 1563 de 10 de mayo de 1993, porque la decisión de 17 de julio de 1996 viola el debido proceso y el derecho de defensa, y existió desviación de poder, ya que la parte considerativa de tal decisión carece de fundamento al afirmar que transcurrió más de un año, siendo que la norma claramente dice que “Dentro del mes siguiente a la declaratoria” y en ninguna parte del citado artículo 10 aparece término alguno, “configurándose así la desviación del poder por Falsa Motivación, violatoria de los parámetros constitucionales de la función administrativa, pues ésta exige que se desarrolle con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad imparcialidad, publicidad etc.”.

En el segundo cargo se acusa la providencia de 17 de julio de 1996, emitida por la Gobernadora de Cundinamarca, de ser violatoria del debido proceso, por cuanto

no se decretó la recepción del testimonio que había solicitado en debida forma y de manera oportuna, a fin de verificar la solicitud verbal que presentó inicialmente, el 17 de diciembre de 1993 ante el Secretario de Hacienda, no obstante que no era obligación suya presentar dicha solicitud, ya que el Jefe del Almacén del Resguardo era quien debía publicar en la cartelera la lista de las mercancías aprehendidas para informar a los agentes beneficiarios. Insiste en que en dicha providencia se declara el fenómeno de la caducidad, cuando la ley no ha estipulado plazo alguno para presentar la petición.

I. 2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada manifestó que como se señaló en el acto impugnado, el accionante tenía 30 días contados a partir de aquél en que quedó en firme la orden de decomiso, para solicitar verbalmente o por escrito el pago de su participación en la mercancía decomisada, ante el funcionario competente, lo cual hizo el 6 de diciembre de 1994, o sea después de más de un año de la ejecutoria del acto que decretó el decomiso (18 de noviembre de 1993), operando por ello el fenómeno de la caducidad. Por consiguiente, el acto acusado no desconoce las normas que se invocan como violadas.

I. 3. LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca tuvo como cierta la formulación de la petición verbal que aduce el actor, atendiendo la prueba indiciaria constituida por la consulta que el Secretario de Hacienda elevó ante la Secretaría General de la Gobernación el 18 de enero de 1994 y el correspondiente concepto, en términos

que en su orden transcribe así: “Comedidamente solicito a usted su concurso para considerar la aplicabilidad de lo establecido en el artículo 4 numerales 1 y 2 del Decreto Departamental 1563 de 1993, norma de la cual me permito anexar fotocopia, en relación con el fallo de segunda instancia proferido por el señor Gobernador el 7 de octubre de 1993, como consecuencia del recurso de alzada incoado contra la sentencia proferida por el Juzgado Departamental de Rentas del 28 de enero de 1992”. Del concepto dado con fecha 22 de noviembre de 1994, toma el siguiente aparte: “En síntesis, es jurídicamente viable entregar como recompensa a los informantes y a los agentes del resguardo que participaron en la aprehensión de los productos declarados de propiedad del departamento, en los porcentajes y condiciones previstos en el numeral 1 del artículo 4º ibídem”. Dedujo que el Departamento de Cundinamarca incurrió en una conducta dilatoria, por cuanto no realizó la actividad a que estaba obligado dentro del mes siguiente y por el contrario se demoró más de 11 meses en resolver la solicitud del accionante, teniendo en cuenta al efecto sólo la última de las peticiones presentadas para negarla, dejando así vacía la expectativa del actor, de donde la demora no es imputable a éste para que se pueda declarar la caducidad de su petición. Advierte que contrario a lo expuesto por la entidad demandada, es un deber a su cargo reconocer de oficio la recompensa, a quien aparezca dentro del proceso como partícipe de la aprehensión, según el numeral 1 del artículo 4 del Decreto

departamental 01563 de 1993. Aclara que la caducidad prevista en el artículo 11 del citado decreto, opera cuando culmina la vigencia fiscal en la cual se emitió la orden de pago sin que el interesado se haya presentado a cobrar o recibir la suma que a título de recompensa le correspondía. Infiere que el perjuicio recibido por el actor surgió de la pérdida de la oportunidad que tenía para obtener la recompensa, por causa de la conducta negligente de la administración. De lo anterior concluyó que los actos acusados fueron expedidos irregularmente y en consecuencia declaró su nulidad y a título de restablecimiento del derecho ordenó al Departamento de Cundinamarca dar aplicación al numeral 1 del artículo 4 del Decreto departamental 01563 de 10 de mayo de 1993, entregando al accionante el porcentaje al que tiene derecho, teniendo como base el valor actualizado de las mercancías decomisadas. Dos magistrados integrantes de la sala de decisión salvaron su voto frente al proveído reseñado, al estimar, en resumen, que los cargos no podían prosperar, toda vez que en cuanto a la desviación de poder no se dice en la demanda cuál fue en concreto el fin diferente o torcido de la administración al expedir los actos acusados; respecto de la falsa motivación se tiene que no es cierto que se afirme que el año transcurrido era el término que tenía el interesado para reclamar la participación, ni ninguno de los actos enjuiciados menciona el artículo 10. Con relación al segundo cargo, no cabe predicar violación del debido proceso por la no recepción del testimonio reclamado por el actor, por cuanto era inocuo, toda vez que

de acuerdo con el artículo 12 del Decreto 01563 de 1993, era necesario que el interesado radicara ante la División de Presupuesto Departamental un escrito, contentivo de una cuenta de cobro, firmada por él y visada por el jefe de la Dirección de Resguardo, para obtener el reconocimiento y pago de la recompensa, dentro del término de treinta (30) días calendario contados a partir de la expedición del referido decreto (10 de mayo de 1993). De otra parte, consideran los magistrados disidentes que la demanda es sustancialmente inepta por cuanto no fueron demandados todos los actos administrativos que se produjeron según el relato de los hechos que hace el actor y no hubo el debido agotamiento de la vía gubernativa por la interposición irregular del recurso de apelación contra la Resolución Núm. 15 de 27 de enero de 1995, ya que éste debió impetrarse contra el oficio Núm. 5332 de 26 de diciembre de 1994. II.- EL RECURSO DE APELACIÓN La entidad demandada, luego de transcribir los artículos 4º y 12 del Decreto 01563 de 10 de mayo de 1993, arguye que aún aceptando que el pretendido derecho hubiera nacido a la vida jurídica, es decir, que estuviere causado antes de la expedición del citado decreto, el demandante debió hacer el trámite tal como en éste se indica; gestión que debió realizar el accionante como interesado, no la Administración. Además, solicita que se tenga en cuenta, como sustentación del recurso, lo expuesto en los salvamentos de voto que se dieron respecto de la sentencia.

III.- ALEGATOS DE CONCLUSION

La apelante fue la única que se hizo presente en el trámite de la presente instancia, en cuyos alegatos se limita a reproducir lo manifestado en la sustentación del recurso. IV.- EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO En el presente asunto, el Agente del Ministerio Público no rindió concepto. V.- DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes CONSIDERACIONES 1ª. El punto central del asunto consiste en determinar si el Departamento de Cundinamarca debe reconocer y entregar al actor alguna participación en la mercancía constituida por dos mil cuatrocientos cuarenta (2.440) botellas de distintas clases de licor, que fue declarada de propiedad del departamento mediante fallo de 28 de enero de 1992, expedida por el Juzgado Primero Departamental de Rentas, luego de haber sido aprehendida en virtud de allanamiento practicado al inmueble ubicado en la calle 78 Núm. 9-53 de, entonces, Santa Fe de Bogotá, D.C., a solicitud del Jefe de la División de Resguardo de dicha entidad territorial. 2ª. En la sustentación del recurso, al remitirse a los salvamentos de voto que tuvo la sentencia, se propone de manera indirecta la excepción de ineptitud sustancial de la demanda, cuyo examen abordará la Sala oficiosamente debido a la extemporaneidad con que ha sido propuesta por la entidad demandada. Según el salvamento de voto en que se denuncia dicha ineptitud sustancial, la misma se deriva de la falta de individualización del acto administrativo acusado, toda

vez que no se demandaron todos los actos que se produjeron en la actuación administrativa, al no incluirse entre ellos la respuesta del Director de Rentas Departamentales a la solicitud escrita que el actor elevó ante el Jefe de Grupo de Almacén, División Resguardo, ni se agotó en debida forma la vía gubernativa. Sobre el particular se tiene que el actor hizo una primera petición escrita, conjuntamente con otro interesado, el 23 de noviembre de 1994 (folios 54 y 55), al Jefe de Grupo de Almacén, quien a su vez la remitió al Director de Rentas Departamentales, el cual a su turno le respondió mediante oficio Núm. 5002, de 5 de diciembre de 1994, dirigido a aquél funcionario, manifestándole que “... no existiendo solicitud sobre el particular, dentro de los términos estipulados por el Decreto 1563 de mayo 10 de 1993, ni anterior a la expedición del mismo, no hay merito legal para el reconocimiento de estas participaciones, en estricto cumplimiento a los artículos 7 y 11 del Decreto 1563 de mayo de 1993” (folio 56). En los hechos, el actor, además de aludir a este trámite, dice que el Jefe de Grupo le puso de presente en forma verbal el referido oficio. También se observa que en el memorial de reiteración de su solicitud, presentado al Secretario de Hacienda el 6 de diciembre de 1994 (folio 57), el actor le manifiesta a este funcionario que “... la solicitud de liquidación ya fue elevada ante el señor Libardo Rubio González - Jefe Grupo Almacén, mediante memorial de Nov. 23 de 1.994 y que fue resuelto negativamente, tal y como lo manifiesta en el oficio

calendado en Diciembre 06 del presente año”, el cual dice anexar a su memorial junto con otros documentos (folio 59). El recuento expuesto pone de presente que antes del Oficio Núm. 5332 de 26 de diciembre de 1994, emanado del Secretario de Hacienda con el fin de darle respuesta al memorial antes citado, se produjo una primera decisión de la Administración, la cual vale decir fue la que puso fin a la actuación administrativa correspondiente a la primera solicitud escrita del actor y un colega suyo, consignada en un oficio de 6 de diciembre de 1994, proferido por el Jefe de Grupo de Almacén, a la sazón el señor Libardo Rubio González, quien para el efecto tomó como fundamento la citada comunicación sobre el asunto, de 5 de diciembre de 1994, que le remitió quien fungía como Director de Rentas Departamentales. Así las cosas, la petición escrita dirigida al Secretario de Hacienda Departamental mediante memorial de 6 de diciembre del citado año, sustancialmente no pasa de ser una solicitud de revocación directa de la decisión negativa, que con igual fecha, adoptó el Jefe de Grupo de Almacén, según lo informa el actor en aquella petición; sin que ello resulte desvirtuado por el trámite que la Administración le imprimió a los recursos que interpuso éste contra la respuesta dada por el Secretario de Hacienda, por cierto de forma notoriamente irregular, según se expone en uno de los salvamento de voto; y es sabido que la solicitud de revocación directa, ni la respuesta que sobre ella recaiga, revivirán los términos legales para el ejercicio de

las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo. De suerte que las mismas pruebas documentales aportadas por el actor demuestran que la respuesta a su primera petición escrita no fue verbal, como lo dice en los hechos, sino igualmente escrita, por parte del destinatario de esa solicitud, de donde es evidente que se produjo un acto administrativo que no ha sido objeto de la demanda, cual es el referido oficio de 6 de diciembre de 1994, expedido por el Jefe de Grupo de Almacén. En esas circunstancias la demanda deviene en sustancialmente inepta por cuanto al no solicitarse la nulidad del acto que inicialmente resolvió la petición que dio origen a la actuación administrativa del presente caso, no se dio cabal cumplimiento al artículo 138 del C.C.A., en cuanto dispone que “Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión”, de donde la Sala, de oficio, con fundamento en el artículo 164, inciso segundo, del C.C.A., debe declarar probada la excepción de ineptitud sustancial de la demanda, invocada en uno de los salvamentos de voto que tuvo el fallo apelado, razón por la cual la sentencia se habrá de revocar para en su lugar proferir decisión inhibitoria. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : Primero.- REVÓCASE la sentencia apelada, proferida el 15 de febrero de 2001 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, DECLÁRASE

probada, de oficio, la excepción de inepta demanda. En consecuencia, INHÍBESE de fallar el fondo de la misma. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de siete (7) de febrero del 2002.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA