CE-25000-23-24-000-1997-09907-01(6263)-2002

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad /

EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Probada / FALLO INHIBITORIO Controvierte la parte apelante el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca porque, en su sentir, la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no podía ser declarada por el juez en forma oficiosa, sino que requería de su formulación en la contestación de la demanda, a manera de excepción. Además, señala el recurrente que la caducidad declarada solo lo puede afectar a él y no a los otros demandantes, quienes no han tenido conocimiento de los actos demandados. En lo que se refiere al primero de los cargos formulados por el actor, debe tenerse en cuenta que la caducidad, como fenómeno procesal, ocurre por el transcurso del tiempo y la inactividad del administrado, en quien recae el interés para demandar un acto administrativo ante la jurisdicción contencioso administrativa. La presencia de los elementos mencionados, examinada bajo la óptica de la seguridad jurídica que hace parte del debido proceso, de un lado, le otorga estabilidad al acto administrativo e imposibilita su demanda y, del otro, implica la incompetencia del juez para pronunciarse sobre su legalidad. Por tanto, de llegar a su conocimiento en las circunstancias anotadas, el funcionario judicial debe declararse inhibido para pronunciarse al respecto. Al aplicar el concepto que antecede a la realidad fáctica que muestra el expediente, puede afirmarse que le asiste razón al a quo cuando se inhibió de pronunciarse de fondo al percatarse de que la acción ejercida había caducado, dado que: La Resolución núm. 055 de 6 de

mayo de 1996, expedida por la Alcaldía Local de Chapinero, ordenó el cese de la actividad no permitida y el cierre definitivo de la Notaría 28, “… porque funciona en contravención de las normas urbanísticas sobre el uso del suelo en la calle 70ª No. 12-20 de la ciudad de Santa Fe de Bogotá D.C.” La anterior decisión fue controvertida a través de los recursos de reposición y subsidiario de apelación (siendo resuelto el primero de ellos a través de la Resolución Núm. 264 de 4 de diciembre de 1996, la cual revocó la decisión adoptada por “… ausencia de facultad sancionatoria frente a los usos institucionales y en especial oficinas públicas, actividad desarrollada por la Notaría 28,…” El recurso subsidiario de apelación fue rechazado de plano por la Sala Administrativa del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá. Al quedar agotada la vía gubernativa con la ejecutoria de la Resolución Núm. 264 de 4 de diciembre de 1996, el término de caducidad de la acción judicial que podían ejercer quienes se sintieran afectados con ella, debía contarse a partir del día de la publicación, notificación o ejecutoria del acto, según lo disponía el numeral segundo del artículo 136 del C.C.A., antes de la vigencia de la Ley 446 de 1998, cuando fue presentada la demanda. En el presente caso, la decisión revocatoria fue notificada personalmente a Claudia Marín Niño Mesa y por conducta concluyente al ahora demandante, el 24 de diciembre de 1996, según se desprende del escrito obrante a folios 39 a 41 ib.),

así como de las manifestaciones consignadas en la demanda. Luego, como el término señalado por el numeral segundo del artículo 136 del C.C.A. venció, para efectos de la actividad procesal del hoy demandante, el 24 de abril de 1997 y la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 14 de noviembre de 1997, es cierto que ya se hallaba caducada la acción ejercida. Al haber operado la caducidad de la acción ejercida por Rubiel Ocampo Marín y otros, no le restaba otra posibilidad al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ante su incompetencia, que inhibirse de fallar sobre el fondo del asunto. Luego, debe concluirse que el primer cargo invocado por la parte demandante no prospera. En lo que hace a la segunda de las acusaciones formulada contra el fallo apelado, tampoco puede la Sala declarar su prosperidad porque no puede olvidar el apelante que él obra, según se desprende de los poderes obrantes a folios 1 y 2 del cuaderno principal, en su propio nombre y en el de su esposa y sus hijos, María Clara Jiménez de Ocampo, Santiago y Pablo Ocampo Jiménez. Luego, en virtud del mandato conferido, al darse él por enterado de la decisión que ahora controvierte, se tiene también a sus representados notificados de la decisión revocatoria, lo cual hace que el término de cuatro meses ya señalados hubieren vencido para ellos en el mismo día en que lo fue para su apoderado. Conforme con lo expuesto, no resta otra posibilidad que confirmar la sentencia apelada. CADUCIDAD – Concepto [D]ebe tenerse en cuenta que la caducidad, como fenómeno procesal, ocurre por

el transcurso del tiempo y la inactividad del administrado, en quien recae el interés para demandar un acto administrativo ante la jurisdicción contencioso administrativa.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., veinte (20) de marzo del dos mil dos (2002) Radicación número: 25000-23-24-000-1997-09907-01(6263) Actor: MARÍA CLARA JIMÉNEZ DE OCAMPO Y OTROS Demandado: DISTRITO CAPITAL DE SANTA FE DE BOGOTÁ - CONSEJO DE JUSTICIA - SALA ADMINISTRATIVA - ALCALDÍA LOCAL DE CHAPINERO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 3 de febrero de 2000, por medio de la cual la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró extinguida la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida, por caducidad.

I. ANTECEDENTES

I. 1. LA DEMANDA Ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, María Clara Jiménez de Ocampo demanda, en nombre propio y en representación de sus dos hijos menores, a través de apoderado, al Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá - Consejo de Justicia - Sala Administrativa - Alcaldía Local de Chapinero, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso

Administrativo y mediante el trámite del proceso ordinario, para que acceda a las siguientes:

I. 1. 1. Las Pretensiones Que declare la nulidad de la Resolución Núm. 264 de 4 de diciembre de 1996 de la

Alcaldía Local de Chapinero. Que declare la nulidad de la providencia (acto administrativo) aprobada mediante Acta Núm. 14 de 14 de mayo de 1997 del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá - Sala Administrativa. Que, como consecuencia de las pretensiones anteriores, se declare con valor y efecto la Resolución Núm. 55 de 6 de mayo de 1996, mediante la cual la Alcaldía Local de Chapinero ordenó el cese de actividad y cierre definitivo de la Notaría 28 por contrariar las normas urbanísticas de uso del suelo y ordenó la adecuación del inmueble a los usos permitidos; condene a las demandadas a pagar por los daños morales causados a los demandantes el equivalente a mil gramos oro; y que se dé cumplimiento a la sentencia según las directrices de los artículos 176 y 177 del C.C.A.

I. 1. 2. Los Hechos Las anteriores pretensiones están fundamentadas en los hechos siguientes: No obstante que el barrio Quinta Camacho, donde tienen su residencia los demandantes, fue declarado de conservación arquitectónica, en 1993 se instaló la

Notaría 28 en la calle 70ª núm. 12 -20 contrariando el uso del suelo permitido para ese sector, ya que la instalación de esa oficina implica afluencia de usuarios, zonas de estacionamiento, tráfico, congestión y se propicia la aparición de usos

complementarios. Además, se usurpó el espacio público en beneficio propio. Los hechos relatados fueron puestos en conocimiento de la Alcaldía Local y de la Superintendencia de Notariado y Registro, entidad ésta que amonestó al Notario, advirtiéndole que estaba quebrantando las disposiciones que regulan el uso del suelo y solicitándole acatar lo establecido. Como la Administración local no decidió nada sobre lo dispuesto por la Superintendencia, se presentó una acción de tutela que ordenó la adopción de las medidas necesarias para subsanar el uso irregular del suelo, que se resolvieran las peticiones presentadas y que revisaran las licencias de funcionamiento otorgadas con desconocimiento de las normas de conservación arquitectónica. Luego de múltiples peticiones, el 6 de mayo de 1996 se profirió la Resolución Núm. 055 mediante la cual se ordenó el cese de actividades de la Notaría, medida que fue revocada por medio de la Resolución Núm. 264 de 4 de diciembre de 1996, con el argumento de que existe un vacío normativo que genera incompetencia, ausencia de la facultad sancionadora frente a usos institucionales y, en especial, oficinas públicas, decisión que fue conocida accidentalmente por no haberse notificado a los interesados. Contra ella se interpuso el recurso de apelación, el cual no fue aceptado por el Consejo de Justicia. La permanencia de la Notaría 28 en el sector de su vivienda, aseguran los demandantes, les ha generado perjuicios ocasionados por el ruido, el desaseo, el deterioro del entorno, la imposibilidad de usar el andén y el bloqueo de su garaje.

I. 1. 3. Las Normas violadas y el concepto de la violación La decisión de la Alcaldía Local de Chapinero, contenida en la Resolución Núm. 264 de 4 de diciembre de 1996 viola el Acuerdo Núm. 6 de 1990, sobre las normas reguladoras del ordenamiento físico del Distrito Capital; las Leyes 9ª de 1989 y 338 de 1997; los Decretos Núms. 1421 de 1993, 2150 de 1995 y 01 de 1984; y el Decreto Distrital Núm. 462 de 1990.

Se infringen las disposiciones citadas porque la Alcaldesa de Chapinero se declara abiertamente incompetente y, apoyándose en un vacío normativo, señala que el Decreto Núm. 1421 de 1993 no determina exactamente que la institución involucrada en la infracción pueda ser sancionada, no obstante haberse cometido la falta. Así lo expresa, cuando dice: “… lo único que puede hacer es darle consejos y oficiar a la entidad que ejerce el control de tutela (Superintendencia de Notariado) para que en el futuro tenga más cuidado y le da una patente de corso al infractor para el pillaje y saqueo de las normas urbanísticas.” Las normas urbanísticas no privilegian los usos institucionales ni los excluye de las obligaciones de quienes desarrollan sus actividades en Colombia, independientemente de las bondades que brindan los objetivos que persiguen. En la queja presentada contra el Notario 28 se indica con precisión que el inmueble que ocupa tiene aún su licencia de construcción para vivienda y que nunca se diseñó para uso institucional, lo que implica que su uso actual no está

amparado por licencia alguna, pretendiéndose excluir el asunto de la aplicación de la Ley 232 de 1995. La precitada Ley 232 de 1995 determina que los establecimientos dedicados a usos institucionales encuadran dentro del concepto de usos comerciales, pues esa categoría se extiende a todo establecimiento donde se vendan bienes y servicios. Además, la misma ley obliga a las autoridades a garantizar el cumplimiento de los planes de desarrollo urbano, dentro de los cuales se hallan las normas referentes al uso del suelo. No es cierto que exista un vacío normativo porque el artículo 311 del Acuerdo Distrital Núm. 6 de 1990 clasificó a las Notarías como uso institucional de influencia urbanística zonal, el cual está prohibido en los sectores de conservación urbanística, como es el caso del barrio Quinta Camacho. La ordenación del territorio es la expresión especial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la ciudad. La delimitación de los usos de cada porción del suelo es tarea del Estado, la cual desarrolla a través de su actividad planificadora y de ordenamiento físico, destinada a la adecuación de las necesidades de los administrados dentro de la vida en común. Los actos demandados y la actuación administrativa, al no proteger los derechos ciertos de los habitantes del barrio Quinta Camacho constituyen una violación de las normas constitucionales que tiene que ver con la calidad de vida, cuyo desarrollo instrumental se encuentra plasmado en las normas de la Ciudad, ya invocadas.

I. 2. La contestación de la demanda El Notario Veintiocho del Círculo Notarial de Bogotá, por medio de apoderado,

manifiesta que la ubicación de la oficina notarial en momento alguno representa deterioro para el entorno del entorno de vida porque, desde 1992, el Decreto Núm. 329 autoriza el uso mixto en el sector de Quinta Camacho, permitiéndose así el funcionamiento de oficinas y toda clase de establecimientos. Es, entonces, según el Decreto Núm. 325 de 1992 zona de comercio de cobertura local.

I. 3. La sentencia recurrida El Tribunal a quo declaró extinguida la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida por la parte demandante al percatarse de que de los hechos de la demanda y de la documentación allegada se puede constar que la Resolución Núm. 264 de 4 de diciembre de 1996 quedó en firme en la fecha de su expedición, por no proceder en su contra recurso alguno, como se contempló en su mismo texto. En esas condiciones, la decisión adoptada por el Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá se ajusta a la normatividad jurídica al rechazar de plano el recurso de apelación interpuesto por los vecinos de Quinta Camacho contra la anotada Resolución, pues ya se encontraba agotada la vía gubernativa.

Quiere decir lo anterior que el término de caducidad para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho comenzó a correr desde la fecha en que los actores tuvieron conocimiento del acto y no desde la notificación de la decisión administrativa que rechaza de plano el recurso de apelación. De acuerdo con lo manifestado por la parte actora en la demanda y lo consignado en el escrito mediante el cual interpuso el recurso de apelación, el 24 de diciembre de

1996 se dio por notificado de la Resolución Núm. 264 de 1996, lo cual implica que desde esa fecha comenzó a correr el término de 4 meses previsto por el legislador para interponer la acción ya mencionada. La demanda ante esta jurisdicción fue presentada el 14 de noviembre de 1997, esto es, cuando la acción había caducado por haber transcurrido un término mayor del plazo legal, contado desde la fecha en que se tuvo conocimiento del acto.

II. LA APELACIÓN Aceptar el argumento del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sería tanto como aceptar un argumento sorpresa. “… la metodología patentada por los trágicos griegos, quienes ante la imposibilidad de un desenlace secuencial y lógico utilizaban el ‘deus ex machinae’ , esto es, la aparición providencial de un dios que se encargara de finiquitar la tragedia.” El debido proceso impone que la caducidad se formule con la contestación de la demanda como mínimo, porque existe la posibilidad de controvertir si se da la posibilidad del traslado de excepciones, o al presentar el alegato final.

Se puede constatar la falta de publicidad, para los demandantes, de los actos administrativos involucrados en el expediente administrativo. “Presenté el recurso de apelación porque accidentalmente me enteré de la decisión al ir a la Alcaldía a preguntar sobre otros asuntos. Y aunque en el texto de la resolución se afirmaba que no procedían recursos, amparado en el escrito de 29 de septiembre de 1994 en el que acredité mi condición de vecino colindante (interés directo) y convencido de que el referido agotamiento de la vía gubernativa operaba únicamente para el Notario 28,

pero no para quienes habíamos demostrado interés directo y resultamos afectados con la decisión inhibitoria, formulé el recurso.” A lo anterior agrega el recurrente: “Al final del capítulo de la demanda dedicado al concepto de la violación analicé este tema para comprobar que la decisión del Consejo de Justicia fue ilegal. “En el peor de los casos, la caducidad de la acción operaría únicamente para Raúl Ocampo y no para los otros demandantes por cuanto jamás fueron enterados. “Claro está que previamente se debe rectificar la extraña concepción del Tribunal en cuanto a que la resolución 264 de diciembre 4 de 1996 quedó en firme en la fecha de su expedición, pues esto equivale a decir que no era necesaria ni su notificación ni su publicidad.”

III. EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO En el asunto sub judice el Ministerio Público guardó silencio.

IV. DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes CONSIDERACIONES Controvierte la parte apelante el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca porque, en su sentir, la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no podía ser declarada por el juez en forma oficiosa, sino que requería de su formulación en la contestación de la demanda, a manera de excepción.

Además, señala el recurrente que la caducidad declarada solo lo puede afectar a él y no a los otros demandantes, quienes no han tenido conocimiento de los actos

demandados. En lo que se refiere al primero de los cargos formulados por el actor, debe tenerse en cuenta que la caducidad, como fenómeno procesal, ocurre por el transcurso del tiempo y la inactividad del administrado, en quien recae el interés para demandar un acto administrativo ante la jurisdicción contencioso administrativa. La presencia de los elementos mencionados, examinada bajo la óptica de la seguridad jurídica que hace parte del debido proceso, de un lado, le otorga estabilidad al acto administrativo e imposibilita su demanda y, del otro, implica la incompetencia del juez para pronunciarse sobre su legalidad. Por tanto, de llegar a su conocimiento en las circunstancias anotadas, el funcionario judicial debe declararse inhibido para pronunciarse al respecto. Al aplicar el concepto que antecede a la realidad fáctica que muestra el expediente, puede afirmarse que le asiste razón al a quo cuando se inhibió de pronunciarse de fondo al percatarse de que la acción ejercida había caducado, dado que: La Resolución núm. 055 de 6 de mayo de 1996 (v. folios 25 a 30 c. 2), expedida por la Alcaldía Local de Chapinero, ordenó el cese de la actividad no permitida y el cierre definitivo de la Notaría 28, “… porque funciona en contravención de las normas urbanísticas sobre el uso del suelo en la calle 70ª No. 12-20 de la ciudad de Santa Fe de Bogotá D.C.” La anterior decisión fue controvertida a través de los recursos de reposición y subsidiario de apelación (v. folio 33 a 35 ib.), siendo resuelto el primero de ellos a

través de la Resolución Núm. 264 de 4 de diciembre de 1996 (v. folios 36 a 38 ib.), la cual revocó la decisión adoptada por “.. ausencia de facultad sancionatoria frente a los usos institucionales y en especial oficinas públicas, actividad desarrollada por la Notaría 28,…” El recurso subsidiario de apelación fue rechazado de plano por la Sala Administrativa del Consejo de Justicia de Santa Fe de Bogotá (v. folios 61 a 62 ib.), en razón de que la vía gubernativa se agotó al resolverse la reposición. Al quedar agotada la vía gubernativa con la ejecutoria de la Resolución Núm. 264 de 4 de diciembre de 1996, el término de caducidad de la acción judicial que podían ejercer quienes se sintieran afectados con ella, debía contarse a partir del día de la publicación, notificación o ejecutoria del acto, según lo disponía el numeral segundo del artículo 136 del C.C.A., antes de la vigencia de la Ley 446 de 1998, cuando fue presentada la demanda. En el presente caso, la decisión revocatoria fue notificada personalmente a Claudia Marín Niño Mesa (v. folio 38 vto. c. 2) y por conducta concluyente al ahora demandante, el 24 de diciembre de 1996, según se desprende del escrito obrante a folios 39 a 41 ib.), así como de las manifestaciones consignadas en la demanda. Luego, como el término señalado por el numeral segundo del artículo 136 del C.C.A. venció, para efectos de la actividad procesal del hoy demandante, el 24 de abril de 1997 y la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó el 14 de

noviembre de 1997 (v. folio 14 vto. c. ppal.), es cierto que ya se hallaba caducada la acción ejercida. Al haber operado la caducidad de la acción ejercida por Rubiel Ocampo Marín y otros, no le restaba otra posibilidad al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ante su incompetencia, que inhibirse de fallar sobre el fondo del asunto. Luego, debe concluirse que el primer cargos invocado por la parte demandante no prospera. En lo que hace a la segunda de las acusaciones formulada contra el fallo apelado, tampoco puede la Sala declarar su prosperidad porque no puede olvidar el apelante que él obra, según se desprende de los poderes obrantes a folios 1 y 2 del cuaderno principal, en su propio nombre y en el de su esposa y sus hijos, María Clara Jiménez de Ocampo, Santiago y Pablo Ocampo Jiménez. Luego, en virtud del mandato conferido, al darse él por enterado de la decisión que ahora controvierte, se tiene también a sus representados notificados de la decisión revocatoria, lo cual hace que el término de cuatro meses ya señalados hubieren vencido para ellos en el mismo día en que lo fue para su apoderado. Conforme con lo expuesto, no resta otra posibilidad que confirmar la sentencia apelada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia apelada. Notifíquese La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 20 de marzo del 2002.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA