CE-25000-23-24-000-1996-7798-01(6700)-2001

LICENCIA DE CONSTRUCCION - Requisitos para su prórroga / LICENCIA DE CONSTRUCCION - La falta de publicación le quita firmeza y efectos respecto de terceros Según estas normas (Art. 63 ley 9 de 1989 y art. 6 D.R. 1319 de 1993), la prórroga de una licencia de construcción solamente puede concederse en atención al tamaño de la obra, a su complejidad y a su duración. Pero en el caso presente, el titular de la licencia no demostró que se encontrara en alguna de las situaciones en que procede la prórroga. Es más, mientras el acto administrativo por el cual se concede una licencia de construcción no se encuentre ejecutoriado ni se hayan pagado los impuestos, no le es dado a su titular iniciar las obras. Y puesto que el actor admite no haber publicado dicho acto, contra lo ordenado en el artículo 9° del Decreto 1319 de 1993, resulta manifiesto que la licencia ni estaba en firme ni producía efectos respecto de terceros, y menos el efecto de dar pie a una eventual renovación. Para la Sala, esta sola omisión hacía improcedente la prórroga y sustenta suficientemente los actos demandados. Sin embargo, es oportuno resaltar que si el acto administrativo por el cual se concede una licencia queda ejecutoriado, la Administración no puede después revocarlo de oficio y corre con la carga de demandar su nulidad. Pero, no habiendo quedado en firme, bien podían las autoridades de Tenjo actuar como lo hicieron en este caso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., seis de diciembre de dos mil uno Radicación número: 25000-23-24-000-1996-7798-01(6700)

Actor: OSCAR CARINI GUTIERREZ Referencia: AUTORIDADES MUNICIPALES Decídese el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 31 de agosto de 2000, en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

(Sección Primera, Subsección B) le denegó las súplicas de su demanda contra el municipio de Tenjo.

1. LA DEMANDA En escrito presentado el 16 de agosto de 1996 en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instituida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, OSCAR CARINI GUTIÉRREZ formuló demanda contra el municipio de Tenjo, en los términos siguientes: 1.1. Pretensiones. 1.1.1. Que se declare nula la Resolución 1.542 de 1995 (20 de octubre) por la cual la Jefe de la Oficina de Planeación Municipal de Tenjo le negó la prórroga de la Licencia de Construcción # 041-94 otorgada el 11 de octubre de 1994 para 6 bifamiliares y 2 unifamiliares en un predio de la zona rural del municipio. 1.1.2Que se declare nula la Resolución 1.694 de 1995 (12 de diciembre), por la cual dicha funcionaria decidió el recurso de reposición, manteniendo su negativa. 1.1.3Que se declare nula la Resolución 74 de 1996 (10 de abril) en que el

Alcalde de Tenjo, en vía de apelación, confirmó el acto de la Jefe de la Oficina de Planeación Municipal. 1.1.4Que para restablecer su derecho, se ordene la prórroga de la licencia de construcción y se condene al municipio en los perjuicios causados con la parálisis de la obra. 1.2Hechos Plantea el actor que el 11 de octubre de 1994 la Oficina de Planeación Municipal de Tenjo le otorgó, con vigencia de doce meses, la Licencia de Construcción 041-94 para el proyecto denominado «Granjas de Santa Cruz» en el área rural del municipio. En virtud de esta licencia, contrató y obtuvo los estudios de suelos, estructurales, hidrosanitarios y eléctricos; y, además, ejecutó las siguientes obras: «cerramiento en cerca de madera, trazado de la carretera y recebada, acometida de agua potable en tubería de 1½’’ para la red madre de suministro de agua, arborización, suministro de agua para campamento y celaduría, instalación del contador de agua, movimiento de tierra para la adecuación del cerramiento y descapote de la carretera y colocación de mojones para el alinderamiento interno del conjunto.» El 20 de octubre de 1995, la Oficina de Planeación Municipal decidió no renovarle la Licencia de Construcción, apoyándose en un concepto de la Junta de Planeación que dice así: «No renovar la Licencia de Construcción debido a la crisis que atraviesa el Municipio en cuanto a servicio de

acueducto se refiere y debido a que el uso del suelo del predio no corresponde al desarrollo del proyecto.» 1.3. Normas violadas y concepto de la violación. Según el demandante, los actos acusados desconocieron los artículos 50, 73, 84, 85 y 136 del C.C.A.; 5º y 9º, parágrafo, del Decreto 1319 de 1993; y 39, numeral 4, inciso 2, del Acuerdo 08 de 1994 del Municipio de Tenjo. La Administración vulneró el artículo 9º del Decreto 1319 de 1993, reglamentario de la Ley 9ª de 1989, pues desconoció la viabilidad o autorización del servicio de acueducto concedida por la Oficina de Servicios Públicos del Municipio de Tenjo mediante certificación del 29 de junio de 1994 y Oficio 0112 de 4 de noviembre del mismo año, documentos que desvirtúan la motivación de la Resolución 1542 de 1995 en cuanto a la crisis por que atravesaba el municipio en materia del servicio de acueducto. La Oficina de Planeación de Tenjo actuó contra derecho al aplicar o hacer extensivo el concepto de la Junta de Planeación a una situación jurídica ya consolidada, como era la del actor, quien ya había adelantado todas las obras necesarias para la acometida del agua potable en tubería de 1 ½” para la red madre del servicio. Dicho concepto podía aplicarse a las solicitudes nuevas, mas no a los proyectos que contaban con licencia de construcción. Lo anterior revela la falta de una política clara y coherente del Municipio de Tenjo en materia de servicios públicos, que condujo a una serie de imprecisiones frente

al proyecto «Granjas de Santa Cruz», para el cual se habían contratado y obtenido los estudios necesarios que conducirían al autoabastecimiento del servicio de agua, de los cuales desistió el constructor ante la oferta del servicio por parte del Municipio, pese a lo cual éste dio en negarle su solicitud de renovación de la licencia de construcción. El Municipio de Tenjo no estudió la procedencia de la solicitud de renovación de la licencia de construcción, pues tácitamente la revocó, violando así los artículos 5º del Decreto 1319 de 1993 y 39, numeral 4, inciso 2, del Acuerdo 08 de 1994. En efecto, pese al mandato expreso del citado artículo 5º, que prohíbe revocar los actos administrativos que conceden una licencia de construcción sin que medie el previo consentimiento de su titular, el Municipio terminó revocando tácitamente la licencia, aprovechando la solicitud de prórroga o renovación. Este proceder es ilegal, pues el análisis debió limitarse a la comprobación de los hechos, concretamente, del tiempo transcurrido y de la iniciación de las obras que permitieran o no conceder la renovación, pero en ningún caso aprovechar esa oportunidad para debatir situaciones que debieron ser estudiadas al momento de otorgar la licencia, tales como los usos del suelo y la disponibilidad del servicio público de acueducto. La solicitud de renovación sólo podía ser estudiada desde el supuesto de que el titular de la licencia no hubiese iniciado las obras; pero, como en el caso presente había sucedido lo contrario, es decir, que las obras se habían iniciado, como lo

reconoció la Oficina de Planeación al resolver el recurso de reposición, ha debido dejarse incólume la licencia con fundamento en el artículo 39, numeral 4, inciso 2, del Acuerdo 08 de 1994, según el cual la renovación sólo resulta improcedente cuando no se hayan iniciado las obras. Si la voluntad de la Administración era revocar el acto administrativo que concedió la licencia de construcción, debía solicitar el consentimiento del titular de ésta, y, caso de no obtenerlo, demandar su propio acto administrativo mediante la llamada acción de lesividad, en los términos del artículo 136 del C.C.A. El acto administrativo expedido por la Oficina de Planeación del Municipio de Tenjo invoca unas leyes y acuerdos, sin detallar ni explicar las disposiciones que servirían para extinguir el derecho adquirido por el demandante. Así, se hizo nugatorio el derecho de defensa, pues quien no conozca los fundamentos legales invocados para no renovarle su licencia, mal los puede controvertir. La Resolución 1.694 de 12 de diciembre de 1995, por la cual se decide el recurso de reposición, ante la ausencia de motivación del acto recurrido y en su afán de dar argumentos valederos, acude al artículo 5º del Decreto 1.319 de 1993 para decir que los actos administrativos tendrán vigencia una vez sean notificados y publicados conforme al artículo 65 de la Ley 9ª de 1989, frente a lo cual se observa que en la parte final de la Resolución 041 de 11 de octubre de 1994, mediante la cual se otorgó al demandante la licencia de construcción, se dice que

tendrá vigencia a partir de su expedición, luego no puede la Administración municipal, por un error suyo, derivarle responsabilidad al administrado, máxime cuando las instrucciones y decisiones de los funcionarios equivalen a un mandato u orden que, de resultar equivocada, no puede el administrado cargar con las consecuencias de un error que es solo de la Administración. A este respecto, el artículo 39, numeral 4, inciso 2, del Acuerdo 08 de 1994, dispone que la licencia de construcción tendrá una vigencia de doce meses contados a partir de la fecha de su expedición. El recurso de apelación ofrece a la Administración la posibilidad de reexaminar la decisión tomada por el inferior, lo que no hizo en este caso, pues el Alcalde de Tenjo se limitó a transcribir textualmente lo decidido por el Jefe de la Oficina de Planeación, lo que entraña una burla a los derechos del administrado, por omitirse el estudio de la decisión apelada, con perjuicios para el titular de la licencia y violación del artículo 50 del C.C.A.

2. LA CONTESTACIÓN El Alcalde de Tenjo se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando, en síntesis: Mal pudo violarse el artículo 39, numeral 4, inciso 2, del Acuerdo 08 de 1994, porque tal norma no existe en su articulado.

Si la licencia de construcción fue otorgada erróneamente por haberse autorizado unos desarrollos urbanísticos incompatibles con los usos del suelo según el ordenamiento del Municipio de Tenjo y en contravención con el Acuerdo 08 de 1994, no es admisible que el actor se valga de él para impedir que la

Administración lo corrija. El Municipio de Tenjo sí estudio la solicitud de renovación de la licencia, según lo demuestran los debates que se suscitaron tanto en el Concejo Municipal como en la Junta de Planeación Municipal sobre los usos de la tierra que habían sido autorizados en contravención a las normas de planeación. Si bien la Administración está en mora de demandar la nulidad de la licencia de construcción, ello no demuestra que se haya valido de la solicitud de renovación para revocarla. La Resolución 1.542 se fundamentó especialmente en el Acuerdo 08 de 1994 y en razones de interés público o social, pues si se hubiera otorgado la renovación de la licencia sin tener en cuenta la crisis que atraviesa el municipio en orden al servicio público de acueducto, se estaría, so pretexto de no vulnerar los derechos del actor, atentando contra el interés público y general de los futuros ocupantes del proyecto de vivienda, en tanto que el propietario y vendedor del proyecto habría salvado su inversión, trasladando al Municipio el problema de la adecuada prestación del servicio.

3. EL FALLO APELADO En sentencia del 31 de agosto de 2000, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las súplicas de la demanda. 3.1. Comenzó el a quo por señalar que, contra lo afirmado por el demandante, los actos controvertidos sí están motivados como lo exigen los artículos 35 y 59 del C.C.A. La Oficina de Planeación Municipal de Tenjo, en su Resolución 1.542 de 20 de octubre de 1995, mediante la cual negó la renovación de la licencia de

construcción, invocó la crisis por que atravesaba el municipio en cuanto al servicio de acueducto, y, como fundamento jurídico, los acuerdos municipales 08 de 1994 y 21 de 1995, y el Decreto 1.319 de 1993, reglamentario de la Ley 9ª de 1989. Así mismo, en la Resolución 1.694 de 12 de diciembre de 1995, se expusieron otras razones, adicionales a la incapacidad de prestar el servicio de agua. Por su parte, el Alcalde, en su Resolución 0074 de 4 de abril de 1996 (numerales 5 al 15) añadió otros motivos, tales como el uso del suelo, lo exiguo de las obras adelantadas –apenas un 5%–; y en los numerales 4 a 10 se reiteraron los considerandos de los actos anteriores. 3.2. Sostuvo que la decisión de no renovar la licencia no equivalía a revocarla. Lo esencial es que durante el año por el cual se concedió la licencia el constructor no adelantó más que un 5% de la obra. Y según el inciso tercero del artículo 63 de la Ley 9ª de 1989 y 9° del Decreto 1.319 de 1993, solamente habría lugar a prorrogar la licencia por una sola vez y hasta por la mitad del plazo inicial, cuando lo exija la complejidad o el tamaño de la obra, lo que no ocurría en el caso presente, además de que resultaba imposible al constructor terminarla en este lapso. En el ínterin, sobrevino para el Municipio la incapacidad de prestar el servicio de acueducto.

El titular de la licencia no sustentó su solicitud de prórroga. Tampoco probó que hubiera publicado la licencia de construcción, de manera que las obras que pudo haber adelantado eran ilegales, pues no podían iniciarse sin haber dado a los vecinos la oportunidad de ejercer sus derechos. El actor no probó que hubiese llevado a cabo las obras de acometida del alcantarillado y redes eléctricas. Al contrario, los peritos dictaminaron que solamente se habían ejecutado el cerramiento en madera y algunas vías interiores en recebo.

4. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del demandante expuso como motivos de inconformidad con la sentencia apelada, los siguientes: Que era necesaria una motivación fáctica en los actos acusados y no la sola afirmación de que «debido a la crisis que atraviesa el Municipio, en cuanto a servicio de acueducto se refiere y debido a que el uso del suelo del predio no corresponde al desarrollo del proyecto», ya que tales frases nada dicen y son susceptibles de aplicarse a cualesquiera casos. Resultaba imprescindible para el interesado conocer en qué consistían los hechos críticos en materia de servicios públicos, sobre todo cuando el proyecto contaba desde un comienzo con la viabilidad del servicio de acueducto, según se lee en el Oficio 0112 de 4 de noviembre de 1994 y en la Certificación de 6 de julio de mismo año, expedidos por el Jefe de la Oficina de Servicios Públicos del Municipio de Tenjo. También era necesario sustentar por qué ahora el proyecto no correspondía al uso del suelo, siendo así que contaba con licencia, que gozaba de la presunción de legalidad.

En cuanto a la motivación jurídica, el Municipio dice fundamentarse en los Acuerdos Municipales 08 de 1994 y 21 de 1995 (posterior a la expedición de la licencia de construcción) y en la Ley 9ª de 1989, sin explicar cuáles disposiciones concretas estarían siendo violadas, lo que hizo imposible la defensa del actor. En consecuencia, el acto administrativo por el cual se negó la prórroga no fue debidamente motivado, y ello resulta contrario a la finalidad perseguida al exigirse motivación, cual es la de facilitar al administrado su interpretación, garantizándole así su derecho de defensa. En cuanto a la iniciación de la obra, mal puede exigirse a los titulares de la licencia de construcción que la acrediten, ya que la autoridad está en el deber de vigilar el cumplimiento de las normas urbanísticas y arquitectónicas y de las especificaciones técnicas. Además de que el hecho de haber ejecutado las obras en un 5% no puede servir de argumento para desestimar las pretensiones de la demanda, ya que a falta de una norma que exija determinado porcentaje en el avance de una obra para tener derecho a la prórroga, ésta sólo depende de que se haya iniciado la obra y que la solicitud se presente en forma oportuna. En orden a la publicación de la licencia otorgada mediante Resolución 041 de 1994, mal puede el Municipio exigirla a su titular, ya que en el texto de ese acto se expresó que sería válida por doce meses contados a partir de la fecha de su expedición, lo que significa que frente al actor surtió todos los efectos al momento de serle notificada, independientemente de los problemas de oponibilidad frente a

terceros. El acto que resolvió el recurso de apelación es violatorio del derecho de defensa del demandante, ya que este recurso se estableció para que el superior jerárquico tenga la oportunidad de reexaminar el acto impugnado, lo que no hizo en el caso presente. pues el Alcalde se limitó a suprimir algunos párrafos del acto en que se resolvió el recurso de reposición y a transcribir otros en su totalidad, como si se tratara de una tarea meramente formal. El Ministerio Público no presentó alegaciones.

5. CONSIDERACIONES DE LA SALA Para la Sala, los actos administrativos que se acusan están motivados según lo ordena el artículo 35 del C.C.A., puesto que en ellos se expresan las razones que movieron a la Administración de Tenjo a denegar la prórroga de la licencia, a saber, la crisis por que atravesaba el Municipio en materia de prestación del servicio público de acueducto; la discordancia entre el proyecto y el uso del suelo; la falta de publicación de la licencia de construcción otorgada al demandante el 11 de octubre de 1994; la exigua ejecución de las obras y la caducidad de la misma licencia.

En efecto, en la Resolución 1542 de 20 de octubre de 1995 se dijo: «Que el señor OSCAR CARINI GUTIERREZ, … se le otorgó Licencia de Construcción para bifamiliares (6), unifamiliares (2), en los predios identificados con números catastrales 00-0-006-015 y 00-0-006-148 (Vereda Santa Cruz), ubicados en el predio rural del Municipio. Quedó establecido que por doce (12) meses

contados a partir de la fecha de expedición (octubre 11 de 1994) el cual ha caducado. Que las condiciones de la licencia en cuanto a su renovación para la construcción se evidencia en concepto de la Junta de Planeación (reunión de fecha Octubre 5/95). Se determinó: ‘No renovar la Licencia de Construcción debido a la crisis que atraviesa el Municipio en cuanto a servicio de acueducto se refiere y debido a que el uso del suelo del predio no corresponde al desarrollo del Proyecto’.» Y en la Resolución 0074 de 10 de abril de 1996, decisoria del recurso de apelación se expresó: «Que por mandato del Decreto Reglamentario 1319 de 1993, de la Ley 9ª de 1989, se faculta a la Administración para fijar los términos de vigencia de la licencia de construcción, en la cual se tuvo en cuenta el término de duración del proyecto el cual a la fecha apenas muestra obras de urbanismo mínimas tales como: recebada de algunas vías, cercados y otros. No representan ni siquiera contratos de construcción de redes de acueducto, apenas solicitud de acometidas. A la fecha se evidencia un desarrollo de obra en un porcentaje equivalente al 5% aproximado del total de las obras por adelantar en el proyecto objeto de la licencia caducada. … “Que la documentación adjuntada por el peticionario que solicita reposición en cuanto revocatoria de la Resolución 1542 de octubre 20 de 1995 no demuestra fehacientemente adelantos de las obras proyectadas que permitan establecer de manera clara la necesidad de prorrogar la licencia inicialmente autorizada. Su dejación ha sido total en este sentido y no puede amparársele para evitar las

nuevas reglas en materia de desarrollos en el municipio, otorgándole prórroga de la licencia original ya caducada. “Que… no se pretende ahora reclasificar el proyecto abandonado por el beneficiario de la licencia y a la fecha caducada y no meritoria de ser prorrogada. “Que la solicitud expresada por intermedio de apoderado para que se revoque la Resolución No 1542 de octubre 20 de 1995, se ordene la prórroga de la licencia de construcción, por el término de dos años carece de fundamento legal y abiertamente constituye una afrenta a lo expuesto en el texto del artículo 6 del Decreto 1319 de 1993 y a la potestad municipal para conceder en los términos de la Ley 9ª de 1989 y el Acuerdo Municipal 08 de 1994, artículo 39, numeral 4, la licencia y su prórroga” (las negrillas no son del texto). Ya en lo concerniente a la legalidad de las motivaciones aducidas para no prorrogar la licencia de construcción, la Sala considera necesario atender a cuanto disponen al respecto el inciso tercero in fine del artículo 63 de la Ley 9ª, y en los artículos 6° y 10° del Decreto 1319 de 1993, cuyos tenores son los siguientes: «Ley 9ª de 1989. Artículo 63. .... El plazo en el caso de las licencias de construcción podrá prorrogarse hasta en la mitad del mismo, mediante resolución motivada, por una sola vez, cuando el tamaño o la complejidad del proyecto lo ameriten.» Decreto Reglamentario 1319 de 1993.

Artículo 6°.- El término de vigencia de la licencia y del permiso y su prórroga, respectivamente, serán fijados por la entidad competente, para lo cual podrá tener en cuenta la duración del proyecto. El término de la prórroga de una licencia o de un permiso no podrá ser superior en un cincuenta por ciento (50%) al término de la autorización respectiva.» Artículo 10°.- La ejecución de las obras podrá iniciarse una vez quede ejecutoriado el acto administrativo que concede la licencia o permiso y se cancelen (sic) los impuestos correspondientes.» (Resaltado fuera del texto.) Según estas normas, la prórroga de una licencia de construcción solamente puede concederse en atención al tamaño de la obra, a su complejidad y a su duración. Pero en el caso presente, el titular de la licencia no demostró que se encontrara en alguna de las situaciones en que procede la prórroga. Es más, mientras el acto administrativo por el cual se concede una licencia de construcción no se encuentre ejecutoriado ni se hayan pagado los impuestos, no le es dado a su titular iniciar las obras. Y puesto que el actor admite no haber publicado dicho acto, contra lo ordenado en el artículo 9° del Decreto 1319 de 1993, resulta manifiesto que la licencia ni estaba en firme ni producía efectos respecto de terceros, y menos el efecto de dar pie a una eventual renovación. Para la Sala, esta sola omisión hacía improcedente la prórroga y sustenta suficientemente los actos demandados. Sin embargo, es oportuno resaltar que si el acto administrativo por el cual se concede una licencia queda ejecutoriado, la Administración no puede después

revocarlo de oficio y corre con la carga de demandar su nulidad. Pero, no habiendo quedado en firme, bien podían las autoridades de Tenjo actuar como lo hicieron en este caso. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia apelada de 31 de agosto de 2.000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B). Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 6 de diciembre de 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA