CE-25000-23-24-000-1998-00436-01(5748)-2002

ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES - No requieren motivación / CARGA DE LA PRUEBA - Aplicación del artículo 177 del C.C.A. / HUMEDALESDeclaración de reserva ambiental No es claro el recurrente, ni en su demanda, ni en su alzada, en expresar si lo que le endilga a los actos acusados es falta de motivación o falsa motivación. Respecto de lo primero, la Sala observa que la Resolución 37 de 28 de marzo de 1996 fue ampliamente motivada, como se advierte en su texto. En cuanto al Acuerdo 19 de 1994, si bien en él no se encuentra motivación, la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que el deber de motivar los actos, al menos en forma sumaria, a que se refiere el artículo 35 del C.C.A., ha de interpretarse, en principio, como aplicable a las decisiones de carácter particular y concreto que afecten de manera directa a personas determinadas, pero no a los actos generales, como los actos demandados, que si bien pueden afectar a particulares, ello sólo se concreta cuando se les da aplicación. En cuanto al argumento de la recurrente de que la Resolución 33 de 1991, proferida por la Junta Directiva de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá no puede ser fundamento de los actos acusados, pues, por no haber sido publicada es inoponible a terceros, la Sala advierte que en parte alguna de los actos acusados se hace referencia al citado acto y, además, que tal y como lo sostuvo el apoderado de la entidad demandada, dicha resolución no es objeto de controversia en el caso sub júdice,

razón por la cual no es el caso entrar a examinarla. La parte actora no citó como violada norma alguna de los fundamentos de derecho de los actos acusados, esto es, el Acuerdo 6 de 1990, la Ley 99 de 1993, el Decreto 1421 de 1993, el Decreto Ley 2811 de 1974, el Decreto 1541 de 1978, y la Ley 9ª de 1989, el primero de los cuales, por ejemplo, es citado en el Acuerdo 19 de 1994 como el acto que contiene las demarcaciones de los humedales que forman parte del sistema hídrico de la Sabana de Bogotá, lo cual confirma que la Resolución 33 de 1991 no fue fundamento de los actos demandados. Correspondía al demandante demostrar que en realidad no existieron los hechos que dieron lugar a la declaración de reserva ambiental natural de los humedales del distrito capital y, por ende, a la adopción de las medidas contenidas en la Resolución 37 de 28 de marzo de 1996, pues el artículo 177 del C. de P.C., aplicable por remisión del artículo 168 del C.C.A., prescribe que incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. Dado que el actor no demostró que con las decisiones adoptadas se hubiera modificado la condición de los terrenos de propiedad privada situados en las riberas de los ríos, arroyos o lagos, los que le correspondía, no es posible predicar violación de los principios de la buena fe y de la seguridad de las transacciones jurídicas.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 37 DE 1996 (28 de marzo) ALCALDÍA

LOCAL DE SUBA (No anulada) / ACUERDO 19 DE 1994 CONCEJO DE BOGOTÁ

(No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D. C., veinte (20) de marzo de dos mil dos (2002) Radicación número: 25000-23-24-000-1998-00436-01(5748)

Actor: ALFONSO PAREDES HERNANDEZ Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA Decídese el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 21 de septiembre de 2000, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B), que denegó las pretensiones de la demanda en el proceso de nulidad que instauró ALFONSO PAREDES HERNÁNDEZ contra el Distrito Capital de Bogotá.

1. LA DEMANDA 1.1. ALFONSO PAREDES HERNÁNDEZ, en ejercicio de la acción de nulidad, presentó demanda el 11 de mayo de 1998 contra el Distrito Capital de Bogotá, con las siguientes pretensiones: 1.1.1. Que se declare la nulidad de la Resolución 37 de 29 de septiembre de 1995, expedida por la Alcaldía Local de Suba, «por la cual se dictan normas para la protección de los humedales». 1.1.2. Que se declare la nulidad del Acuerdo 19 de 1994 «POR EL CUAL SE

DECLARAN COMO RESERVAS AMBIENTALES NATURALES LOS HUMEDALES

DEL DISTRITO CAPITAL, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES QUE

GARANTICEN SU CUMPLIMIENTO», expedido por el Concejo de Bogotá, D.C. 1.2. Los actos acusados «Acuerdo No. 19 de 1.994

POR EL CUAL SE DECLARAN COMO RESERVAS AMBIENTALES

NATURALES LOS HUMEDALES DEL DISTRITO CAPITAL, Y SE DICTAN

OTRAS DISPOSICIONES QUE GARANTICEN SU CUMPLIMIENTO”.

EL CONCEJO DE SANTA FE DE BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL ACUERDA: ARTÍCULO 1.- Declarar como reservas ambientales naturales de interés público y patrimonio ecológico de Santa Fe de Bogotá D.C., los humedales de:

1. Chucua de la conejera

2. Laguna de Juan amarillo o Tibabuyes

3. Torca

4. Guaymaral

5. El jaboque

6. Techo

7. El burro

8. La vaca

9. Córdoba

10. Santa María del Lago

11. Laguna de Tibanica

12. La Cofradía o Capellanía

13. El Meandro del Say.

Y en general todos los humedales que forman parte del sistema hídrico de la Sabana de Bogotá, dentro del territorio del Distrito Capital, de conformidad con las demarcaciones que establece el acuerdo 6 de 1990, efectuadas por la entidad competente. PARÁGRAFO.- Es área natural forestal protectora y ecosistema de importancia ambiental el sistema de sustentación hidrográfica de los humedales y las áreas oferentes que conforman las cuencas de tributación

de agua de los mismos, de conformidad con la Ley 99 de 1993. ARTÍCULO II.- Ordénase al Alcalde Mayor del Distrito Capital, que en un término, no mayor a ciento ochenta (180) días, tome las decisiones y medidas pertinentes para la plena recuperación, preservación y mantenimiento de las respectivas áreas de los citados terrenos y cuerpos de agua de acuerdo con las normas y procedimientos contenidos en la Constitución y en la Ley. ARTÍCULO III.- Ordénase al Alcalde Mayor del Distrito Capital, que a través de la Secretaría de Hacienda Distrital, efectúe los traslados presupuestales que se requieran para el cumplimiento de lo ordenado en el presente Acuerdo. ARTÍCULO IV.- El Departamento Administrativo del Medio Ambiente, DAMA, será el encargado de actuar como ente ejecutor y coordinador ante las diferentes Alcaldías Locales, entidades administrativas y de policía, para garantizar el cumplimiento del presente Acuerdo. La Veeduría Distrital y la Personería Distrital vigilarán el cumplimiento del presente Acuerdo. COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE». “RESOLUCIÓN 037 de 28 de marzo de 1996 «Por la cual se dictan normas para la protección de los humedales EL ALCALDE LOCAL DE SUBA , en ejercicio de las facultades legales y en particular de las conferidas por el Decreto – Ley 1421 de 1993 Artículo 86 Numeral 7., Decreto 2811 de 1974 Artículos 1º y 83, Decreto 1541 de 1978 Artículo 14, Ley 9ª de 1989, Acuerdo 6 de 1990 y Acuerdo 19 de 1994

CONSIDERANDO : 1.Que es deber de la autoridad local dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del espacio público. 2.Que son bienes inalienables e imprescriptibles del estado el lecho de los depósitos naturales de agua.

3. Que el ambiente es patrimonio común y el estado y los particulares deben participar en su preservación y manejo que son de utilidad pública e interés social.

4. Que tratándose de terrenos de propiedad privada situados en las riveras de ríos, arroyos o lagos, en los cuales no se ha delimitado la zona de aguas máxima, cuando por mermas, desviación o desecamiento de las aguas ocurridas por causas naturales quedan permanentemente al descubierto todo o parte de sus cauces o lechos, los suelos que lo forman no accederán a los predios ribereños, sino que se tendrán como parte de la zona o franja a que alude el Artículo 83 del Decreto 2811 de 1974.

5. Que se otorga especial importancia a la planificación urbana como función prioritaria de las autoridades municipales y a la protección del medio ambiente y de los espacios públicos en general, dentro de los perímetros de las ciudades.

6. Que la ronda o área forestal protectora es el área compuesta por el cauce natural y la ronda hidráulica, en ríos, quebradas, embalses, lagunas y canales. Que la ronda hidráulica está definida como la zona de reserva ecológica no edificable de uso público, constituida por una franja paralela a lado y lado de la línea de borde del cauce permanente de los ríos, embalses,

lagunas y canales hasta de treinta metros de ancho, que contempla las áreas inundables para el paso de crecientes no ordinarias y las necesarias para la rectificación, amortiguación, protección y equilibrio ecológico, los cuales no pueden ser utilizados para fines diferentes a los establecidos ni para desarrollos urbanísticos y viales.

7. Que los humedales de la Conejera, Laguna Tibabuyes, Río Juan Amarillo, Río Bogotá, Córdoba, Guaymaral, fueron declarados como reservas ambientales naturales de interés público y patrimonio ecológico de Santa Fe de Bogotá.

RESUELVE ARTÍCULO PRIMERO.- Prohibir el ingreso a los humedales y sus zonas de manejo y preservación ambiental de vehículos de tracción animal y motor que estén encaminados a arrojar materiales de rellenos. ARTÍCULO SEGUNDO.- Autorizar la construcción de obras necesarias para evitar el ingreso de vehículos de tracción animal y motor a los humedales La Conejera, Laguna Tibabuyes, Río Juan Amarillo, Río Bogotá, Córdoba, Guaymaral sus zonas de manejo y preservación, tales como: montículos, jarillones, cercas, canales o colocación de otros elementos con el mismo fin. ARTÍCULO TERCERO.- Para realizar las obras anteriores, podrá solicitarse la colaboración y efectiva actuación de la Secretaría de Obras Públicas, Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Santa Fe de Bogotá, y demás entidades competentes. ARTÍCULO CUARTO.- A quienes infrinjan las disposiciones contenidas en la

presente Resolución, se les impondrán las sanciones contenidas en el Código Penal, Ley 99 de 1993, Código Nacional de Policía y Código Distrital de Policía. ARTÍCULO QUINTO.- Contra la presente resolución no procede recurso alguno y como consecuencia declárese agotada la vía gubernativa. COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE». 1.3. Normas violadas y concepto de la violación 1.3.1. Falsa motivación por inobservancia de las circunstancias de hecho (artículo 35 del C.C.A.). Los actos acusados derivan importantes efectos jurídicos de supuestos fácticos que se apartan sustancialmente de la realidad física de los terrenos a los que se refieren, pues se remiten a las delimitaciones efectuadas por la Resolución 33 de 6 de diciembre de 1991, emanada de la Junta Directiva de la E.A.A.B., acto que dispone un acotamiento de las zonas denominadas humedales sobre antiquísimos mapas del distrito especial, lo cual refleja claramente una distorsión entre la realidad misma y los documentos valorados al momento de efectuar el acotamiento. Agrega que hoy la zona identificada como humedal resulta ser significativamente menor, en atención a factores tales como la acción del propio Estado con obras de canalización, construcción de vías importantes (autopista norte), rellenos antiguos, la acción de los habitantes contiguos a los humedales y, finalmente, por causas naturales. 1.3.2. Falsa motivación por inobservancia de circunstancias de derecho. La motivación del acto administrativo presupone un análisis de las condiciones jurídicas que sirven de base para su expedición. Motivar, desde esta perspectiva,

es señalar el conjunto de razones de hecho o de derecho que la Administración tiene en cuenta en el momento de adoptar una determinación. Afirma que el acto que motiva los actos acusados es anterior a éstos, esto es, la Resolución 33 de 1991 de la Junta Directiva de la E.A.A.B., que delimitó las zonas sobre las cuales existe presencia de humedales para el Distrito Capital de Bogotá, acto cuyos requisitos de validez no fueron examinados, ni por la Alcaldía Local de Suba, ni por el Concejo de Bogotá, D.C. Sostiene que de la Resolución 33 de 1991 surgen dos conclusiones: la primera, que se omitió notificarla a todos los interesados, según lo dispuesto en los artículos 3º, incisos 7 y 8, y 44 del C.C.A., y 8º de la Ley 58 de 1982, lo cual si bien no es causal de nulidad, deja en suspenso la producción de sus efectos jurídicos; la segunda, que dicho acto, además de no haber sido notificado, no dispuso en su texto forma alguna de notificación, lo cual vulnera el artículo 44 del C.C.A. 1.3.3. Falsa motivación, error de hecho, apariencia. El derecho aparente tiene el efecto de ser creador de verdaderos derechos, que a la luz de las disposiciones carecerían de existencia jurídica, y que tienen fundamento en las razones de buena fe y orden público. Considera que en el asunto que se analiza no se discute por los propietarios de los terrenos dentro de los cuales se hallan los humedales su importancia ambiental y la función ecológica que ellos cumplen, no obstante lo cual no resulta

ajustado a derecho que el Estado interrumpa súbitamente el derecho de dominio que él mismo había reconocido más de cien años atrás. Añade que no se desconoce que la jurisprudencia ha reconocido que los bienes dentro de los cuales se dan las características del humedal son de uso público en la porción real, como tampoco que el Estado ha reconocido sobre esos inmuebles el derecho de dominio particular durante años. Afirma que el conflicto aparente de derechos sólo se ha presentado con ocasión de la expedición de la Resolución 33 de 1991, y de los demás actos que la Administración ha desplegado sobre ellos. Concluye diciendo que existe un error invencible en cuanto a la calidad de los bienes, yerro que se mantuvo durante más de un siglo y que fue originado por el proceder del mismo Estado, razón por la cual poner ahora en entredicho la titularidad de los bienes implica desconocer la buena fe y la seguridad cotidiana de las transacciones jurídicas de los particulares que han adquirido esos predios, generando un desequilibrio en la carga que deben soportar los particulares frente al Estado por la transformación inesperada de los bienes que él mismo les había reconocido.

2. LA CONTESTACIÓN Para oponerse a las peticiones de la demanda, el apoderado del Distrito Capital de Bogotá afirma que el actor no aportó medio de prueba alguno que permita demostrar el aspecto fáctico, o sea, las circunstancias “reales” de los humedales para la época en que se expidieron los actos administrativos, carga que le correspondía de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del C. de P.C.

Agrega que la Resolución 33 de 1991 de la Junta Directiva de la E.A.A.B. no fue objeto de demanda por parte del actor, y que por gozar de presunción de legalidad, la invalidez de los actos acusados que de aquélla pretende derivar el actor no tiene fundamento. En cuanto a la falsa motivación, error de hecho y apariencia, el apoderado de la entidad demandada señala que el actor no cita disposición alguna como violada, desconociendo lo dispuesto en el artículo 137 del C.C.A., según el cual la demanda deberá contener los fundamentos de derecho y explicarse el concepto de su violación.

3. LA SENTENCIA APELADA En sentencia del 21 de septiembre del 2000, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda, bajo las siguientes consideraciones: Los actos acusados son de carácter general, puesto que no dan por terminada una actuación administrativa. En consecuencia, el artículo 35 del C.C.A. no les resulta aplicable, pues hace parte del Capítulo VIII del Titulo I que trata de las actuaciones administrativas, las cuales, según el artículo 2º, ídem, tienen por objeto el cumplimiento de los cometidos estatales, la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados reconocidos por la ley. Además, de conformidad con el artículo 4º del C.C.A., las actuaciones administrativas se inician por el derecho de petición en interés general o particular, lo cual significa que el artículo 35, ídem, es aplicable a los actos de carácter particular y concreto.

A juicio del fallador tampoco se presenta falsa motivación por inobservancia de

circunstancias de derecho, ya que la Resolución 33 de 1991 es un acto de carácter general, cuya forma de notificación es la publicación (artículo 43 del C.C.A.) y, por lo tanto, no se infringió el artículo 44 ídem. Agrega que, de todas maneras, la falta de notificación del acto implica que éste no produzca efectos legales, es decir, que no es obligatorio. El a quo expresa que comparte lo sostenido por el apoderado de la entidad demandada en cuanto a que en el cargo denominado “justificación fáctica” no se citó como violada norma legal alguna, razón por la cual no es procedente su estudio. Finalmente, señala que los actos acusados se expidieron dentro de las facultades otorgadas al Concejo de Bogotá y a la Alcaldía de Suba en los artículos 12, numeral 7, y 86, numeral 7, del Decreto 1421 de 1993, para dictar normas de protección, recuperación y conservación de los recursos naturales y del medio ambiente.

4. EL RECURSO DE APELACION Los motivos de inconformidad que alega el apoderado del demandante, son los siguientes: Que el acto administrativo, sea de carácter general o particular, debe contar con una motivación basada en las circunstancias de hecho y de derecho que lo preceden, las cuales permitirán ejercer su control de legalidad, bien por la misma Administración, o bien por alguna instancia judicial.

Agrega que cuando el acto afecta derechos de particulares o de otras autoridades públicas debe ser motivado, pues de lo contrario no se podrían establecer las razones, justificaciones y propósitos que precedieron a su expedición, lo cual

dificultará verificar su concordancia con el ordenamiento jurídico. Que en el caso concreto los actos demandados son de carácter general y afectan el derecho de dominio de un grupo de particulares (pues limitan el uso de sus predios) y, por esta razón, requieren ser motivados. Sostiene que las autoridades distritales omitieron realizar una valoración que consultara las circunstancias reales de los humedales, especialmente su dimensión, y que para proferir los actos acusados simplemente se remitieron a la Resolución 33 de 1991 de la Junta Directiva de la E.A.A.B., la cual dispuso un acotamiento sobre mapas del distrito capital no actualizados. Alega que el Tribunal negó la práctica de la inspección judicial sobre los terrenos afectados por el humedal, lo cual impidió confrontar la delimitación cartográfica con las dimensiones y condiciones reales del humedal, laguna probatoria que puede ser subsanada mediante la aplicación del artículo 169 del C.C.A., con la práctica de la inspección judicial aludida o, en su defecto, mediante prueba pericial. Señala que el fallador se limitó a decir que la falta de notificación no produce efectos legales, y que la norma violada sería el artículo 43 del C.C.A., que hace referencia a la publicación de los actos generales, y no el 44, ídem, como se expresó en la demanda, añadiendo que nada dijo el a quo sobre la posible violación de los artículos 3º, incisos 7 y 8 del C.C.A., y 8º de la Ley 58 de 1982, pues, de haberlo hecho, habría concluido que los actos demandados son nulos por carecer de una motivación clara, real y seria, y por fundamentarse en la

Resolución 33 de 1991, acto inoponible por no haber cumplido con el requisito de la publicidad. Afirma que para despachar desfavorablemente el cargo de falsa motivación, error de hecho, apariencia, el fallador adujo que no se indicó la norma violada, con lo cual desconoce que existen principios legales y constitucionales que son verdaderas normas de derecho y que pueden ser objeto de tutela efectiva por parte de los órganos jurisdiccionales, los cuales, para el caso concreto, son el de la buena fe y el de la seguridad de las transacciones jurídicas - orden público. Concluye diciendo que los actos demandados violan los citados principios, por cuanto modifican sustancialmente la condición de los terrenos afectados por el humedal, sobre los cuales los particulares han consolidado su derecho de dominio en forma licita (configuración exterior del derecho), con buena fe y con el reconocimiento generalizado de su derecho por parte del mismo Estado y de los demás particulares (error generalizado e invencible).

5. EL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Delegada no rindió concepto.

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA No es claro el recurrente, ni en su demanda, ni en su alzada, en expresar si lo que le endilga a los actos acusados es falta de motivación o falsa motivación.

Respecto de lo primero, la Sala observa que la Resolución 37 de 28 de marzo de 1996 fue ampliamente motivada, como se advierte en su texto. En cuanto al Acuerdo 19 de 1994, si bien en él no se encuentra motivación, la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que el deber de motivar los actos, al menos en

forma sumaria, a que se refiere el artículo 35 del C.C.A., ha de interpretarse, en principio, como aplicable a las decisiones de carácter particular y concreto que afecten de manera directa a personas determinadas, pero no a los actos generales, como los actos demandados, que si bien pueden afectar a particulares, ello sólo se concreta cuando se les da aplicación. En cuanto al argumento de la recurrente de que la Resolución 33 de 1991, proferida por la Junta Directiva de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá no puede ser fundamento de los actos acusados, pues, por no haber sido publicada es inoponible a terceros, la Sala advierte que en parte alguna de los actos acusados se hace referencia al citado acto y, además, que tal y como lo sostuvo el apoderado de la entidad demandada, dicha resolución no es objeto de controversia en el caso sub júdice, razón por la cual no es el caso entrar a examinarla. Adicionalmente, esta Corporación observa que la parte actora no citó como violada norma alguna de los fundamentos de derecho de los actos acusados, esto es, el Acuerdo 6 de 1990, la Ley 99 de 1993, el Decreto 1421 de 1993, el Decreto Ley 2811 de 1974, el Decreto 1541 de 1978, y la Ley 9ª de 1989, el primero de los cuales, por ejemplo, es citado en el Acuerdo 19 de 1994 como el acto que contiene las demarcaciones de los humedales que forman parte del sistema hídrico de la Sabana de Bogotá, lo cual confirma que la Resolución 33 de 1991

no fue fundamento de los actos demandados. En lo que tiene que ver con la afirmación de que el hecho de no haber decretado el Tribunal la inspección judicial sobre los terrenos afectados por el humedal impidió determinar las condiciones reales de los humedales, esta Corporación estima que el actor debió recurrir en su oportunidad dicha decisión, y no lo hizo, además de que la inspección no sería suficiente, pues para dicha determinación sería necesaria la participación de expertos en la materia. En el recurso de apelación se solicitó decretar de manera oficiosa la práctica de una prueba pericial, que fue denegada por no considerarse necesaria. Correspondía al demandante demostrar que en realidad no existieron los hechos que dieron lugar a la declaración de reserva ambiental natural de los humedales del distrito capital y, por ende, a la adopción de las medidas contenidas en la Resolución 37 de 28 de marzo de 1996, pues el artículo 177 del C. de P.C., aplicable por remisión del artículo 168 del C.C.A., prescribe que incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. Finalmente, la Sala considera que dado que el actor no demostró que con las decisiones adoptadas se hubiera modificado la condición de los terrenos de propiedad privada situados en las riberas de los ríos, arroyos o lagos, los que le correspondía, no es posible predicar violación de los principios de la buena fe y de la seguridad de las transacciones jurídicas. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República

y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia de 21 de septiembre de 2000, pronunciada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B). Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 20 de marzo de 2002.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA