CE-25000-23-24-000-1998-00968-01(5124)-2002

ACTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS - Su legalidad sólo puede examinarse con base en las normas vigentes a su expedición / RETROACTIVIDAD - Prohibición en el estudio de legalidad de los actos administrativos Si bien es cierto, como lo anota el apelante, la decisión del Consejo Distrital de Justicia de Santa Fe de Bogotá fue adoptada cuando ya se encontraba en vigencia el Decreto Núm. 1052 de 1998, no puede olvidarse que el acto administrativo apelado (Resolución Núm. OB-0060/98 de 18 de marzo de 1998), se profirió bajo la vigencia de normas distintas de las invocadas por el demandante, es decir, los Decretos núms. 1753 de 1996 y 2111 de 1997, dado que el trámite de la querella que originó la actuación administrativa tuvo inicio el 18 de diciembre de 1997. Por tratarse, entonces, de una decisión a través de la cual se decidió la alzada impetrada en contra de la resolución sacionatoria, ésta debía proferirse con base en los lineamientos normativos vigentes en ese entonces. De lo contrario, si el Consejo Distrital de Justicia de Santa Fe de Bogotá, al decidir la apelación presentada por Wilson Guzmán, hubiese aplicado el Decreto que menciona el actor, lo habría hecho en forma retroactiva atentando contra los presupuestos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política, según el cual “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa...” Conforme con el anterior discurrir, no cabe otra

posibilidad que reafirmar lo considerado por el tribunal a quo en el fallo apelado, cuando señala que en el presente caso se carece del presupuesto material necesario para deducir la infracción alegada, dado que no se apoya la solicitud de nulidad en la violación de las normas que sirvieron de base a la Administración Distrital para adoptar las decisiones controvertidas durante la vía gubernativa y ahora con el ejercicio de esta acción judicial.

NORMA DEMANDADA: ACTA 017 DE 1998 (17 de julio) CONSEJO DISTRITAL DE JUSTICIA - SALA DE OBRAS Y URBANISMO – PUNTO PRIMERO (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de enero de dos mil dos (2002) Radicación número: 25000-23-24-000-1998-00968-01 (5124)

Actor: RICARDO RODRÍGUEZ BARRERO

Demandado: CONSEJO DE JUSTICIA EN SALA DE OBRAS Y URBANISMO

DE BOGOTÁ D.C.

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 1º de marzo de 2001, por medio de la cual la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probadas las excepciones propuestas por el Distrito Capital y negó las pretensiones de la demanda.

I - LA DEMANDA Ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Ricardo Rodríguez Barrero demandó a la Nación – Consejo de Justicia en Sala de Obras y Urbanismo de Bogotá D.C., en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y mediante el trámite del proceso ordinario, para que acceda a las siguientes:

I. 1. Pretensiones Que anule el punto primero de la decisión adoptada mediante Acta Núm. 017 por el mencionado Consejo Distrital de Justicia - Sala de Obras y Urbanismo, por intermedio de la cual se revocó la Resolución Núm. OB-0060-98 de 18 de marzo de 1998 proferida por la Alcaldía Local de Puente Aranda, que declaró a Wilson Guzmán infractor de normas urbanísticas y le impuso una multa.

I. 2. Hechos La anterior pretensión está fundamentada en los hechos que relata el demandante, en la siguiente forma: El 17 de diciembre de 1997, el actor solicitó a la Alcaldía Local de Puente Aranda

la revisión de la construcción adelantada en el inmueble ubicado en la calle 9 sur núm. 33-08, de propiedad de Wilson Guzmán, por contravenir las normas urbanísticas que determinan, entre otros aspectos, las dimensiones del aislamiento posterior. Una vez realizada la inspección ocular, la Alcaldía Local de Puente Aranda certificó que se trata de una casa de dos plantas reconstruida en su totalidad sin el permiso correspondiente, razón por la cual, mediante la Resolución Núm. OB-0060-98 de 18 de marzo de 1998, se declaró a su propietario infractor de las normas urbanísticas.

La anotada decisión fue recurrida en reposición y apelación por el dueño de la obra, siendo resueltos estos recursos a través de la Resolución Núm. OB-0089-98 de 15 de abril de 1998 de la Alcaldía Local mencionada, con la cual se confirmó la decisión cuestionada; y la apelación en sesión del 17 de julio de 1998, Acta Núm. 017, del Consejo Distrital de Justicia de Bogotá, entidad que revocó en todas sus partes la decisión recurrida y, en su lugar, declaró que el propietario del inmueble objeto de investigación no infringió las normas urbanísticas señaladas por la Alcaldía Local. En mayo de 1998, la Curaduría Urbana Núm. 1 de Santa Fe de Bogotá le expidió al propietario del inmueble ya identificado el permiso para adelantar las correspondientes reparaciones locativas.

I. 3. Normas violadas y concepto de la violación Se violan los artículos 4 y 5 del Decreto Núm. 1052 de 1998 porque el Consejo de Justicia del Distrito Capital no tuvo en cuenta la inspección ocular adelantada por la Alcaldía Local ni el permiso para reparaciones locativas núm. 9810012 expedido por la Curaduría Urbana Núm. 1.

La inspección ocular estableció que se trataba de un inmueble de dos plantas reconstruido en su totalidad, situación que el Consejo de Justicia desechó al concluir que las obras de ampliación y modificación nunca se llevaron a cabo. El permiso expedido por la Curaduría Urbana Núm. 1 en momento alguno autorizó la

ampliación del área construida, la cual se comprobó al momento de realizase la inspección ocular. Se desconocen las normas citadas porque el Consejo Distrital de Justicia declaró la legalidad de la obra, la cual se adelantó sin la licencia respectiva, resultando, por tanto, falsamente motivada la decisión adoptada. Se violan las normas mencionadas porque el Consejo Distrital de Justicia actuó en una clara desviación de poder porque si bien utiliza una competencia que la ley le ha otorgado, persigue una finalidad personal extraña al interés general.

II. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Distrito Capital de Bogotá, a través de apoderada, responde los cargos formulados en la demanda, y en su aclaración, señalando que el actor denuncia la violación de los artículos 4 y 5 del Decreto Núm. 1052 de 1998, sin precisar la autoridad que lo expidió (Gobierno Nacional, Gobernador, Alcalde), impidiéndose así la confrontación entre la decisión demandada y las normas supuestamente violadas, “... entre otras razones porque no transcribe estas últimas ni tampoco las aporta para que se pueda constatar si las apreciaciones del actor se identifican con la norma a que hace referencia y, en esas condiciones, no es posible ejercer el derecho de contradicción.” No se aporta prueba alguna que demuestre la falsa motivación aludida en la demanda pues el actor se limita a exponer su particular punto de vista. Olvida el demandante que la jurisdicción contencioso administrativa es rogada y, por ende, si en la demanda no se expresan con claridad los argumentos que la sustentan, o éstos son deficientes, el juez no puede entrar a estudiar el cargo para deducir de allí

la violación. A la desviación de poder se le aplica el anterior argumento porque el accionante expresa simplemente su opinión particular sobre la actuación de la administración, sin aportar elementos de juicio serios que demuestren la subjetividad del acto acusado. Como excepciones en contra de las pretensiones de la demanda, propone la parte demandada la falta de legitimación por activa, la ineptitud de la demanda por ausencia del concepto de violación y la no conformación del litisconsorcio necesario. La primera de las excepciones se apoya en que debió ejercerse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho porque se persigue, en últimas, la imposición de una sanción al vecino que alteró las condiciones físico-espaciales de la propiedad objeto del litigio. La demanda es inepta porque falta el concepto de violación, ya que el actor considera violado el Decreto Núm. 1052 de 1998 pero no expresa la autoridad que lo profirió. No se conformó en debida forma el litisconsorcio necesario ya que se pretende la nulidad de una decisión que benefició a Wilson Guzmán, quien no es citado en la demanda como tercero interesado, no obstante su interés directo por tratarse de quien fue declarado infractor de las normas urbanísticas, según así lo decidió la Alcaldía Local de Puente Aranda en la Resolución Núm. OB-0060/98. Las falencias denunciadas implican un fallo inhibitorio.

III. LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el fallo apelado, negó las pretensiones de la demanda y declaró no probadas las excepciones propuestas, con

base en las siguientes razones: A través del acto demandado, el Consejo Distrital de Justicia revocó la sanción impuesta por la Alcaldía Local de Puente Aranda y declaró que Wilson Guzmán no infringió el régimen de obras y tampoco invadió el espacio público, como lo señala el demandante. Está de por medio, entonces, la preservación del espacio público, interés colectivo que desborda el ámbito de los particulares por constituir un elemento indispensable para el bienestar de la comunidad al tenor del artículo 82 de la Constitución Política. Una situación así permite a un tercero discutir la legalidad de la medida a través de la acción de simple nulidad. Si bien el demandante intervino como querellante dentro de la actuación que culminó con la expedición del acto acusado, es necesario precisar que aquel no tenía la calidad de parte dentro del mismo y, por tanto, esa circunstancia no puede convertirse en obstáculo para la aplicación del principio de participación democrática establecido en el artículo 4 de la Ley 388 de 1997. Por lo demás, es necesario reiterar en casos como en el sub judice, en donde se glosa a la autoridad por no tener en cuenta la realización de construcciones en el antejardín, que de aceptarse que la acción a ejercer es la de nulidad y restablecimiento del derecho, se presentaría el inconveniente de que en el hipotético evento de declararse la nulidad del acto no podría ordenarse, a título de restablecimiento, la restitución de dicha zona a una persona determinada, precisamente por la calidad de bien de uso público destinado al disfrute de toda la comunidad. No procede la primera de las excepciones propuestas.

Tampoco prospera la excepción de falta de desarrollo del concepto de violación de las normas citadas en la demanda, pues debe tenerse en cuenta que, si bien en la demanda se hace una explicación breve y lacónica, al interpretarla se encuentra que en los hechos que sustentan la pretensión se plantean argumentos con los cuales se busca hacer notar que el Consejo Distrital de Justicia incurrió en desviación de poder y falsa motivación al expedir el acto acusado, por no tener en cuenta la ausencia de la licencia de construcción para realizar la obra en el inmueble de propiedad de Wilson Guzmán. La ausencia total de sustentación del cargo, o su deficiencia argumentativa torna ineficaz el ataque a la legalidad de la actuación administrativa controvertida por el actor, situación que conduce a la denegación de las pretensiones de la demanda, pero no a una decisión inhibitoria. Por lo demás, en aras de la prevalencia del derecho sustancial, se entiende que, por su temática, el Decreto señalado en la demanda es el núm. 1052 de 1998, a través del cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de construcción y urbanismo, al ejercicio de la Curaduría urbana y las sanciones urbanísticas. Tampoco procede, entonces, la segunda excepción propuesta. En lo que hace al fondo del asunto, el tribunal a quo dictó la sentencia ya conocida, apoyándose en la argumentación que se sintetiza a continuación: Si bien los artículos 4 y 5 del Decreto Núm. 1052 de 1998 regulan lo relacionado con la necesidad de contar con licencia para adelantar obras de construcción,

ampliación, modificación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación en terrenos urbanos, se hace necesario señalar que el Decreto Núm. 1052 entró a regir el 16 de junio de 1998, fecha de su publicación en el Diario Oficial Núm. 43.321. Por su parte, la actuación administrativa que concluyó con la expedición del acto administrativo demandado se inició y tramitó bajo la vigencia, entre otras disposiciones, de los Decretos Núms. 1753 de 1996 y 2111 de 1997. Igual sucede con el permiso para reparación locativa expedido por la Curaduría Urbana Núm. 1, el cual fue obtenido el 25 de mayo de 1998, es decir, un mes antes de la expedición del decreto invocado en la demanda. Entonces, han debido ser invocadas aquellas normas como sustento del cargo pues no era procedente la aplicación retroactiva del Decreto Núm. 1052 de 1998, único precepto señalado como violado. Carece la demanda del presupuesto material para deducir la infracción alegada al no citarse como fundamento necesario las disposiciones que regulan el régimen relativo a las licencias de construcción, de manera que el cargo no es idóneo. Si en gracia de discusión se aceptara que el Decreto Núm. 1052 de 1998 es la normativa aplicable al caso, se debe observar que su artículo 4 establece como modalidades de licencia de construcción las autorizaciones para ampliar, adecuar y/o modificar construcciones y, en el caso en estudio, Wilson Guzmán acreditó ante el Consejo Distrital de Justicia el permiso de reparación locativa núm. PER10012,

otorgado el 12 de mayo de 1998 por la Curaduría Urbana Núm. 1 de Bogotá. Por lo demás, no se demostró la modificación del área construida de la casa, pues tal como lo anota la Alcaldía Menor de Puente Aranda al realizar la inspección ocular, al inmueble se le cambiaron pisos, puertas, ventanas, enchapes y demás elementos. Al leer el permiso concedido al señor Wilson Guzmán, se observa que éste fue concedido para el cambio de materiales de acabado: pisos, enchapes, carpintería interna, pintura interior y exterior, cielos rasos. Entonces, para cuando el Consejo Distrital de Justicia expidió el acto demandado, ya contaba Wilson Guzmán con la autorización expedida por la autoridad correspondiente para realizar las obras por las cuales la Alcaldía Menor lo sancionó.

IV. LA APELACIÓN Apoya el actor su inconformidad con la decisión que viene de sintetizarse en que el Decreto Núm. 1052 entró a regir el 16 de junio de 1998 y el Consejo Distrital de Justicia se pronunció el 17 de julio de 1998, queriendo ello decir que cuando se pronunció el Consejo, el mencionado decreto ya llevaba un mes de vigencia.

El mismo Consejo Distrital de Justicia al señalar en las consideraciones de la decisión demandada que según la normativa vigente para cualquier clase de construcción debe obtenerse la licencia correspondiente, se refiere al Decreto Núm. 1052 de 1998, norma en vigor. Sí se demostró que el señor Wilson Guzmán reconstruyó su casa, pues así consta

en la inspección ocular adelantada por la Alcaldía Local de Puente Aranda.

V. EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO En el asunto sub examine, el Agente del Ministerio Público no rindió concepto.

VI. DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes CONSIDERACIONES El primero de los cargos formulados se centra en la vigencia y aplicabilidad del Decreto Núm. 1052 de 10 de junio de 1998 al caso presente.

El mencionado decreto, “por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de construcción y urbanismo, al ejercicio de la curaduría urbana y las sanciones urbanísticas”, fue publicado en Diario Oficial núm. 43321 de 16 de junio de 1998, fecha en la cual, según dispone su artículo final, cobró vigencia, lo cual significa que las situaciones acaecidas a partir de ese día se rigen por las disposiciones allí contenidas. El acto administrativo demandado, decisión adoptada el 17 de julio de 1998 por el Consejo Distrital de Justicia de Santa Fe de Bogotá, Sala de Obras y Urbanismo, decidió el recurso de apelación presentado por Wilson Guzmán contra la Resolución Núm. OB-0060/98 de la Alcaldía Mayor de Puente Aranda, a través del cual lo declaró contraventor de las normas urbanísticas y le impuso una multa equivalente a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes en aquel entonces. Si bien es cierto, como lo anota el apelante, la decisión del Consejo Distrital de

Justicia de Santa Fe de Bogotá fue adoptada cuando ya se encontraba en vigencia el Decreto Núm. 1052 de 1998, no puede olvidarse que el acto administrativo apelado (Resolución Núm. OB-0060/98 de 18 de marzo de 1998), se profirió bajo la vigencia de normas distintas de las invocadas por el demandante, es decir, los Decretos núms. 1753 de 1996 y 2111 de 1997, dado que el trámite de la querella que originó la actuación administrativa tuvo inicio el 18 de diciembre de 1997. Por tratarse, entonces, de una decisión a través de la cual se decidió la alzada impetrada en contra de la resolución sacionatoria, ésta debía proferirse con base en los lineamientos normativos vigentes en ese entonces. De lo contrario, si el Consejo Distrital de Justicia de Santa Fe de Bogotá, al decidir la apelación presentada por Wilson Guzmán, hubiese aplicado el Decreto que menciona el actor, lo habría hecho en forma retroactiva atentando contra los presupuestos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política, según el cual “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa...” Salvo en materia penal, señala el canon citado, la figura de la aplicación retroactiva de la ley tiene cabida, siempre y cuando se cumpla con los requisitos allí mismo establecidos, situación que no es la que está presente en estos autos. Conforme con el anterior discurrir, no cabe otra posibilidad que reafirmar lo considerado por el tribunal a quo en el fallo apelado, cuando señala que en el

presente caso se carece del presupuesto material necesario para deducir la infracción alegada, dado que no se apoya la solicitud de nulidad en la violación de las normas que sirvieron de base a la Administración Distrital para adoptar las decisiones controvertidas durante la vía gubernativa y ahora con el ejercicio de esta acción judicial. Una situación como la descrita conlleva la denegación de esas mismas pretensiones porque las acusaciones contenidas en la demanda no alcanzan a desvirtuar la presunción de validez del acto administrativo demandado. No prospera, por ende, el primero de los cargos formulados en la demanda. En lo que hace a la segunda de las acusaciones contenidas en el escrito de apelación, referente a que existe prueba suficiente de que el señor Wilson Guzmán sí reconstruyó su casa, la Sala observa que, según muestran los autos presentes, el Permiso de Reparación Locativa núm. PER981012 concedido en favor del Wilson Guzmán (v. folios 13 a 15 c. ppal.), el 12 de mayo de 1998, autorizó el cambio de los materiales de acabado, es decir, pisos, enchapes, carpintería interna, pintura exterior e interior y cielos rasos, con una vigencia mínima de 24 meses y máxima de 36. La Alcaldía Local de Puente Aranda, al adelantar la inspección ocular a la casa del señor Guzmán (v. folio 7 ibídem), constató que: “En cuanto a la obra materia de esta diligencia se trata de una casa de dos plantas que ha sido reconstruida en su totalidad, o sea que está siendo remodelada ya que le están siendo cambiados los

pisos, puertas, ventanas, enchapes y demás elementos.” Al confrontar la autorización dada a través del Permiso de Reparación Locativa núm. PER981012 con lo encontrado por quienes adelantaron la inspección ocular, fácilmente se concluye, como lo hizo el a quo, que la obra adelantada en la casa de Wilson Guzmán obedecía a lo que le fue autorizado, además de que en el expediente no consta modificación alguna del área de construcción. Las razones que anteceden muestran que el segundo de los cargos propuestos por el apelante tampoco prospera. Por último, en lo que hace a la afirmación del apelante de que la legislación vigente a que se refiere el fallo apelado es el Decreto Núm. 1052 de 1998, por ser dicha norma la que consagra la necesidad de licencia para adelantar obras como la realizada por Wilson Guzmán, tampoco es de recibo porque la misma Ley 388 de 1997, y el artículo 4º del Decreto reglamentario Núm. 2111 de 1997, ya consagraban ese requisito para el adelantamiento de obras que, como la aquí enjuiciada, se pretendieran adelantar. Luego, la normativa a que hace referencia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el fallo impugnado, no puede ser el Decreto Núm. 1052 de 1998 porque no estaba vigente cuando sucedieron los hechos y se adoptaron las decisiones que motivan este proceso. Es corolario de las consideraciones expuestas que el fallo impugnado debe ser confirmado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia apelada. Notifíquese La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 31 de enero de 2002.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA